互联网金融创新的沙盒监管：挑战与应对

王 健 赵秉元

一、背景与问题

现代信息科技和金融业的深度融合，创生金融科技，催生诸多新业态、新模式，对推进金融产品和服务创新、提升金融产品和服务质量与数量发挥了重要作用，进而对金融市场乃至整个经济社会发展产生积极的推动作用。然而，金融科技在带来金融创新的同时也使金融市场所面临的风险更加复杂化、技术化，故此需要金融监管的改进与完善，以回应金融市场飞速嬗变的现实，由此催生“监管沙盒”制度。监管沙盒由英国在 2015 年首创，基本内容是由金融监管部门设立可控仿真的测试环境，允许从事金融创新的企业在该可控仿真环境下测试新产品和服务以及新商业模式，监管部门实时监测并评估测试过程，以决定是否给予其正式的监管授权。其设计思路来源于计算机安全领域中为程序或软件安全测试提供的隔离环境或测试环境(1)侯小丽：《中国版金融科技“监管沙盒”试点背景、本质及建设路径研究》，《中国经贸导刊(中)》2020年第11期。，本质上是技术与制度融合的产物，是近年来金融监管科技改善与提高的重要手段和发展方向。监管沙盒由于在金融监管实践中显露出能有效平衡金融创新和金融风险的优势，随后由英国逐步扩展到世界多国，得到广泛的借鉴与应用。

互联网金融是通过互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式(2)《中国人民银行、工业和信息化部、公安部、财政部、工商总局、法制办、银监会、证监会、保监会、国家互联网信息办公室关于促进互联网金融健康发展的指导意见》第1条规定“互联网金融是传统金融机构与互联网企业(以下统称从业机构)利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。”，其技术与金融结合的特征包含金融科技创新的意蕴(3)目前国内外学界对互联网金融和金融科技创新的界定仍存在争议，部分观点认为互联网金融包含于金融科技创新，另一部分观点则认为互联网金融和金融科技创新有某些相同之处但仍存在差异。但有一点可以肯定，互联网金融和金融科技创新的范畴至少存在重合。参见袁康：《金融科技的技术风险及其法律治理》，《法学论坛》2021年第1期；黄震，蒋松成：《监管沙盒与互联网金融监管》，《中国金融》2017年第2期。。监管沙盒作为适用于金融科技创新的一项制度，自然适用于互联网金融。当前，我国互联网金融正处于飞速崛起与演变之中。根据中国信息通信研究院(CAICT)的统计，2020年第四季度我国互联网投融资金额环比增加86.2%，同比增加117.6%，呈现大幅攀升态势(4)参见《2020年四季度互联网投融资运行情况》，中国信息通信研究院(CAICT)网站，2021年1月20日。http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/qwsj/202101/P020210120384486238336.pdf，最后访问时间：2021年4月13日。。中国互联网络信息中心(CNNIC)的数据显示，截至2020年底，网络支付用户数量已达8.54亿人，占网民总体的86.4%，较2020年3月增加8636万(5)参见《第47次中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网络信息中心(CNNIC)网站，2021年2月3日。http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202102/t20210203_71361.htm，最后访问时间：2021年2月21日。。互联网金融的高速扩张对监管沙盒提出了新的挑战。互联网本身具有多节点、交互性、虚拟性、泛用性等特征，在与金融相结合后，使得互联网金融成为一个不同于一般金融业务模式的具有普惠性、动态性、创新性、跨界性等特点的完整金融生态系统，在具有互联网资源开放化、成本集约化、用户行为价值化等独特优势的同时，也加速技术和制度等多种风险的累积和扩散，进而导致监管沙盒在适用于互联网金融过程中在用户范围、风险预防、监管覆盖等方面面临一系列技术性、认知性、系统性等问题(6)林欣、杨嘉怡：《互联网金融特质性风险及监管政策研究》，《当代金融研究》2019年第1期。。

