机构改革视野下的海洋倾废监管与执法研究

程功舜 林赟

（广东海洋大学 广东湛江 524025）

一、问题的提出

海洋是地球上最广阔的水体，如果海洋受到污染后果极其严重。引起海洋污染的原因众多，但人类利用海洋环境容量有意识、有目的地向海洋倾泻废弃物的海洋倾废行为是造成海洋环境污染的重要原因。我国对海洋倾废管理工作高度重视，不但在《海洋环境保护法》中设立“防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害”专章，而且制定了行政法规《中华人民共和国海洋倾废管理条例》（以下简称《倾废条例》）。原国家海洋局还颁布了有关办法或规定，如《海洋倾废管理条例实施办法》《倾倒区管理暂行规定》和《海洋倾废记录仪管理规定》。这些法律法规对海洋倾倒废弃物分类、海洋倾倒区选划与监测、海洋倾倒许可证审批与管理、海洋倾废监测制度、海洋倾废执法等作出了明确具体的规定。2018年的机构改革前，我国海洋倾倒废弃物的主管部门是国家海洋局及其派出机构。然而，在2018年的机构改革中国家海洋局的职责被吸收进了不同机构，其领导管理的海洋执法机构中国海警局转隶武警部队。因此，在机构改革和海警法生效的大背景下，研究海洋倾废行政许可权和海洋倾废行政执法权相分离后的监管与执法衔接，中国海警机构与地方海洋综合执法机构之间在海洋倾废执法权限上的划分及联合执法、信息共享等执法协作机制等问题，对修改我国海洋倾废相关法律，提高我国海洋倾废海上执法效能，增强海上综合监管合力，保护海洋生态环境在理论和实践上具有重要的意义。

二、我国海洋倾废监管与执法的历史变迁

我国海洋倾废虽然历史较长，但国家对其进行行政管理和行政执法的历史却较短。

（一）海洋倾废监管与执法起步阶段（1949-2013）

新中国成立后，疏浚物的倾倒量逐年增加，疏浚物倾倒量从50年代300多万m3增加到60年代的800万m3，70年代上升到将近2000万m3，80年代则达到5000万m3。大量的疏浚物倾倒入海，给海水养殖业造成了很大的危害，也给海洋环境保护提出了新的课题。[1]因此，我国在1982年制定的《海洋环境保护法》中设立了“防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害”专章，该专章共3条，清晰地规定：“任何单位未经国家海洋管理部门批准，不得向中华人民共和国管辖海域倾倒任何废弃物。需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋管理部门提出申请，经国家海洋管理部门审批，发给许可证后，方可倾倒。获准倾倒废弃物的单位，应当按许可证注明的期限及条件，到指定的区域进行倾倒。废弃物装载之后，批准部门应予核实。利用船舶倾倒废弃物的，由驶出港的港务监督（现称海事局）核实。获准倾倒废弃物的单位，应当详细记录倾倒的情况，并在倾倒后向批准部门作出书面报告。倾倒废弃物的船舶须向驶出港的港务监督作出书面报告。”1985年，国务院又颁布了《中华人民共和国海洋倾废管理条例》，全国人大常委会也于同年批准我国加入《伦敦公约》。之后，原国家海洋局于1990年和2004年分别制定了《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》和《倾倒区管理暂行规定》等办法或规定，对我国海洋倾废的监管与执法规则进行了明确规定。依据这些法律法规，原国家海洋局于1982年成立了中国海洋环境监视监测船队，1998年正式设置“中国海监总队”。关于“防治倾废物对海洋环境的污染损害”规定，我国在1999年修订海洋环境保护法时，将其由3条增加到7条，增加了海洋倾倒废弃物评价、海洋倾倒区选划、倾倒区环境监测及禁止境外废弃物在我国管辖海域倾倒等制度。至此，我国不但形成了由法律、行政法规和部门规章构成的海洋倾废法律体系，而且形成了以原国家海洋局为主管部门，国家海事、海关、渔政和公安边防等行政主管部门相配合的“五龙治海”监管与执法体制。

