关于牢固树立危机管理理念提高预防和处置群体性事件能力的思考

○文/牛亦菲

随着内蒙古自治区社会结构转型、体制转轨和改革的深入，特别是经济结构调整和城镇化进程的不断加快，因利益格局调整导致的社会矛盾不断增多，由此引发的群体性事件出现高发多发态势；因民族宗教、征地补偿、城市改造拆迁、劳动纠纷等引发的社会不安定因素越来越多，呈复杂性、多样性特点，并在特定情形下以群体性事件的形式显现，成为影响全区社会稳定的突出问题。各级政府部门要牢固树立危机管理理念，不断提高群体性事件的预防和处置能力。

一、树立危机管理理念，做好各阶段工作预案

危机管理是指组织针对危机的不同发展阶段，作不同的因应管理措施。如在危机发生前，应对危机的警告讯息，作适当的侦察，并舒畅沟通管道，作好危机的因应决策；当危机发生时，要成立危机管理小组，负责处理并将危机予以隔离；在危机发生后，立即发现危机的成因，并予以诊治，加速损害的复原工作；最后，针对组织的缺失，再修正危机管理计划，为下一个危机作充分的准备。危机管理涉及面应包括危机的预防、对危机的控制及危机发生后的善后处理等三方面。它是一种有计划、连续及动态的管理过程，也是政府或组织，针对潜在或当前的危机，于事前、事中或事后，利用科学方法，采取一连串的因应措施，以有效预防危机、处理危机及化解危机，甚至消除危机于无形。

二、当前自治区群体性事件的主要特点

所谓群体性事件，公安机关的定义是：聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全的行为。主要包括非法集会、游行、示威、围堵冲击党政机关、堵塞交通等十种行为。全区群体性事件大致可分为纠纷类、求生存类、利益诉求类三种类型，其主要特点是：

（一）多发性

从总体上看，全区群体性事件参与人数呈上升趋势，参与人员常常成百上千。由于群众越来越多地采取围堵党政机关等要害部门、拦截公路铁路和静坐、打横幅、发传单、呼喊口号等极具对抗性的行为发泄不满情绪，制造声势，给政府施压，严重影响了局部地区社会稳定。

（二）复杂性

近年来全区发生的群体性事件已遍布12 个盟市的大部分地区，波及到林区、牧区和边界地区，涉及城市、农村、厂矿企业、机关事业单位、铁路、学校等多种行业和领域。参与人员由过去的农民、离退休人员扩散到在职和下岗职工、个体业主、复转军人、教师、学生、伤残人员等社会各阶层人员。这些群体的诉求往往将当事人的合理要求和不合法方式交织在一起，多数人的合理诉求和少数人的无理取闹交织在一起，人民内部矛盾和敌对势力的煽动策划交织在一起，如果处置不当，会引发大的事端，将严重影响社会稳定。

（三）突发性

群体性事件的参与者往往采取秘密串联、聚会的方式进行联络，整个过程更加隐蔽、不易被觉察和发现。这些参与者一旦认为时机成熟而使群体性事件爆发出来时，往往带有明显的突发性，给预防和处置群体性事件增加了难度。

（四）组织性

大部分群体性事件有明确的组织者。尤其是一些参与人数多、持续时间长、规模较大的群体性事件中，从总指挥、幕后策划到具体实施人员、参与者都有较为明确的分工，通过网络、手机短信、微信等手段相互串联，互通信息，周密策划，目的明确、行动统一，组织程度明显提高，甚至出现跨地区、跨行业的串联活动，给处置带来很大难度。这些群体一旦被别有用心的人所利用，极易导致带有政治色彩的活动，对社会稳定构成严重影响。

（五）反复性

通过聚众闹事的方法促进一些问题得到解决，难免在一定程度上强化了部分群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误认识。一旦所反映的问题得不到合理解决，或者部分群体解决得彻底而部分群体解决得没有达到理想状态，一些群众就反复采取集体访、超级访、串联访等非正当途径反映诉求，有的还带有过激行为甚至是违法行为，借此将问题闹大，联合向党委、政府等有关部门施加压力，达到其目的。

