以国家公园为主体的青海自然保护地立法现状反思与完善路径——以《三江源国家公园条例》为视角

王生珍，马晓青

(1.青海师范大学法学与社会学学院，青海 西宁 810007；2.西北民族大学法学院，甘肃 兰州 730030)

2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《意见》)，指出要加快自然保护地法律法规体系的完善，目标是在2035年，形成具有中国特色的自然保护地法律法规体系。近几年来，随着国家生态保护建设力度的加大，青海自然保护地整体环境得到了很好改善，但区域生态环境整体退化的趋势尚未根本遏制，草地退化、土地沙化、荒漠化、水土流失、冰川消融等问题依然十分突出[1]，实现生态系统整体修复的目标依然困难。2018年，青海被列为首个以国家公园为主体的自然保护地体系建设示范省，这对青海省自然保护地建设意义重大。为了构建并完成以国家公园为主体的自然保护地体系建设示范省的目标，对青海的自然保护地进行依法保护迫在眉睫。

1 青海自然保护地立法现状

目前，我国在自然保护地领域的立法主要有《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国风景名胜区条例》，多年来，这两部行政法规在我国自然保护区和风景名胜区保护方面发挥了重要的作用。国家层面也出台了《建立国家公园体制总体方案》相关政策性文件。另外，《国家公园法》和《自然保护地法》分别列入了第十三届全国人民代表大会二类立法计划和自然资源部2019年立法计划。很多地方省份也颁布了自然保护地方面的行政法规，如《武夷山国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》《云南省国家公园管理条例》等地方法规。青海省于2017年6月通过了《三江源国家公园条例(试行)》，修订后的《三江源国家公园条例》也于2020年7月22日实施。《青海省自然保护地管理条例》也被列入青海省人民代表大会立法计划。这些“实验性的先行立法”都为全国范围的自然保护地立法提供了参考。

2 青海自然保护地立法的反思

2.1 青海自然保护地的立法工作缺乏足够的调研

自然保护地立法从宏观上属环境与资源保护方面的立法，其与民法、行政法、刑法等传统部门法的立法不同，环境与资源保护领域的立法具有较强的科学性、技术性和复杂性。自然保护地的内容既要体现法律属性，还要尊重自然规律，这就要求立法者不仅要具备环境科学、伦理学、法学等多学科的知识，还需要在立法前听取民意，进行深入广泛的调研。立法者若没有深入自然保护地进行大量的调研，没有形成有说服力的研究成果就进行立法，势必会造成立法的质量不高，而且即使地方性法规颁布实施了，也可能解决不了青海自然保护地管理和保护中出现的问题，难免将来被“束之高阁”。

2.2 青海自然保护地立法中存在不同地方性法规之间的衔接问题

2019年3月青海省在全国率先启动自然保护地调查评估，对全省14类223处自然保护地进行了全面系统的调查。根据中办国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》规定的自然保护地分类标准及现状调查评估结果，确定自然保护地整合优化范围为：国家公园(试点)、自然保护区、水产种质资源保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园、沙漠公园等8类109处。[2]为了实现自然保护地的长期保护和统一管理，青海也全面启动了国家公园示范省的建设。2019年6月11日，青海省人民政府、国家林业和草原局共建以国家公园为主体的自然保护地体系示范省启动大会，全面启动了示范省建设。为达成建设自然保护地示范省的目标，加强法治建设、确保各类自然保护地有法可依，是示范省建设的重要保障。

目前，青海省在自然保护地保护方面颁布了《三江源国家公园条例》和《青海省可可西里自然遗产地保护条例》，据悉，《青海省自然保护地管理条例》(草案)也在起草中。按照国家已经出台的改革方案，我国自然保护地体系将形成“国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充”的格局。指明了国家公园、自然保护区、自然公园的关系和地位，这也意味着自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系。从目前青海省关于自然保护地的立法现状来看，《三江源国家公园条例》主要是对三江源国家公园进行规制，《青海省可可西里自然遗产地保护条例》是针对可可西里地区的自然遗产地进行规制，两部地方性法规都是只针对部分区域的部分自然保护地进行的立法，显然不适应对青海多种自然保护地管理和保护的需求。而且，根据青海省政府的规划，要相继构建昆仑山和青海湖国家公园，而《三江源国家公园条例》的适用对象只是三江源国家公园。虽然《青海省自然保护地管理条例》也在酝酿并制定的过程中，但未来出台的《青海省自然保护地管理条例》在内容上可能会出现与《三江源国家公园条例》和《青海省可可西里自然遗产地保护条例》相互重复，甚至是相矛盾的地方。

