农业保险与农业担保协同增信的机理与实现路径

叶明华 陈 康 华东师范大学经济与管理学部

一、农业信贷状况及违约风险分析

（一）我国农业信贷发展状况

在实施乡村振兴战略的背景下，农业产业的发展、农村经济的增长和农民收入的提高均需要资金支持，农村金融机构通过资金供给方式担负起我国农村经济复兴的重要使命。图1显示，截至2020年末，全国银行业金融机构发放涉农贷款余额38.95万亿元，是2007年涉农贷款余额（61151亿元）的6.37倍，年均增长率为38.35%。与涉农贷款增速相对应的是金融机构涉农贷款违约率处于相对较高水平。

图1 涉农贷款余额及其年增长率（2007—2020年）

据图2可知，自2009年至2018年，我国涉农贷款违约率经历先平稳下降，后缓慢上升的态势。尽管这期间我国金融机构全部涉农贷款违约率从5.94%下降至3.60%，但仍处于银保监会所提出的普惠型涉农贷款不良容忍度3个百分点的临界点，而作为农村地区涉农贷款发放主力的农村信用合作社，年均涉农贷款违约率为9.26%，最低为7.00%，最高达到15.48%，显著高于我国其他类型银行的涉农贷款违约率。

图2 我国金融机构涉农贷款违约率（2009—2018年，单位：%）

（二）我国涉农贷款高违约率的成因解析

1.自然灾害风险的客观性

我国幅员辽阔，是世界上遭受自然灾害最频繁、最严重的国家之一。我国常见的自然灾害有气象灾害，如干旱、洪涝、台风、风暴潮等，地质灾害如地震、泥石流、山体滑坡等。而农业基本是靠天吃饭的弱质产业，易受客观自然灾害的冲击。数据显示，2002年至2019年间，包括干旱、洪涝、风暴、低温冷冻和雪灾等在内的自然灾害造成农作物平均成灾率达到29.82%，一定程度上体现了我国农作物抵御自然风险能力相对较弱的状况。

2.农产品价格的波动性

随着我国农产品价格市场机制改革的逐步推进，市场机制在农业资源配置中日益发挥主导性作用。市场机制的作用致使农产品市场价格发生波动，可能导致农业生产经营者必须以低于预期价格出售农产品，进而导致农户正常收入受损，无法按期还本付息。据图4可知，2002—2020年间的农产品生产价格指数和工业品出厂价格指数均处于不断波动态势。同期，农产品生产价格指数均值和方差分别为105.96和49.32，而工业品出厂价格指数均值和方差分别为101.36和15.39，一定程度上体现了农业面临着相对于工业更大的价格波动风险。

图3 农作物受灾状况（2002—2019年）

图4 农产品价格和工业品价格波动状况（2002—2020年）

3.借贷双方间的信息不对称

由于农村交通条件较差、信息传递不便等原因，在农村金融市场中，金融机构对农户的真实贷款意愿、还款能力、资金运用等信息难以准确获得，农户拥有贷款信息优势而金融机构处于信息劣势，由于这种信息不对称，贷款前后可能出现逆向选择和道德风险，这是主观因素所致的涉农贷款违约风险。

总之，相对较高的农户违约率不仅影响了银行绩效，还损耗了农户自身信用等级，造成金融机构在面对农户申请贷款时，表现出“惜贷”现象，使得金融机构在支持“三农”发展中“心有余而力不足”。而农业保险和农业担保有助于提升农业生产经营者的抗风险能力，解决农户缺乏抵押、担保的问题，一定程度上缓解了信息不对称问题，有助于提升农户信用，增加其贷款可得性。

二、农业保险在农户增信方面取得的成效及存在的问题

（一）农业保险在农户增信方面取得的成效

2009年，中央一号文件提出“探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制”。2010年，中国银行业监督管理委员会与中国保险监督管理委员会联合发布《关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》，正式把保险机制引入农业信贷市场。在政府相关政策指导下，我国保险机构和各类农村信贷机构（农信社、农商行、村镇银行等）陆续在河北、广东、新疆、安徽等地开展试点，形成了以农业保险作为农户申请贷款的条件和以农业保险保单作为抵（质）押品的替代或补充两类农业保险増信模式，前者以安徽省政府联合国元农险公司推行的“草莓保险+信贷”“茶叶保险+信贷”产品为代表；后者则以江苏省财政厅、中国邮储银行江苏分行以及人民保险江苏分公司合作推出的“农业保险贷”为代表。

据图5可知，我国农业保险保费收入从2009年的134亿元增长至2020年的815亿元，年均增速18.26%，同期的涉农贷款余额从9.13万亿元增长至38.95万亿元，年均增速14.32%。两者增速的一致性在一定程度上反映出，农业保险基于农业风险损失补偿、保单抵（质）押及农户信用信息共享等优势，为参保农户进行间接“担保”，进而为实现农户増信、提升其贷款可得性提供了可能。