三、全区群体性事件的发展趋势

当前引发全区群体性事件的直接原因主要包括土地征用拆迁、劳动社保、人事工资、涉法涉诉及其他利益受损等方面，剖析其深层次原因，则是因为社会转型、政府信任危机、社会管控缺失、利益诉求渠道不畅及少数群众法制观念淡薄等因素造成。在全区经济进入调整转型阶段中，群体性事件的表现趋势主要为：

（一）因占地补偿、征地拆迁和与环境污染等引发的群体性事件将会继续增加

随着全区工业化、城镇化建设进程加快，无论是旧城改造、市政建设还是国家的大型工程项目都需要大量开发土地，有时甚至会对周边的环境造成污染，以占地补偿、征地拆迁和环境污染为主体的群体性事件将会进一步增多。随着群众政策意识、法制意识逐步增强，《物权法》等一系列保护公民财产权益的法律法规的出台，必将使得群众维权意识进一步提升，政府的非理性行为引发的群体性事件会进一步增多。

（二）因争夺生产、生活资源引发的群体性事件会增多

随着经济的快速发展，土地、煤、气、油、水等资源在社会经济发展和生活中会越来越重要，越来越短缺，地区与地区之间因争夺这类生产、生活资源引发的群体性事件会进一步增加。

（三）因民族、宗教问题引发的群体性事件将会增多

从已发生的因民族、宗教问题引发的群体性事件来看，导火索有的是新闻出版物发表伤害感情的言论，有的是悬挂张贴宗教忌物、乱用宗教名称，有的是个别行为伤害了少数民族群众感情。从全国其他省（区）发生的事件来看，敌对分子利用群众进行煽动、造假，也会引发大的群体性事件。近年来，内蒙古地区维稳形势日趋严峻，隐蔽战线斗争日趋复杂化，民族分裂、“民运”、宗教领域、各类邪教等活动频繁。一些邪教组织以商养教、不断发展壮大组织，以经营活动为掩护非法传教、非法聚会活动突出，如果不加强控制，很可能会出现问题。

（四）互联网对群体性事件发展蔓延的推波助澜作用将趋于增强

当今世界已进入互联网时代，互联网在促进经济社会发展、推动公安工作的同时，也给维护国家安全和社会政治稳定带来了一系列新挑战。新疆“7.5”事件就是敌对势力利用信息化手段，把社会矛盾聚合、发酵，趁机制造事端，通过互联网和手机短信，经过“制造热点”“升温造势”“导火点燃”“火上浇油”等制假、煽动，最后导致部分维吾尔族群众不满情绪迅速升温，最终酿成新中国成立以来新疆最为严重的打砸抢烧暴力犯罪事件。事实证明，互联网一旦被敌对势力所利用，网络的虚拟力量一旦转化为现实力量，就会产生强大的社会组织动员能力，爆发出惊人的破坏能量，对国家安全和社会政治稳定造成重大危害。

四、预防和处置群体性事件的对策和建议

（一）强化危机管理意识，坚持党政领导，公安机关主动介入，有关部门积极参与的处置群体性事件工作格局

各级党委、政府在改革、发展和维护稳定工作中，始终处于领导和决策地位。这就决定了党委、政府是从政策源头上解决人民内部矛盾的工作主体，也是预防和处置群体性事件的工作主体。公安机关肩负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任，是维护社会稳定的主力军。因此要强化危机管理意识，制定预防和处置群体性事件的预案，在群体性事件发生的前、中、后期积极履行职责，当好党委、政府的参谋、助手，妥善处置各类群体性事件，防止矛盾激化。各党政部门也应发挥各自优势，认真履行法定职责和行政职责，集中时间、集中精力解决群众反映的实际问题，及时化解矛盾。