2.3 青海自然保护地中的生态补偿机制缺乏法律保障的问题

青海经过多年来的生态环境治理，生态环境得到了很好改善，牧民的生活总体上得到了改善。很多牧民从原始的放牧生活转变为现代都市的定居生活，从粗放型游牧生产转向规模化集约型的产业化经营，移民前后三江源区16县农牧民人均纯收入增加了约73%。虽然《三江源国家公园条例》第六条规定应确立黄河、长江、澜沧江的生态补偿机制；第四十七条规定增加财政投入，形成长效的生态补偿制度，建立以资金补偿为主、以技术、生态管护岗位等的生态补偿方式。但是三江源园区内缺乏持续稳定的利益补偿长效机制，生态补偿没有明确的法律依据和支撑，随着各项工程逐步到期，存在极大不确定性和短效性，解决牧民长远生计的长效机制尚未根本建立[3]。另外，三江源园区内缺乏完善的社会保障体系。一些牧民为了保护生态需要转移，生活支出急剧增加。短时间内通过集中教育掌握新的生活技能是非常困难的，同时生态补偿的投入和实际需求之间的差距很大，投资规模和期限很难满足生态环境建设和保护的需要。

2.4 青海自然保护地的特许经营制度不能完全适应自然保护地发展需要

目前，对于特许经营立法方面，国家层面的法规有《商业特许经营管理条例》，但是其与三江源国家公园开展的特许经营之间缺乏联系，不能发挥其规范和指引的作用。青海省也出台了《青海省市政公用事业特许经营管理条例》，其调整的范围主要是关于市政公用事业特许经营活动的，因此，此条例也不能适用于三江源国家公园的特许经营。《青海省可可西里自然遗产地保护条例》也对特许经营做出了规定，鼓励依法采用特许经营的方式实施基础设施建设，这是与《青海省市政公用事业特许经营管理条例》相一致的，但并不是《三江源国家公园条例》所倡导的特许经营类型。

2.5 青海自然保护地立法中缺少经费保障方面的内容

《三江源国家公园条例》中规定了国家公园的管理体制、国家公园内资源保护及利用管理、公众参与，以及违反条例规定后所要承担的法律责任。纵观条例的内容，其中缺少对于经费保障方面的法律规范，目前青海在自然保护地管理和保护方面，存在的突出问题之一是生态保护缺乏长效的资金保障机制，国家对三江源国家公园的投入不足。目前，对于环境进行监测和评估、草地进行保护和利用，对林地进行规划和管理等方面人才缺乏。另外，青海三江源地区地广人稀，海拔较高、生态环境脆弱，基础设施落后，信息化程度低，部分地区管护员人均管护面积过大，造成一些区域管护空白。[4]且经费紧张，生态管护员的积极性不高，因此应加大对生态管护员的补助力度。

3 青海自然保护地立法保护的完善路径

3.1 统一立法思路，加强对青海自然保护地立法的调研工作

虽然我们经常强调立法调研的重要性，但是在实际中，很多立法者在立法的过程中，还是缺少足够的调研，进而导致立法的内容脱离实际，不接地气，甚至有些立法的内容更是违背民意的。另外，由于研究体系的话语系统开放度不够等问题，法学家和环境科学家交流和合作的机会较少，在立法的过程中很难共同进行工作、相互沟通。虽然法学和环境科学各自都有研究的成果，成果也较为丰硕，但是这种研究的结果很可能是和立法本身的需求相分离的，最终也不能为立法提供很好的支撑。没有调研就没有发言权，立法者在立法的过程中应注重实地调研，广泛征求民意，做到民主立法、科学立法，使立法的内容尽可能反映实际情况，具有可操作性。而且环境立法不同于其他学科的立法，需要尊重自然规律，这就需要法学家和环境科学家加强沟通和交流，使得自然保护地立法能真正发挥作用。

