环境群体性事件的多元协同治理困境与对策

程泓钦，聂 菲

(1.中共中央党校(国家行政学院) 政法教研部，北京100091；2.中共郑州市委党校 教务处，河南 郑州 450007)

引发群体性事件的环境问题包括已经出现了环境危害造成相关人直接损害后果，或是潜在的环境危害风险引发了相关人的恐慌。近年来发生的环境群体性案例，有的是环境侵权之后，有的是存在侵权风险。前一种通常表现为大气、土壤、水等污染引发群众利益损害，在发生侵权后环境也受到了极大损害，这种环境问题多数存在周期长、监管难度大，维权困难，受到人力、物力等客观因素的制约。后一种则是城市发展中常遇到的“邻避效应”。环境问题引发的群体性事件，既不利于社会的稳定，也不利于经济的健康发展。

一、路径选择：多元协同治理

环境问题引发的公共危机通常涉及多方主体，包括政府、企业、公民和其他组织。其中政府无疑起着主导作用。在我国传统政府管理模式中,一元主体下的行政垄断与各个部门间的行政碎片化,使得政府在处理公共生活中的复杂难题时显得力不从心。[1]长期以来在环境问题的治理中政府一直是治理主体，公众作为利益相关者在过往群体性案例中与治理主体表现出对立和矛盾冲突，尤其在网络舆论发酵中，这种对立和矛盾容易被进一步激化。面对自媒体时代的公民参与,政府需要与社会发展相吻合的新的执政思维。[2]在环境问题治理和公共危机处理中多元主体都发挥着重要的作用。风险型环境群体性事件的冲突基础在于公众与企业、政府及专家对环境风险有着不一致的认识，所以通过有效沟通消除风险认知上的差异。[3]而民间组织已成为政府与企业之外的第三方力量，充分发挥环保NGO的作用能够及时排解纠纷。[4]随着政府职能从“管理”向“治理”转变，实现有效治理应构建高度信任的社会关系，高度信任的社会关系是促进社会治理创新、化解社会矛盾冲突的精神基石。[5]基于社会组织参与的合作治理可能是最能符合地方经济发展需求,实现环境保护或治理效率的满意方案。[6]有效的治理需要建立多元主体合作治理的机制。

环境问题引发的群体性事件中，政府与公众之间互动失灵是突出的特点，进而导致事件的恶化。环境类群体性事件中环境侵权是起因，维权困境是群体性事件的导火索。从环境侵权到环境维权这一过程中，相关利益主体进行了一系列地互动，为化解和规避发生群体性事件风险提供了机会和可能。协同原理与我国公共危机管理具有强烈的契合性。[7]公共危机协同治理中危机治理主体多元化、治理权力多中心化、精髓是参与和合作，目的是有效地预防、处理和消弭危机，最大限度地维护和增进公共利益。[8]因此，环境类群体性事件的多元协同治理具有理论和实践的可行性。

多元协同治理强调多元主体参与到治理中，通过相互协作实现有序治理。多元主体“合作”治理，能够凝聚治理合力，并通过沟通防范化解风险。环境类群体性事件是一类群体性事件，具有群体性事件的一般特性，同时由于环境这一因素影响，使环境类群体性事件具有其特殊性。群体成员构成广泛。环境类群体性事件的群体成员构成并不限于受到直接损害的当事人。环境类群体性事件是由环境问题产生，伴随的环境风险不仅会让权益受到损害的分散个体聚集起来表达诉求，也会吸引环保人士、法律人士、专家学者、体制内个体等专业人群热切关注、支援和参与，即使未受到直接损害的普通群众也会因为对环境问题的关注持续围观，通过舆论力量施加压力。环境危害可能直接损害的是部分人，但是环境是所有人共有的，任何人都有可能参与到环境事件中。在环境保护和风险防范中多元主体发挥了重要的作用。环境问题治理工作复杂且艰巨，引导多方参与治理能够有效强化监督和保护的力度。环境类群体性事件具有较强的对抗性，引导多元参与治理有助于化解矛盾和冲突。因此，多元协同治理是实现环境源头治理和公共风险治理的有效路径。