我国也已引入监管沙盒以响应金融业疾速发展的现实。2019年12月，中国人民银行组织召开北京市金融科技创新监管试点启动会，在北京开展金融科技创新监管试点(7)参见《北京率先试点金融科技“监管沙盒”》，中华人民共和国中央人民政府网站， 2019年12月5日 。http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/05/content_5458821.htm，最后访问时间：2021年2月21日。。2020年1月14日，中国人民银行营业管理部公示了第一批6个金融科技创新监管试点应用(8)这6个参与监管沙盒试点的应用包括基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融、微捷贷产品、中信银行智令产品、AIBank Inside产品、快审快贷产品、手机POS创新应用。参见《金融科技创新监管试点应用公示(2020年第一批)》，中国人民银行科技司网站，2020年1月14日。http://beijing.pbc.gov.cn/beijing/132024/3959445/index.html，最后访问时间：2021年2月21日。。其中，微捷贷产品便属于互联网金融产品的范畴。这些试点对于推动金融科技健康发展，构造包容审慎的金融科技创新监管工具体系，提高监管的有效性具有积极指引作用。然而，监管沙盒在我国毕竟属于新生事物，其构建仍处于起步阶段，且其自身在实验范围、技术运用等方面仍存在局限性，与互联网金融的适配性还有待进一步探讨和完善(9)国内对监管沙盒的探讨仍处在起步阶段，关注的焦点是监管沙盒制度如何在中国落地实施，近三年主要论述有(按照刊发时间由近及远)：沈艳、龚强：《中国金融科技监管沙盒机制设计研究》，《金融论坛》2021年第1期；马楠：《粤港澳大湾区监管沙盒建设的相关问题与构建思路》，《南方金融》2020年第7期；刘亮、邹佳佳：《监管沙盒：国外应用和本土化》，《西南金融》2020年第5期；廖凡：《金融科技背景下监管沙盒的理论与实践评析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期；陈佩、孙祁祥：《多元共治:创新与监管的平衡——基于“监管沙盒”理论依据与国际实践的思考》，《保险研究》2019年第3期；刘志云、刘盛：《金融科技法律规制的创新——监管沙盒的发展趋势及本土化思考》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期等。，故此如何在互联网金融行业和市场状况特点基础上，构建规范互联网金融行业和市场的监管沙盒体系，进而实现互联网金融市场监管的科学高效运转，成为亟待解决的问题。

二、监管沙盒应用于互联网金融时面临的挑战

监管沙盒测试中包含监管者、用户(10)现有文献对购买金融产品和服务的群体多采用“金融消费者”的称谓。鉴于目前国内外对“金融消费者”的界定仍有较大争议，本文对金融市场的买方采用“用户”这一称谓。对金融消费者概念的争论可参见刘媛：《金融消费者法律保护机制的比较研究》，北京：法律出版社，2013年，第1-35页；杨东：《论金融消费者概念界定》，《法学家》2014年第5期。、经营者三方主体，其测试方式主要是通过参与测试的经营者和用户模拟现实中金融产品和服务以及商业模式的运行，并借助通过在线平台实现三方主体的信息交互，监管者对测试进行测评以判定风险并采取相应的监管措施，再现实际的监管场景，从而为国内金融企业提供新产品、新服务以及新商业模式的实验机会。其核心目的在于使监管者和经营者能够在市场准入环节准确评估风险，总体上呈现出事前性、差异化和临时性等特征(11)李有星、柯达：《我国监管沙盒的法律制度构建研究》，《金融监管研究》2017年第10期。。这些特性使监管沙盒不仅能够有效减少创新产品和服务推向市场的时间和成本，推动测试的产品、服务和商业模式的不断改进，降低风险，同时也有助于探索合适的消费者保护保障措施嵌入新产品和服务(12)李贲：《海外“监管沙箱”市场主体分析与经验借鉴》，《清华金融评论》2019年第11期。，有助于创新和安全的兼顾。但是，监管沙盒毕竟只是仿真环境下的测试，与现实的金融市场环境在金融产品和服务的主体范围、风险内容以及发展路径上仍存在一定的差异，特别是在当前互联网金融产品和服务的销售范围和运行场景不断延伸的情况下，监管沙盒在实践中适用于互联网金融产品和服务时在主体、模式和内容上存在测试对象范围较窄、风险涵摄不足、跨境监管缺失等突出问题，亟待进一步的改进与完善。