图5 我国农业保险保费收入与涉农贷款余额状况（2009-2020年）

（二）农业保险为农户增信时存在的问题

尽管农业保险基于其风险管理优势在提升农户信用水平、缓解农户“融资难”“融资贵”等问题上发挥了积极作用，但是农业保险在为农户增信的过程中也存在如下问题：

1.农业保险覆盖主体与涉农信贷资金需求主体不完全匹配

目前我国政策性农业保险主要覆盖粮食作物和有限的畜禽产品，而从主要粮食作物生产成本看，农户自我积累及农业生产资料供应商的隐形信贷基本上可满足农户粮食生产的资金需求。而信贷需求量较大、种植饲养经营风险较高的经济作物种植、畜禽及水产养殖领域，则缺乏相应的保险产品提供风险保障，难以支撑农户多种经营的信贷需求，导致保险保障的主体与涉农信贷资金需求主体之间存在不完全匹配的问题。

2.农业保险保障水平难以满足信贷机构对抵押品的规定

我国农业保险总体的保障水平仅是美国的1/5、加拿大的1/3和日本的1/2。“低保障、广覆盖”是我国农业保险的主要特征。农业保险保障水平不足致使信贷机构对保险赔付的期望值偏低，使农业保险对信贷资金的抵（质）押作用受限，不能充分分散涉农金融机构所面临的信贷风险状况。另外，农业保险目前的定损方法和勘验技术仍以人工现场定损为主，存在逆向选择和道德风险的问题，减弱了保险和风险之间的相关性。部分农业保险机构理赔时审批环节多、手续复杂，影响出险农户向信贷机构按时还款。

3.农业保险作为农业信贷的前提条件受到制度约束

2019年发布的《中国银保监会办公厅关于开展银行保险机构侵害消费者权益乱象整治工作的通知》认定，银行在产品销售过程中强制捆绑、搭售保险属于侵害消费者权益的行为。致使涉农金融机构在放贷时要求农户投保保险，尤其是将银行作为第一受益人的操作，被当作霸王条款而难以推行。在保单不作为抵（质）押品的情况下，农户即使投保农业保险进行风险管理，也会因金融机构不是受益人，致使涉农金融机构仍然面临农户违约风险。

三、农业担保在农户增信方面取得的成效及存在的问题

（一）农业担保在农户增信方面取得的成效

2015年，财政部、农业部和原银监会联合发布《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》。2016年5月中央财政出资建立了国家农业信贷担保联盟有限责任公司，随后33家省级农担公司相继成立，基本形成了全国农业担保机构网络。截至2020年底，农业信贷担保联盟共设立专职分支机构924家，同时与地方政府或其他金融机构合作设立660家业务网点，对全国县域业务覆盖率达到94%以上。目前，全国农业信贷担保体系（简称“农担体系”）已初步建成并步入良性发展轨道，截至2020年底，全国农担体系在保余额2117.98亿元，放大倍数3.4倍，政策性职能逐步显现。

农业担保机构在农户増信的实践中主要实行的是“政银担”模式，即政府、农担、银行三方互相推荐项目，共同分担风险，农担实践的典型模式主要有：（1）河南省农担公司“政银担”模式。截至2021年2月底，河南省农担公司已经与78家银行建立合作关系，与102个县按照4:2:4分担风险的模式开展“政银担”合作，并到位风险补偿金4.8亿元，实现累计担保业务规模对县级风险金平均放大倍数16.47倍。（2）湖北省农担公司“政银担”模式。截至2021年7月，湖北省农担公司与全省97个县（市、区）政府建立了政担业务合作机制；与10家省级金融机构和93家地方银行建立了银担业务合作机制，实现了全省4:4:2“政银担”合作风险分担机制全覆盖，实现累计担保贷款20826笔，金额147.27亿元，资本金放大倍数9.2倍。

具有专业信息甄别优势的农业担保机构不仅能够发挥信号传递功能，在一定程度上缓解了借贷双方的信息不对称，而且承担了为违约农户进行代偿、对担保农户进行监督的职能，能够激励农户努力经营，降低违约风险，有利于提高农户的信贷可得性。过去，商业性担保在农村地区经营利润较低且担保门槛较高，服务深度不足。互助性担保虽然能够利用人缘、地缘优势降低交易成本，但受到地域空间和资金规模的制约，其风险防范能力较弱。当前，政策性担保公司的成立，成为政府介入农村信用担保市场的一个尝试，即通过政府介入缓解农户、银行以及担保公司之间的信息不对称。

（二）农业担保为农户增信过程中存在的问题

1.农担体系面临的担保风险较为集中

2015年《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（第三条）、2017年《关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（第一、二、三条）及2020年《关于进一步做好全国农业信贷担保工作的通知》（第三条）等政策文件均规定，农业担保机构的政策性业务范围限定在农业生产及与农业生产直接相关的产业融合项目之内。受以上政策限制，农业担保机构无法通过多元化的担保业务来分散经营风险。虽然农业担保机构通过对农户进行监督来介入农业生产经营风险管理，一定程度上规范了农业经营，但对外部存在的客观风险管理有限，一旦遭遇较大范围的农业重大灾害损失，农担体系就势必面临众多农户集体违约的情况。