二、环境群体性事件多元协同治理的现实困境

(一)治理观念转变滞后

地方政府在环境治理中始终起着主导作用，其治理观念的程度决定了治理的方式和治理效果的实现。十八大以来，我国高度重视生态文明建设，党中央正确处理经济发展与环境保护的关系问题，秉持绿色发展理念，全面深化改革，推动治理体系和治理能力现代化建设，环境问题得到了有效解决。地方实践中更加重视环境保护，发展绿色经济。环境问题是经济发展过程中难以回避的，地方非常重视环境问题的风险防控。但是，地方在环境治理中依然存在结果导向和政绩导向的现象，时而发生的群体性事件以及潜在的环境风险依然值得警惕。

环境治理是一个复杂且长期的过程，需要投入大量的人力和物力。一些环境问题引发冲突的过往案例中，追求经济的高速发展，忽视或者以环境为代价，造成了难以逆转的损害。群体性事件中，政府、企业、公众、其他组织之间并不是自发主动地通过沟通协商，而是在已有法律、法规、政策的约束下发挥角色作用，或者是为了实现利益诉求而进行有限地民主化管理。公众参与决策能够增强政策的认同，将矛盾化解在沟通过程中，预防环境类群体性事件的发生。政府治理观念需要进一步转变，同时监管不力、涉企腐败等问题也阻碍了治理观念的实现。企业、公众、其他组织的参与治理的意识和水平的差异也是重要影响因素。

(二)治理协同机制不完善

从环境侵权到环境维权这一过程，多元主体的活动贯穿始终。政府作为环境治理主体，承担着推动经济发展和环境保护的责任，在治理中起着主导作用、关键作用，直接影响协同的效果。企业作为经济活动的主体，具有保护环境的责任和义务，但在环境侵权问题中又常常是侵权者。公众作为公共利益主体，通过对政府决策的影响和执行的监督，参与协同治理。其他环境保护组织在环境保护和维权中也发挥了积极的作用。协同治理理论尊重竞争,更强调不同子系统或者行为体的协同,以发挥整体大于部分之和的功效。[9]在协同治理框架内，政府、企业、公众、其他组织都将为了共同的目标一起行动，这是我们希望达到的理想和均衡状态。但是多元治理主体都有着各自的利益追求，必须通过一定的方式和途径明确各主体的责任和义务，进而保障共同利益的实现。涉及到环境利益敏感的项目，缺乏协调机制会导致风险发生。

在环境风险防范和问题治理中，程序合法合规是前提，如何更好地协调发展和环境保护的关系、协调多方利益诉求是关键。以“邻避效应”案例来说，政府基于发展和现实需要，推动垃圾焚烧等民生项目，采用国内外一流处理技术，项目审批都符合规定，但是出现群体性事件后项目多迫于压力暂停。这些案例中政府在处理环境问题对存在以结果为关键导向，强调程序合理合法，但是效果并不理想。当前环境法律、法规中都强调了公众参与，在环境项目审批过程中执行环境影响评价制度，但是由于资源、信息分布不平衡，参与意识和客观能力的限制，公众在政治参与中处于弱势地位。公众的利益诉求得不到有效满足，就会寻求群体力量增加影响。网络技术的快速发展，公众通过舆论发酵使事件获得大量的关注，政府通常迫于压力暂停项目并积极处理，使得这种抗争方式变得有效。