(一)互联网金融用户数量剧增凸显沙盒测试范围过窄

互联网金融借助移动通信、云计算、大数据、搜索引擎、社交平台等高端技术，以线上线下结合的方式实现资金融通，并借助于高效的信息传输网络将供需双方联系起来，动态传递金融产品的市场供需状况、交易价格、交易规模、收益状况等，同时简化了交易程序，向用户提供更加便利的服务(13)譬如余额宝业务提供 “一键开户”服务，方便用户建立账户，手续大大简化。同时，用户可随时随地将支付备用金转入或转出，实现购物与理财之间的低成本快捷转换。而传统银行的基金理财产品等金融产品和服务开户手续上更为繁琐，申购与赎回时间也有限制，现金与理财之间的转换成本较高。，从而基本消除了金融消费产品和服务推广所面临的众多障碍，使得越来越多的用户能够在网络平台迅速找到自己需要的金融产品和服务信息并购买使用这些产品和服务。故此，互联网金融在一定程度上突破传统金融业务受众群体的范畴，不再局限于少数企业或投资者，不仅涵盖了群团组织、中小企业等经济组织，还惠及到众多个人及其家庭等。随着亚马逊(Amazon)、易贝(eBay)、谷歌(Google)等国际网络平台以及百度、阿里、腾讯等国内互联网行业巨头的迅猛成长并进入金融市场，再加之电脑、手机等固定或移动终端的日益普及，广大民众不但作为用户参与网上购物和支付活动，而且成为网络贷款、众筹集资等互联网金融活动的重要参与主体，为互联网金融创新发展奠定广泛的群众基础和社会环境。互联网金融正在走进千家万户，普惠广大群众，从而带动互联网金融用户规模的飞速扩展，金融资产金额也随之增长。

互联网金融用户范围的高速扩张对监管沙盒的有效性形成了挑战。用户作为金融产品和服务的购买方，是监管沙盒测试中测评交易风险所必需的测试对象。监管沙盒作为一种测试，其测试的初衷在于通过风险可控范围内的测试判定金融创新风险的高低。为提供安全的测试环境，监管沙盒自然不可能采取涵盖所有可能用户的全样本分析法，而是采取抽样调查的方法，即吸收某一地区或某一数量的用户参加测试(14)目前各国为了加强监管沙盒测试过程中对风险的防范，保障金融消费者权益，大多对参与测试的用户规定了人数和金额的上限。譬如澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)发布的监管指南规定：参与测试的金融项目的零售客户数量不得超过100人，批发客户数量无限制；每位零售客户和测试服务相关的存款产品、简单投资产品、证券、政府债券和支付产品金额不超过10000澳元；与服务相关的信用合同规定的信用额不得超过25000澳元；与测试服务相关的一般保险合同规定的保额不得超过50000澳元；批发客户无开发限额限制；总共参加测试的客户参与金额不得超过5000000澳元。一些国家和地区还规定了参与测试的客户的资格条件，譬如中国香港金融管理局(HKMA)规定金融机构应申报测试的人数和客户类型，监管机构根据申报的客户类型选取参与测试的客户。目前我国内地采用的监管沙盒主要是地区试点的形式。因而本质上都是抽样测试的方法。张景智：《“监管沙盒”的国际模式和中国内地的发展路径》，《金融监管研究》2017年第5期；柴瑞娟：《监管沙箱的域外经验及其启示》，《法学》2017年第8期。，由此保证风险仅限于沙盒内部。但是互联网金融业务推广过程中用户数量并不会仅限于某一地区和某一群体，而是会逐步扩展，其用户增加的速度几乎是呈指数级增长，导致实际的用户数量远远多于参与测试的用户样本容量(15)即样本中所包含的抽样单位数目。。这种用户规模的量变将会导致特定金融商品和服务实际运行中风险大小的质变：用户数量越多，则产品或服务传播的范围越广，所涉及的总金额也就越高，一旦金融商品和服务的运营出现问题，则牵涉的范围也就越广，其风险类型也就越复杂，风险系数也就越高。而在监管沙盒测试过程中，监管机构为了保证风险可控，往往采取较为保守的做法，仅选取少量用户作为测试样本。对测试用户样本容量的不当选取，导致测试样本容量远小于实际的用户数量，进而使得测试结果存在局限性，难以对金融创新风险做出准确的判断。总之，监管沙盒采用抽样调查，仅选取部分用户参加测试，这本来是其保证测试风险可控的优势所在，但也使得参与测试的用户范围存在局限，测试结果难以有效反映实践中金融创新所潜藏的风险，准确性大打折扣。因而如何合理确定参加实验的用户数量，在保证沙盒风险可控的同时提高测试的准确性，成为一道待解的难题。