（二）正确认识和对待由人民内部矛盾引发的群体性事件

一要树立和谐的社会理念，充分认识到群众诉求的合理性，努力维护社会的公平与正义、秩序与活力，实现经济又快又好发展。二要在处理各类因人民内部矛盾引发的群体性事件过程中，更多地采用调解的方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。三要坚持“两点论”，既看到群体性事件影响社会稳定的一面，高度重视群体性事件处置工作，坚决防止其扩大激化，影响社会稳定，又要看到群体性事件是缓和社会矛盾“减压阀”的一面，从发现问题、解决问题入手，积极协助有关部门加强和改进自身工作，从而变不利为有利，及时补缺堵漏，避免社会矛盾激化。

（三）完善工作机制，积极预防群体性事件

一要完善社会稳定风险评估机制。在工作中把握好改革发展措施出台时机和推行力度，通过建立完善社会稳定风险评估机制，对准备出台的改革发展措施进行科学评价和风险评估，避免政策多变、政策缺失、政策滞后等现象，切实从决策层面极力减少社会矛盾纠纷产生的可能性，夯实社会稳定的基础。二要完善利益分配机制。将经济发展成果更多的投向与老百姓生活息息相关的领域，通过法律、经济、行政手段加大调整利益关系的力度，积极完善利益分配机制，在确保“按生产要素分配”基础上，对现有分配政策做出局部规范或调整，使分配政策在总体上更加趋于科学化、合理化，抑制贫富过度分化，有效缓解利益矛盾。发挥政府在社会保障体系建设中的主导作用，加大财力对民生工作的支持，促进完善社会保障体系建设，筑起一道防范群体性事件的“民生保障线”。三要完善矛盾纠纷排查调处机制。认真做好矛盾纠纷排查化解工作，依靠党的政治优势和群众优势，动员社会各方面力量，继承和发扬“枫桥经验”，把可能引发群体性事件的重点地区、重点领域、重点行业、重点人群和重点问题摸清楚，切实把各类矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，严防矛盾由小变大、蔓延升级，严防各类矛盾相互叠加、汇聚激化，严防个别问题转化为共性问题、经济问题转化为政治问题、局部问题转化为全局性问题。对于矛盾纠纷可以在基层解决而不予解决的，有关部门应加大责任倒查和追究力度。四要完善群众诉求表达机制。“民意如水，宜疏不宜堵”。各级党委政府都要正视利益主体多元化，特别是要重视弱势群体利益诉求表达，加强和做好信访工作，想方设法为群众提供表达诉求的渠道，坚决防止对信访人员反映问题推诿塞责或者截访堵访；坚决防止处理信访事项层层转办，效率低下，而造成矛盾堆积；坚决防止信访处置办法简单粗暴。切实加强《信访条例》等法律、法规、政策的宣传，不断提高各级各部门做好信访工作的水平，教育引导群众依法信访，理性维权，通过法律渠道争取自身的合法、合理权益。

（四）讲求策略，提高处置群体性事件的实战能力

坚持原则性与灵活性相结合，既要大兵压阵、引而不发，有效控制群体性事件局面，防止事态激化，又要坚持攻心为上、教育转化为主，深入群众开展宣传教育，逐渐化解对立情绪，平息事态，努力实现法律效果与社会效果的统一。要坚持依法处置，必须强化各级领导和广大民警在处置群体性事件过程中的法律意识，想方设法运用多种手段大量收集、固定证据，切实做到讲事实、重证据，严格依法办事。特别是在群体性事件发展到一定阶段，对不法人员依法采取强制措施时，要有理有据、依法依规，确保依法妥善处理。

总之，随着改革开放的进一步深化，各种新的社会矛盾及深层次问题将更加明显，群体性事件还可能继续增多。我们应牢固树立危机管理的理念，时刻保持高度的警觉和清醒的认识，在工作中进一步推进管理创新，不断研究新情况，解决新问题，采取积极有效的措施，化解各种矛盾，切实提高预防和处置群体性事件的能力。