2.政策性农担体系运行的隐性制度成本较高

第一，农业信贷担保经营风险补助资金主要来源于国家财政资金，这种政府兜底的风险补偿措施加上农担机构本身的政策性属性，决定了即使其在面临信息不对称时，也会怠于对申请农业信贷主体的资格审核而同意担保，出现“指令担保”和“人情担保”状况，增加违约风险。第二，政策性农担体系聚焦免担保费、降费率、减手续“三项指标”，引导具有资金需求的农业经营主体进行债务融资，但是对于具有一定生产规模的农业经营主体，单独依靠银行贷款无法有效解决农业融资难题，政策性引导很可能导致其对政策性农担贷款产生依赖，破坏其内源融资机制。第三，农担体系目前仍处于建设初期，主要工作人员来源于政府部门和银行等金融机构，缺乏信贷担保专业人才。专业人才的缺乏会进一步加剧担保信贷过程中的逆向选择和道德风险，增加农担体系运行的制度成本。

四、农业保险与农业担保协同增信的机理与实现路径

（一）农业保险与农业担保协同增信的机理

鉴于农业保险和农业担保在农户増信中具有各自的优势和局限性，以下将探讨农业保险与农业担保如何协同发展，共同服务于农户信用提升。农业保险作为农业生产的“稳定器”，能够分散农担机构不能分散的外部客观风险，提升农户抗风险能力，一定程度上为农业担保机构分担了风险，可以作为农业担保机构担保的充分条件；另一方面，农业担保在农业生产经营中的监督和代偿责任，一定程度上强化了农业保险的事中风险管理，弥补了农业保险保障水平相对较低的局限。总之，在政府引导下，农业保险与农业担保的协同发展有助于两者功能优势互补，进一步增强了对农户生产过程的监督、信用甄别，完善了信贷风险补偿机制。目前，国内相继出现湘潭市“保险+担保+信贷”模式、上海“银行+担保+保险”模式等农业保险与农业担保联动増信的探索。

（二）农业保险与农业担保协同增信的实现路径

农户信用是农村普惠金融发展的基础，唯有农户信用提升，涉农贷款方可实现增量和增速的提升；而农户信用的提升，既需要依靠农户自身收入的逐步提高，也需要农业保险与农业担保的协同发展，共同助力农户增信。

1.平衡政策机制与市场机制

农业具有显著的外部性，而农业保险和农业担保又具有准公共物品属性，所以推动农业保险和农业担保协同増信，离不开政府政策支持。一方面，政府需制定农业保险与农业担保联动増信的指导意见，明确相关职责，从顶层制度政策层面加强引领，并注重保持政策的稳定性与连续性；另一方面，在政府政策引导下，坚持实行农业保险与农业担保的市场化运作，承担市场经营的相应风险，并构建农业保险与农业担保协同増信考核体系，以优化农业保险与农业担保协同増信的运行程序，降低政策属性隐形成本。

图6 政府引导下农业保险、农业担保与涉农银行协同发展模式

2.联合共建信息共享平台

信息不对称是阻碍农户信用提升的重要因素，而信息共享平台的建立有助于最大限度地甄别农户信用信息，提升农户整体信用水平。为此，政府部门可基于其特有的公信力，发挥指导引领作用，协同农险公司、农担机构及涉农金融机构建立特定涉农数据的收集、发布和共享，将各方所掌握的涉农信息通过共享平台进行整合对接，并根据信息的变化及时更新，以降低各部门信息搜寻成本，提升涉农信贷效率。

3.注重提升农业保险保障水平

农业保险保障水平的提升关乎农业经营的抗风险能力，在提升农担机构信息甄别能力和提高农户抗风险能力中扮演着重要角色。农业保险在为农户増信时，需要把握自身风险管理属性，不断扩面、增品、提标，并搭建多层次的保险保障体系。一方面，农业保险机构要不断创新保险产品，在提升农业保险产品风险敏感度的同时，积极与授信农户所经营的农产品进行对接；另一方面，农业保险机构必须扎实做好保险理赔工作，可借助现代信息技术提升定损、理赔的科学性和有效性，并注重简化理赔过程，提升理赔效率。

4.不断完善农担体系风险补偿机制

完善的风险补偿机制是农担机构持续健康运行的重要保障。农担体系风险补偿机制的完善需进一步优化风险保障基金投入，并在银行、保险和农担之间合理分配风险。一方面，改变财政资金作为风险补偿基金唯一来源的现状，探索吸收农业企业及其他社会资本，以减轻财政压力，扩大基金规模；另一方面，优化风险分担在农担、农险和涉农银行之间的合理比例，在保证农担机构风险可承受的前提下，避免涉农银行因有农担“兜底”而产生疏忽管理道德风险的状况。