(二)互联网金融的系统性风险亟须监管沙盒模式的更新

互联网金融的扩张在提升金融市场效率的同时，与其他行业和宏观经济体系的联动性日益增强，从而增加了系统性金融风险发生的可能，导致金融市场运行过程中一旦产生问题，则其负效应会迅速扩散(16)系统性风险的基本含义是当一国金融系统各金融机构联系日益紧密时，一旦发生金融危机，则负面影响将会迅速传染至整个金融体系乃至宏观经济体系。“Billio. M, Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors’”, Journal of Financial Economics, 2012, 104(3)，pp.535-559.。这主要有以下几方面的原因：首先，互联网金融能够实现金融业内部不同领域业务以及金融业与农业、制造业等其他行业之间的交叉渗透，一个新的产品能够关联和牵动多个行业领域，譬如当前应用较广泛的支付宝、微信支付等，均呈现出较强的跨界特点；其次，互联网金融通过通信网络工具大幅提升了信息交换效率，使得交易各方更容易获取信息，降低了金融交易的信息传递成本，但也使得参与金融交易的各方更容易受到各种非理性因素譬如虚假信息的影响，使得金融市场当中的信息风险也更容易传染；再次，互联网金融是科技与金融融合的产物，由科技与金融双轮驱动，因而不仅面临经济波动所产生的信用风险、流动性风险、利率和汇率风险等金融风险，同时还面临系统故障、黑客攻击等互联网环境所产生的操作(17)譬如2013年8月光大证券股份有限公司的程序员在进行高频交易下单时未能有效校验控制客户的可用资金额度，引发系统故障，导致巨量订单生成，造成期指、股指大幅波动，投资者蒙受巨大损失。参见高汉：《互联网金融的发展及其法制监管》，《中州学刊》2014年第2期。和安全(18)譬如2013年，中国人寿80万名客户的个人保单信息被泄露。参见《互联网金融面临四大风险》，《中国青年报》2014年3月17日。http://zqb.cyol.com/html/2014-03/17/nw.D110000zgqnb_20140317_1-10.htm，最后访问时间：2021年2月23日。等技术风险，因而更加复杂多变，所造成的影响也变得愈发难以预知；最后，互联网金融背景下创新速度提升，各种新产品、新服务、新模式层出不穷，金融体系演进速度加快，而监管法制的滞后性使其难以及时对金融体系的变化做出回应。这些原因使得互联网与宏观经济体系的联系日益紧密，与社会发展各个方面的融合程度日益加深，也使其系统性风险不断积聚，因而需要监管模式的调整，强化对互联网金融的宏观监管，关注金融市场整体趋势及其与宏观经济的相互影响，加强对系统性风险的防范，维护金融体系的整体稳定。

然而，监管沙盒的适用对象目前主要是单个的金融产品和服务、金融机构以及金融用户权益的保护，局限于微观审慎监管，对互联网金融与宏观经济运行之间联系的关注度不高，对互联网金融系统性风险的防范不足，因而导致一些社会问题，譬如P2P网贷乱象、金融企业泄露用户信息等频繁出现，对经济的总体运行产生消极影响。自2008年金融危机以后，加强金融业宏观审慎监管已成国际共识(19)李东辉、罗猛：《系统性风险及其监管:国际经验及启示》，《中国金融》2009年第24期。。宏观审慎监管是一种新型的金融监管模式，其主要内容包含对金融体系顺周期性风险以及系统重要性金融机构、金融市场和金融工具风险的预防，强调经济整体运行的稳定。G20伦敦峰会于2009年4月发布《强化合理监管，提高透明度》的报告提出，强化宏观审慎监管是微观审慎监管和全球市场一体化监管的重要补充，其关键在于对金融机构、金融市场和金融产品的全面监管以维护金融体系稳定，各国监管机构应加强协调和信息沟通，推动全球层面的宏观审慎监管合作(20)尹继志、刘秀兰：《关于构建宏观审慎监管体系的探讨》，《上海金融》2011年第2期。。监管沙盒作为互联网金融监管的重要政策工具，在模式上自然应与时俱进，关注互联网金融对金融市场乃至经济运行的影响，将宏观审慎监管涵盖在内。

诚然，监管沙盒产生之初，其目的在于满足对个别企业金融创新的产品服务或商业模式的监管需求，其核心内涵在于成为微观审慎监管的政策工具。但是伴随着互联网金融的跨界融合发展，其系统性风险不断加剧，与宏观经济环境的联系日益加深，即便是单个产品或服务也能够对宏观经济环境产生“牵一发而动全身”的效果，此种情况下监管沙盒便不应再仅局限于个别产品服务或企业的合规监管，而应着眼于经济发展的整体趋势，将经济的总体稳定目标纳入其中，强化系统性风险的防范，适当弱化个体权益的考量，从而做到宏观与围观的平衡兼顾。故此，在对互联网金融的适用中，监管沙盒日渐显露出微观审慎监管的局限性，有必要引入宏观审慎监管模式，防范系统性风险。