（二）海洋倾废监管与执法深化阶段（2013-2018）

由于“五龙治海”的海洋倾废监管与执法体制在力量分散、重复监管、重复检查、重复处罚、效率不高等问题，特别是海洋执法力量分散一直制约着我国海洋权益的维护以及海洋事业的发展。[2]为此，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，我国于2013年7月，整合了原农业部的中国渔政、海关总署的缉私警察队伍、原国家海洋局的中国海监、公安部的边防海警及其职责，成立中华人民共和国海警局。并重新组建国家海洋局，由原国土资源部进行管理，海上维权执法由国家海洋局以中国海警局的名义展开进行，同时他们的业务由公安部来指导。为适应这一机构改革，2017年3月，国务院对《倾废条例》进行修改，删除了第十二条第三款“利用船舶倾倒废弃物的，还应通知驶出港或就近的港务监督核实。港务监督如发现实际装载与许可证所注明内容不符，则不予办理签证放行，并及时通知主管部门”的规定。自此，我国统一的海上倾废监管与执法力量诞生，改变了过去多部门多头监管的弊端。然而在此期间，虽然我国海洋环境保护法进行了三次修订，但是修订内容均未涉及防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害方面的内容。

（三）海洋倾废监管与执法创新阶段（2018至今）

2018年，按照《深化党和国家机构改革方案》，原国家海洋局不再保留，其职责分别划归生态环境部、自然资源部，其领导管理的海警队伍转隶武警部队，组建中国人民武装警察部队海警总队，以中国海警局的名义开展统一的海上维权执法。就海洋倾废监管与执法而言，此次机构改革实现了海洋倾废行政许可权和海洋倾废行政执法权的分离，即海洋倾倒区的选划及海洋倾废许可证的审批职能由生态环境部海洋生态环境司负责，海洋倾废行政检查、行政处罚和行政强制等海洋倾废执法权由中国海警局统一行使。为与国家层面的海洋维权统一执法相协调，广东、大连等省市相继成立地方的海洋综合执法队伍，集中行使地方权限范围内的涉海执法职责。至此，中国海洋执法将开启新模式。同时，生态环境部新设海河流域北海海域生态环境监督管理局、太湖流域东海海域生态环境监督管理局和珠江流域南海海域生态环境监督管理局等三个流域海域监管机构，履行事后监管职责，负责各自分管海域范围内的海洋倾废生态环境保护工作。

三、我国海洋倾废监管与执法存在的主要问题

（一）海洋倾废立法滞后

我国《海洋环境保护法》出台至今共有四次修改，除1999年的第一次修改对海洋倾废专章增加了部分条文外，2013年、2016年和2017年的修订均未对海洋倾废专章做任何修改。《倾废条例》从1985年制定至今仍然停留在条例的层次上，该条例虽在2017年进行了修订，但仅是删除了第十二条第三款关于港务监督核实相关内容。原国家海洋局出台的《海洋倾废管理条例实施办法》《倾倒区管理暂行规定》《海洋倾废记录仪管理规定》等办法或规定自出台后也未修改。这些法律法规及办法和规定中均将原国家海洋局确定为海洋倾废监管与执法的法定机构，未对海洋倾废的监管与执法权加以分类。然而，在2018年国家机构改革中原国家海洋局的监管与执法职责被多部门吸收，实现了海洋倾废监管与执法权的分离。这种机构设置改革先于法律修订的安排，造成立法严重滞后。同时，在国际海洋倾废立法不断完善、我国海洋经济发展对海洋倾废立法的新需求不断产生的背景下，我国海洋倾废立法修订日益迫切。因此，我国现有海洋倾废立法必须尽快加以完善，特别是急需对《倾废条例》法律化，即将《倾废条例》由行政法规升格为法律。