(三)协同治理效率低

多元协同治理涉及多方利益主体，治理效果受到各主体治理水平的影响。政府向“治理”职能转变需要提高治理能力，治理能力是综合性的素质，治理能力欠缺就难以推动协同的有效开展。企业作为环境保护的主体，部分企业消极被动参与，不仅容易出现环境污染风险，而且增加治理的难度。公民对环境治理的参与意识逐步增强，但是非理性参与问题依然需要有效措施。其他环境组织当前发展水平并不均衡，有些组织缺乏有序组织管理和明确定位，无法发挥积极作用。当前多元协同治理依然在探索中，协商、对话等机制的探索实践推动了多元主体参与治理。但是，效率制约是无法忽视的困境。

环境治理的多元主体中政府的作用非常关键，但是从发生的环境群体性事件看，政府对于推动多元协同治理是有所顾虑的。环境问题就其发生的范围和影响，表现为公共环境问题和局部环境问题，但环境本身是很难划定边界的。环境危害可能直接损害的是部分人，但是环境是所有人共有的，任何人都有可能参与到环境事件中。即使未受到直接损害的公众也会因为对环境问题的关注持续围观通过舆论力量施加压力。从群体事件发生后地方政府迫于压力暂停项目，通过更长的时间进行沟通协商，直到获得公众认同。这个过程需要消耗更多的时间和精力，地方在推动经济发展过程中，追求政绩和发展速度，就难免权衡多元治理效率问题。

三、环境群体性事件多元协同治理的对策

(一)转变治理观念

在环境问题治理中，地方政府需要进一步转变发展理念，正确处理经济发展与环境保护的关系。政府要树立生态环境治理理念，把实现公共利益作为根本出发点。回应型治理能有效预防和治理环境群体性事件,维护公众的合法权利。[10]多元协同治理能够使政府与公众始终保持良性的互动，政府必须对多方利益诉求及时掌握和回应。环境问题监督中公众的作用不容忽视，多方主体协同治理有利于问题的预防、沟通、处置。广泛的政治参与在环境问题治理中有着重要作用，在政策执行过程中，公民通过参加社会事务和国家事务的管理，并通过参与基层组织的活动，可以为政治管理注入不断地活力，有利于政府政策的顺利贯彻。[11]地方政府需要进一步创新社会管理,在发展经济、招商引资过程中,高度尊重周边群众信息传播的知情权和环境利益的参与权。[12]随着网络普及、科技创新，政府治理环境群体性事件中，需要更加主动的引导帮助多元主体塑造参与意识，凝聚治理力量。

(二)构建全过程协同参与机制

多元协同治理是多方主体实现环境问题全过程参与。环境群体性事件发生都经过了获知侵权(潜在)风险过程——诉求表达过程——群体事件过程(发生、处置、平息)——后续过程四个阶段，前两个过程关系着群体性事件的预防、后两个过程关系到群体性事件的处置。侵权风险发生中公众的参与具有明显的滞后性，公众获知侵权风险在权益受到损害或者政府公布(潜在风险)信息之后。诉求表达过程中公众的参与相对弱势，环境维权难度大。群体事件过程中公众的参与处于非正常状态，表现为非法抗争，无序的参与。后续过程中政府为了获得更多的支持广泛地引导公众参与。四个阶段中都应完善沟通机制，畅通渠道，引导有序参与。在环境群体性事件的过程中，由于多元主体间参与程度不平衡，必须在协同机制中进一步完善信息公开制度，加强舆论引导，构建公开透明的参与环境。

(三)环境治理体系化建设

党的十九大报告提出,“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[13]当前我国推动经济高质量发展，寻求经济发展与环境保护的协调统一，但是就发展需要而言，效率依然必须兼顾。我们当前多元协同治理效率受到主客观多重因素的制约，要破解这一问题，环境治理体系的建立是最为有效的。环境群体性事件多元协同治理，有助于推动环境治理体系化的建立，而环境治理体系化的建立，也有助于实现多元协同治理效率的提升。提高环境群体性事件多元协同治理，还需要提高多元主体的治理能力，推进制度化和法治化建设，培育多元主体参与意识和能力，增强科技创新。通过体系化建设，实现“1+1>2”的效应，防范化解风险，实现有序和良性治理。