(三)互联网金融跨境业务增长暴露沙盒监管内容的缺陷

近年来，我国跨境电商迅猛发展。据海关统计，2020年中国跨境电商进出口1.69万亿元，增长了31.1%(21)《出口增长四成 中国跨境电商规模创历史新高》，中华人民共和国中央人民政府网站，2021年2月22日。http://www.gov.cn/shuju/2021-02/22/content_5588149.htm，最后访问时间：2021年2月23日。。跨境电商的飞速发展增加了跨境融资需求，带动互联网金融跨境业务的增加。借助于跨境业务的开展，互联网金融使世界经济联结在一起，为全球资本的跨境流动提供了更加便利的条件。在互联网浪潮席卷全球的时代背景下，我国加快构建对外开放的新格局，在21个自由贸易试验区规划建设的总体方案中均涵盖深化金融领域开放创新的内容(22)截至2020年9月21日，我国共有上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江、北京、湖南、安徽21个自由贸易试验区，各自由贸易试验区的总体方案详情可查询中央人民政府官网：http://www.gov.cn/。最后访问时间：2021年4月11日。，为跨境金融行业发展提供助力。

互联网跨境金融业务的蓬勃兴起，有助于跨境电商发展，促进居民消费升级，化解企业融资难问题(23)王雪然：《对互联网金融助力我国经济转型升级路径的分析》，《金融经济》2017年第22期。，既为我国经济转型升级过程中提供了重要窗口，亦带来挑战。跨境融资不仅面临恐怖主义融资、信息和数据安全等涉及互联网空间全球治理的问题，同时也面临资金和信息在全球范围内自由流动后所带来的国际金融风险传染、跨境违法违规金融活动等金融安全问题。然而，由于产业创新升级步伐加快、国际政治格局复杂多变、国际经济发展不平衡等原因，全球至今未形成符合互联网金融跨境监管现实需求的国际规则体系，使互联网跨境金融监管成为一道世界性的难题(24)王佳乐、张影强：《规范互联网金融发展应着力解决五大问题》，《经济研究参考》2016年第26期。。故此，防范金融国际化所带来的风险，成为当今国际金融界的重要议题，是世界各个国家和地区在金融监管过程中所必须回应的挑战。

互联网金融创新，能够促进金融业务传播范围与实效的最大化，跨境流动是金融创新不断扩展的必然选择和最终结果。在各国经济联系日益深化的当下，监管沙盒作为金融创新监管的重要政策工具，跨境监管是其无法回避的问题，如何防范互联网金融创新过程中所带来的治理问题和安全问题，是监管沙盒的监管内容上所应涵盖的。然而，当前国际上尚未就跨境金融监管达成规则体系方面的共识，各国对金融科技的监管措施具有较大差异，缺乏世界通行的规则，呈现区块分割之势(25)杨祖艳：《监管沙箱制度国际实践及启示》，《上海金融》2018年第5期。，我国目前对跨境金融也没有做出明确规定，未规范其内涵、外延等具体内容，导致监管沙盒在运行过程中主要将目光聚焦于国内金融市场可能发生的问题，对于金融产品和服务走出国门后所蕴含的跨境风险涵摄不足，缺乏防范，难以有效应对资本跨国流动增强所带来的金融科技业务的国际风险问题。而今互联网跨境金融领域一些安全事件的出现，譬如近年来曝光的日本GMOPayment Gateway公司信用卡信息泄露、美国华尔街KCG公司核心交易算法窃取(26)《盘点:2017年国内外重大数据泄露事件》，《中国信息安全》2018年第3期。以及国内北京银行、建设银行等客户数据泄露等事件(27)《银行再曝数据泄露事件！建行支行长售卖客户信息》，新浪财经，2020年4月26日。http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2020-04-26/doc-iirczymi8487031.shtml，最后访问时间：2021年2月23日。的出现，凸显了监管沙盒在跨境金融监管方面的漏洞。故此，伴随着互联网金融的跨境发展，如何完善监管沙盒的相关规则，使其不仅涵盖国内风险的防范，同时也能有效应对互联网金融跨境发展过程中的风险，构建包容、稳定、健康的金融体系，推动金融业“引进来”和“走出去”提质增效，做到国内国际两个大局的平衡兼顾，也是监管沙盒优化过程中需要慎思的问题。