（二）海洋倾废中央执法权和地方执法权划分不明

在2018年机构改革后，海洋环境执法由原国家海洋局及中国海监总队整合至中国海警局。根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中国海警局的职责是履行海上维权执法，也包含海洋生态环境保护方面的执法。已于2021年2月1日生效的《中华人民共和国海警法》第二条也明确规定“人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。海警机构包括中国海警局及其海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站。”。因此，从中央层面来讲，海洋倾废执法职责统一由海警机构执行不存在任何争议和障碍。但是，从地方层面来看，中国海警局的海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站与省级海洋综合执法总队及其所属地市级和县区级执法队伍之间的关系不明确，它们之间在海洋倾废执法上是纵向业务指导关系，还是横向业务协作关系？它们之间的海洋倾废执法管辖区域划分是采用传统的业务执法习惯线划分还是按近远海划分？是否需要考虑海洋倾废执法的特殊性，对应海洋倾废监管统一收归中央，也将海洋倾废执法统一收归中国海警局及其地方机构？正如有学者所言：对原有的管辖区分并未作进一步细化，导致统一行使的海上综合执法职能的中国海警在履职方面与省级地方海上执法机构在执法职责方面无法做到权责明确，一定程度上影响了执法效能的提升，制约了协同配合机制的建立，无法形成常态有效的海上综合执法管理机制。[3]

（三）海洋倾废执法取证困难

我国目前对海洋倾废进行执法监管的方式主要有两种：第一种是派出执法人员跟随船只在海上监督海洋倾废活动；第二种是派出船只在海上进行巡查监视活动。然而，由于受监管力量不足的限制，上述两种监管方式对于海洋倾废违法行为的监管力度达不到全方位监管的需求。我国海洋倾废违法行为的现状有以下几个方面：一是海上倾废行为快速且隐蔽，废弃物倾倒过程转瞬即逝，违法标的物随即消失。二是行政处罚力度不够，导致疏浚人员钻漏洞，在执法船只靠近时掉头行驶，或仅在执法人员跟船时依照规定倾倒废弃物。三是施工船舶选择深夜光线不太好时开工，避免执法人员监察，这给执法人员调取证据增加更大困难。[4]此外，我国海洋倾倒废弃物名单是参照1972年《伦敦公约》的制定，《倾废条例》分别通过附件一、附件二规定了禁止倾倒的物质以及需要获得特别许可证才能倾倒的物质。我国目前允许倾倒废弃物的种类共有七类，包括疏浚物、城市阴沟淤泥、渔业加工废料、惰性无机地质材料、天然有机物、岛上建筑物、船舶平台等七类。规定倾废物清单的最终目的是为了颁发海洋倾废许可证服务。随着社会的发展，海洋倾废物质的种类和范围也发生了变化，如何划分海洋倾倒废物和海洋垃圾提取证据成了一个重要问题。[5]

（四）海洋倾废监督（事后监管）不到位

行政许可权与行政执法权相分离是完善现代行政管理体制的重要手段，然而从不少领域的此类改革来看，均或多或少出现行政许可审批部门只重视事前审批忽视事后监管，容易产生“孩子出生有人管（指许可），孩子成长则没有人管（指事后监管），孩子违法又有人管（指行政处罚）”的“重许可轻监管”现象。就海洋倾废监督而言，主要是对有证倾倒的船舶进行有效监管，包括对海洋倾废的装、运、卸载全过程进行监督管理。然而现实中往往不尽如人意，一些倾废船舶在经济利益的驱使下，为了节省运输成本、没有到达指定的海洋倾废区域就开始进行倾废活动，或者在运输过程中偷排。但由于海洋倾废范围广阔，海洋倾废行政许可机构生态环境部海洋生态环境司又缺乏足够的监管船只和装备，很难做到全过程监管，更容易出现重审批轻监管的现象。此外，由于机构改革职权落实有个过程，造成临时性倾倒区的管理存在疏漏，存在超过临时性海洋倾倒区许可时限使用以及倾倒区封闭未按相关规定履行备案、公告等问题。再者，我国《倾废条例》对海洋倾废法律责任的规定过于简单，对造成海洋污染后如何修复海洋环境、修复的期限是多少、修复的主体是谁等一系列问题都没有规定，对后期整治清理环境造成很大的困难。