3.2 实现青海省内自然保护地法规的有效衔接和有序运行

首先，对于《青海省自然保护地管理条例》的制定不能操之过急，由于自然保护地的管理体制、各主体权利义务、生态补偿、特许经营、社区共管等方面缺少上位法的规定，青海在自然保护地的立法过程中对于上述问题该如何进行规定，制度之间如何进行衔接并不是十分明确。因此，建议暂缓《青海省自然保护地管理条例》的制定，等国家层面的《自然保护地法》出台后，再适时调研起草《青海省自然保护地管理条例》。因为法律具有稳定性的特征，我们不能频繁地修改法律以解决法律和法规之间的矛盾和冲突。其次，即使以后时机成熟，在起草《青海省自然保护地管理条例》的过程中，一方面要着重考虑和《三江源国家公园条例》之间的协调和衔接，另一方面，还要避免其与其他青海省自然保护地方面的法规、规章之间的矛盾和冲突。

3.3 制定生态补偿方面的地方性法规，建立多元化的生态补偿机制

继续实行和改进现有的生态保护补偿政策，不断健全新的生态补偿政策。继续实施草原、森林、湿地等自然生态保护补偿政策，促进生态环境持续改善。完善教育、培训、困难补助等民生生态补偿政策，以治多、曲麻莱、玛多、杂多4县和可可西里自然保护区为主体，制定符合当地实际的综合补偿方法，构建科学有效的监测评价体系。不断提高农牧民的积极性，将生态保护的成效与生态补偿的额度结合起来，真正使当地的农牧民从生态补偿中受益。尽快制定有关生态补偿的法律法规，建立多元化生态补偿机制，更合理地确定生态补偿的内容、对象和标准。明确补偿区域，明确补偿标准，明确资金分配、使用和监督。通过合作社、特色产业、社会保障系统和生态补偿机制的全方位支持国家公园社区的发展，形成社区发展的长效机制，确保农牧民脱贫致富。[5]

3.4 严格履行特许经营准入，确保特许经营依法依规开展

虽然我国有商业特许方面的行政法规，青海也有市政公用事业项目的特许经营管理条例，但是无论是国家还是地方的法规，其所规制的特许经营的活动和三江源国家公园内从事特许经营活动是不同的。基于自然保护地保护的重要地位和重大意义，青海省需要对自然保护地内开展特许经营活动进行专门立法，对自然保护地内从事特许经营的企业要规定严格的准入制度，不仅要提前考察经营企业的信誉、资质、业绩、管理水平等，还要明确政府与企业签订的特许经营合同的内容、变更或终止合同的方式、违约责任承担等。鉴于企业的特许经营活动可能对当地的自然环境造成不可逆的损害，因此项目的实施要遵循自然生态规律，体现可持续发展的原则。另外，政府在批准特许经营项目时，还要考虑当地农牧民的利益，看项目本身是否有利于当地经济社会的发展，有利于农牧民收入的提高。尤其对一些生态旅游的特许经营项目，可以培训当地的农牧民作为导游，使其从特许经营中获利。

3.5 将经费保障机制纳入青海自然保护地地方性法规中，保证资金的持续投入

目前，青海自然保护地的建设资金主要是财政投入，建设资金较为单一。建议加大绿色信贷投放，构建绿色金融体系，鼓励政策性的金融机构在其业务范围内，对符合政策条件的青海自然保护地生态保护领域项目提供信贷支持。在三江源国家公园园区基础设施和产业发展设施建设中，探索“生态保障金”制度，将修复项目带来的生态环境破坏所需的保护修复资金纳入预算中，专用于生态保护修复。另外，建议在《三江源国家公园条例》中适时加入经费保障的内容，在未来起草《青海省自然保护地管理条例》过程中，将青海自然保护地的经费保障作为重要的方面进行规制，逐步建立以财政投入为主，公众参与为辅的资金筹措保障机制。