三、应对互联网金融创新沙盒监管挑战的基本思路

当前我国互联网金融市场规模日益扩大，监管沙盒制度供给与需求不相适应的状况日益突出，亟待相关制度的完善。故此，必须针对监管沙盒在测试范围、监管模式和监管内容等方面的问题，通过合理确定测试样本容量、强化宏观审慎监管、构建跨境监管机制等方面的措施，破解监管沙盒应对互联网金融市场时所面临的困境，促进互联网金融市场的高效健康发展。

(一)合理界定测试用户范围，确保测试有效性

互联网金融消费由于借助各类技术，实现用户群体的飞速扩展。因此，在监管沙盒的运行过程中，应合理确定参与测试的用户人数。目前，世界各国在监管实践中均会根据金融企业提交的测试申请来判定测试产品和服务的适用范围，继而引入相应数量的用户来模拟市场交易，并根据测试结果决定金融企业的产品和服务是否可在更大范围内推广。一方面，为了保证风险可控，防止风险溢出，参与实验用户样本容量不宜太大；另一方面，为了保证测试尽可能贴合互联网金融运行实际，保证测试准确性，参与实验的用户样本容量亦不宜太小。应从分级分类和用户权益保护两方面做起，保证样本容量的合理性。

首先，基于不同互联网金融产品和服务的特性确定参与测试的用户准入资格条件，通过静态用户基数和动态用户流动的兼顾，确保测试风险控制和测试有效性的平衡。互联网金融产品和服务所涉及的用户范围往往较广，并且处于动态变化之中。故此，应确立并完善金融产品和服务分级分类制度，根据申请测试的企业资产总额、产品和服务类型、项目估值和存续时间等评估参与测试的互联网金融产品与服务的规模大小，划分其规模和风险等级，在此基础上根据不同等级的互联网金融产品与服务确定参与测试的用户的资格准入条件。之后在满足用户准入资格条件的前提下确定参与测试的用户基数上限和下限，并在此范围内开展测试，将流动的测试用户数量控制在用户基数范围内。由此保证在控制测试风险的基础上使得测试贴近实际，从而提升测试的准确性和有效性。

其次，应完善用户保护措施。在监管沙盒的运行中，参与测试的用户利益可能会因测试而遭受损害，故此必须加强对测试用户利益的保护，这也是目前各国和地区的监管沙盒模式的首要目标之一，各国和地区在监管沙盒的运行中均设置一系列规则以保障参与测试的用户权益(28)譬如澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)要求测试项目需要协助消费者了解所测试的产品及服务，限制影响大量客户的不良行为或结果的风险，确保在纠纷发生时提供追索权；英国在监管沙盒的操作指引中规定只能对知情且自愿的用户进行测试，测试过程中用户将会享受英国金融服务补偿计划(FSCS)和金融申诉服务(FOS)的保护，同时要求测试机构在此基础上制定经金融行为监管局(FCA)审核的用户保护及补偿方案；韩国监管沙盒则规定了损害赔偿责任的过错推定规责原则以及举证责任倒退制度以及入盒主体强制保险制度；中国台湾“金融监督管理委员会”(FSCEY)规定测试机构应有妥善的消费者保护措施和退出机制，在测试中产生的纠纷由财团法人金融消费评议中心负责处理。肖翔、周钰博、杨海盟：《金融科技监管沙盒实践的国际比较》，《金融市场研究》2020年第12期。。对于企业而言，只有拥有补偿用户损失能力的企业才可进入沙盒测试，而对于消费者而言，即使测试项目失败，也可通过索赔机制获得赔偿。目前我国在监管沙盒的测试用户保护机制的构建上应从以下几方面做起：一是注重识别用户的风险承受能力，根据不同类型的用户合理安排其参与测试的金融服务和产品的种类，加强用户损害的预防；二是保障测试过程中测试信息披露的公开透明、及时有效，保护测试用户的知情权和选择权，及时处理客户查询、信息反馈和投诉；三是提供争议解决机制，构建包含线上、线下的调解、仲裁等多元化的纠纷解决机制，保证在测试过程中发生的权益纠纷得到合理解决，同时还应设计合理的用户利益减损、侵害的判定标准以及赔偿标准，确保对测试导致的客户财务损失做出及时和公平的赔偿；四是应为参与实验的用户提供退出和补缺机制(29)赵杰、牟宗杰、桑亮光：《国际 “监管沙盒” 模式研究及对我国的启示》，《金融发展研究》2016年第12期。，使无法或不适合继续参与测试的用户能够及时退出，符合条件和标准的用户可迅速补上退出用户的空缺，从而保证测试的灵活性和及时性。通过建立信息披露、纠纷调解、应急处置等各方面的综合措施，强化用户保护，完善用户企业之间的激励相容机制，提高用户参与测试的积极性和主动性，从而为测试样本容量标准的实现提供有力支持。