四、完善我国海洋倾废监管与执法的对策

（一）尽快修订涉及海洋倾废的相关法律

首先，制定统一的《海洋倾废管理法》。国务院制定的《海洋倾废管理条例》自1985实施至今，已经有超过35年的实施经验，应尽快总结相关实施经验，并对该条例进行修改，上升为法律并提交全国人大审议通过，即出台《海洋倾废管理法》，解决我国涉及海洋倾废法律法规之间交叉冲突和法律空白的问题，使其在整个海洋倾废法律体系中起着统筹协调作用。

其次，对《海洋倾废管理法》的上位法《海洋环境保护法》中海洋倾废专章进行修改，以适应海洋倾废管理法出台后海洋环境治理陆海统筹的需要。

最后，对由原国家海洋局制定的《海洋倾废管理条例实施办法》《倾倒区管理暂行规定》《海洋倾废记录仪管理规定》等办法或规定进行废止或修改，以适应新的机构改革“两权分离”（即海洋倾废许可权和海洋倾废执法权相分离）和“统一执法”（即中央层面由中国海警局统一执法、地方层面由地方海洋综合机构统一执法）的需要。

（二）明确中央与地方海洋倾废执法权限

建议通过立法，明确中央和地方在海洋倾废执法采用12海里领海分界线确立权限划分的依据。即海洋倾废执法权限界限的划分以目前中国12海里领海分界线作为分配标准，12海里领海分界线以外区域的海洋倾废执法由中国海警局统一行使，12海里领海分界线以内的海域则在中国海警局统一指导下，由中国海警局的海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站与沿海各省设立的省级海洋综合执法总队及其所属地市级和县区级执法队伍依据历史事实，按执法力量强弱重新划分确定。

（三）强化海洋倾废执法手段与机制

1.严格执行《海洋倾废记录仪管理规定》中关于海洋倾废记录仪安装的强制规定

虽然由原国家海洋局制定的《海洋倾废记录仪管理规定》缺少上位法依据且难以适应当今信息技术的快速发展，但因为海洋倾废行为是发生在茫茫大海上难以靠传统手段监管的特殊性，故其第五条“凡在我国管辖海域从事海洋倾倒作业的船舶，均需安装海洋倾废记录仪”的规定还应严格执行。因此，海洋倾废监管部门必须要求各海域内在海洋倾倒区进行海洋倾废活动的船舶必须安装海洋倾废记录仪，并在倾废船舶及倾废载具执行倾废任务前，对其进行相关的检查，包括检查相关证件及是否安装海洋倾废记录仪，在船舶回港时，检查倾废船舶及载具的海洋倾废记录仪记录，查询相关数据，尤其是航行途中，船舶重量变化数据等情况。同时运用视频监控、图像资料、船舶轨迹等科技手段的“非现场执法”模式，固定违法事实证据，保障多元化取证。将“现场执法”与“非现场执法”相结合，扩宽监管范围，提高执法效率，保证证据的有效性。

2.建立海洋倾废综合执法体制

随着机构改革深入推进，创新沿海地区海域使用的监督管理机制，建立海洋综合执法体制，将涉海部门职能分工进一步清晰。同时，针对监督管理困难、调查取证难、损害鉴定难等一系列法律难题，需要涉海行政机关和司法机关多方联动、共同应对处理。有力发挥行政机关和司法机关在海洋生态环境保护上的职能作用，丰富海洋环境保护的法治意识，对强化公众的海洋生态环境保护意识具有重要的积极作用。