(二)强化宏观审慎监管，加强对系统性风险的防范

在互联网条件下，各类金融产品和服务不断革故鼎新，这种创新在为金融市场注入新活力的同时，也加剧了风险的积累与扩散的可能，故此必须加强宏观审慎监管，强化对系统性风险的防范。宏观审慎监管是对金融体系整体的监管, 其重点关注对象是对金融稳定具有系统重要影响的机构和市场，通过监测金融市场主体间相互作用、金融机构行为以及金融体系与宏观经济的联动，减少经济周期带来的经济损失(30)伴随着系统性金融风险得到各个国家和地区金融监管机构的日益重视，宏观审慎监管成为各国金融监管的普遍趋势。相关论述可参见朱一鸣、程惠芳：《宏观审慎监管下的跨境资本流动和金融稳定性》，《财经论丛》2020第7期；尹继志：《宏观审慎监管 ：内容与框架》，《南方金融》2010第12期。。在互联网金融与金融体系乃至宏观经济体系联系日益紧密的今天，互联网金融引起系统性风险的概率大大提升，因而监管沙盒在适用于互联网金融产品和服务时，必须引入宏观审慎监管，加强对系统性风险的防范。当前，宏观审慎监管已成为西方发达国家金融监管制度设计的主要方向，西方各国通过构建指标量化分析体系、建立监管机构协调机制等一系列政策确立并巩固宏观审慎监管体制(31)青彤、岳彩申：《域外宏观审慎监管协调模式及其对中国的启示》，《社会科学家》2019年第11期；邓舒仁：《互联网金融监管的国际比较及其启示》，《新金融》2015年第6期。。我国也应从评估方法、测试主体、监管主体等方面着手，强化监管沙盒运行过程中宏观审慎监管的执行。

在评估方法上，需要构建监管沙盒系统性风险指标。在监管沙盒测试过程中，应构建评估指标体系，对互联网金融项目潜在的系统性风险进行评估。目前评估单个金融机构系统性风险的方法主要包括在险价值法(VaR)、边际期望损失法(MES)、条件风险在值法(CoVaR)等风险测度方法(32)相关方法的具体内容可参见吴婷婷、项如意：《系统性金融风险防控： 国别经验与政策启示》，《金融理论与实践》2020年第11期；杨子晖、陈雨恬、谢锐楷：《我国金融机构系统性金融风险度量与跨部门风险溢出效应研究》，《金融研究》2018年第10期；陶玲、朱迎：《系统性金融风险的监测和度量——基于中国金融体系的研究》，《金融研究》2016年第6期等。,宏观审慎监测的指标体系主要是国际货币基金组织的金融稳健指标 (FSIs)、美国金融研究所的金融稳定监测器指标 (FSM)和新西兰央行的宏观审慎指标 (MPI)(33)王春丽、李琪：《宏观审慎监管体系的国际比较与启示》，《江汉论坛》2019第9期。这些监测方法在体系的构建上采用的主要方式是根据不同机构、不同业务领域和部门等不同层次的风险设计不同的指标，其所共同涉及的风险类型主要包括宏观经济风险、金融市场风险、信贷风险、资金与流动性风险、传染性风险等，其指标主要包括主权风险、通货膨胀不确定性、利率风险、杠杆率、资产估值、资产负债流动性等。监管沙盒在测试中也可引入这些测算方法，通过构建系统性风险测度指标体系，借助于计算机模型推演，评估监管沙盒内互联网金融项目风险积聚效应和跨部门风险传染效应，准确评估某项金融创新产品和服务的潜在风险，实现对互联网金融的量化监管。