3.构建海洋倾废信息公开、归集和共享机制

海洋倾废活动公共信息是生态环境部、自然资源部、中国海警局及沿海省份的海洋环境主管部门在履行海洋倾废审批、执法、管理职责或提供服务过程中产生或者获取的信息。在2018年机构改革后，按照谁审批谁公开的原则，可使用倾倒区数量、发放许可证数量、疏浚物批准倾倒量、海洋倾废收费等信息均应由相关审批机关进行网上公开，确保各个部门在执法时的信息流通，实现信息共享。

4.开展海洋倾倒废弃物名录的制定研究工作

尽管《海洋环境保护法》规定国家海洋行政主管部门可以拟定海洋倾倒废弃物名录，报国务院批准。不过我国目前关于海洋倾倒废弃物名录的法律规定仅见于我国《倾废条例》，且实务中海洋倾倒废弃物名录实际已按《伦敦公约1996年议定书》的规定执行。同时，随着社会环境的变化和科学技术的发展，相关国际机构已呼吁《伦敦公约1996年议定书》的缔约方大会对议定书进行修改，其中就包括呼吁对海洋倾倒废弃物名录进行修改以适应形势的变化。对此，我国应组织相关机构开展海洋倾倒废弃物名录的研究，以利用在未来的修改议定书的缔约方大会上取得主动权，也为我国制定统一的海洋倾倒废弃物名录奠定基础。

（四）加强海洋倾废全过程实时监管

1.严格执行首船核实制度

根据我国《倾废条例》第十二条的规定“获准向海洋倾倒废弃物的单位在废弃物装载时，应通知主管部门予以核实。核实工作按许可证所载的事项进行。主管部门如发现实际装载与许可证所注明内容不符，应责令停止装运；情节严重的，应中止或吊销许可证。” 因而，海洋倾废监管部门应从海洋倾废作业的“源头”—倾废船装载废弃物环节就进行监管，对废弃物载运工具是否持有合法有效的《海洋废弃物倾废许可证》、装载的废弃物是否与许可证一致且属于禁止倾倒物，并提取载运工具的船名、呼号、船东信息等基础数据，以方便后续进一步监管。同时，通过废弃物核实这一工作，进一步推进了海洋倾废执法的精细化，也加强了施工单位和建设单位对法律法规的了解，提高他们的法治观念，做到“服务”与“执法”相结合。[6]

2.严格管理临时性倾倒区

对凡是使用时限超过三年，且目前仍处于施工期间的临时性海洋倾倒区应及时履行临时倾倒区的延期或重新论证报批工作。对所有使用结束或到期后的临时性海洋倾倒区，应及时封闭并履行备案和公告程序。

3.健全对海洋倾废监管与执法权力的监督机制

生态环境部、中国海警局及其所属地方机构、沿海省份设立的地方海洋综合执法机构应严格依照海洋倾废相关法律和法规开展海洋倾废活动的全过程监督管理，将倾倒区的选划、倾倒许可证的审查和签发，倾倒作业的监督以及倾倒区的管理和监测等倾废管理的全部环节纳入监管范围，形成闭环管理，建立起对倾废活动的环环相扣的监管体系。同时，所有海洋倾废监管与执法部门均应向社会发布海洋倾废执法权力清单、职责清单和负面清单，并且接受社会公众与新闻界的广泛监督。

4.创新海洋倾废的法律责任制度

《倾废条例》除了规定违法行为的罚款标准，同时还应该明确规定责任主体，修复的合理期限。保护海洋环境是我们每一个人的责任，法律责任制度应该明确规定实施海洋倾废行为的义务以及违反该义务应承担的责任。

五、 结语

在国家海洋管理与执法机构的改革大背景下，必须加快修订海洋倾废相关立法，以适应海洋倾废行政许可权与行政执法权分离的现实需求，寻求建立在中国海警局统一指导下的中央和地方海洋倾废执法协调机制，加强各个部门之间的联动，设立信息共享平台，延展工作格局，助力推动辖区海洋生态资源保护机制建设，共同维护我国海洋的“碧海蓝天”，全力实现好海洋强国的宏伟蓝图。