在测试主体上，需要引入系统性重要金融机构(34)根据央行、银保监会、证监会联合发布的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》规定：“系统重要性金融机构是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构。”。宏观审慎监管强调对系统重要性金融机构特别是银行业金融机构的监管。在互联网金融的运行中，系统性重要金融机构承担信贷、存取款、支付结算等重要职能，是互联网金融发展过程中不可或缺的主体。互联网金融所产生的系统性风险波及范围中，系统性重要金融机构首当其冲，且其一旦崩溃，将引起整个金融体系的震动甚或崩塌。然而当前在监管沙盒的运行中，参与测试的主体主要包括互联网金融企业、用户和监管机构，却没有将金融机构纳入其中，不利于宏观审慎监管的实现。所以，在监管沙盒测试过程中，应适当引入系统性重要金融机构，观测测试项目对其的影响，重点关注测试对其资本充足率、资产质量、盈利性、流动性等方面的影响。当然，在此过程中，为保证风险可控，防止测试风险对其造成较大的冲击，应合理确定系统性重要金融机构参与测试的范围和内容，在提升测试准确性的同时确保其安全运行。

在监管主体上，应加强不同监管机构之间的协调合作。目前域外已有关于监管机构协调的制度实践，譬如英国成立金融政策委员会(FPC)，由英格兰银行行长担任主席，委员会由 11 名有表决权成员(6名来自于英格兰银行)和1名财政部的无表决权成员构成，负责向金融监管机构提出关于系统性风险的意见以及协调不同监管机构的监管活动；美国设立金融稳定监督委员会(FSOC)，独立于美联储，负责协调各监管机构，化解宏观审慎监管机构(美联储)和微观审慎监管机构之间的矛盾和争议，推进不同监管机构间的数据共享。我国目前除“一行两会”等分业监管机构外，已成立国务院金融稳定发展委员会，承担统筹金融监管、防范系统性金融风险以及对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责的职能(35)《国务院金融稳定发展委员会成立并召开第一次会议》，中华人民共和国中央人民政府网站，2017年11月8日。http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-11/08/content_5238161.htm，最后访问时间：2021年4月13日。。因此在监管沙盒的使用中，应在金融稳定发展委员会的统筹安排下，加强不同监管机构之间的合作，引入多方监管主体共同参与测试，在明确不同监管主体权责分工的基础上，着重加强构建不同监管部门之间的信息共享机制，通过搭建各部门联动的监管数据平台，开发独立、统一、可自动生成统计和监管数据的信息系统，促进宏观审慎监管信息及时、全面地共享和流动，在此基础上探索建立信息分享、网上协查、联合分析、联合检查与协同处置机制。同时还应进一步加强证监会、银保监会、人民银行、外汇管理部门等各个金融监管部门以及特定非金融行业主管部门和海关、税务、公安、市监、商务等部门的协调配合，通过部门联席会议全面梳理和确定不同机构之间参与监管沙盒的合作框架、合作领域、合作机制和合作措施，交流监管中遇到的问题，推进监管规则执行过程中的一致性并推广有益的实践经验，以双方联合通知、联署文件或签署备忘录的形式，从制度上明确和固定部门协同监管的制度化、规范化和常态化，并自上而下向各部门分支机构贯彻和传导，最终实现部门间监管沙盒从个案合作到项目合作，再到常态化合作机制建设的转型升级，从而为监管沙盒构建国内多部门联动的监管体系，增强监管合力，全面建立不同部门全国范围内的监管沙盒合作机制，共同提升监管沙盒工作开展的效能。

(三)构建跨境金融监管机制，防范国际金融风险

经济全球化背景下，互联网金融跨境运营特点日益明显，各个国家和地区的监管机构也应加强国际合作，推动国际监管沙盒的构建，从而完善监管沙盒对互联网金融的跨境监管。当前已有一些国家和国际组织正在开展监管沙盒的国际协作，譬如2019 年 1 月，英国金融行为监管局创建全球金融创新网络，目前已有 50 个金融监管机构和组织加入其中(36)Cross-border testing, January 31, 2019, https://www.fca.org.uk/firms/innovation/global-financial-innovation-network, accessed on February 16, 2021.；2017 年 11 月，世界银行的国际金融公司、新加坡金融监管局和东盟银行家协会联合设立金融科技产业沙盒，促进东盟银行、小额信贷机构以及非银行金融机构和地区性金融技术公司参与监管沙盒(37)ASEAN Financial Innovation Network (AFIN),January 31, 2019, https://www.mas.gov.sg/development/fintech/afin-asean-financial-innovation-network, accessed on February 24, 2021.。而今我国金融体系对外开放程度不断提高，日渐融入国际金融体系，成为世界金融经济的重要组成部分，故此我国也从完善国内立法、参与制定国际规则和加强国际监管协作等方面入手，加快构建针对互联网金融的监管沙盒跨境运行机制。

首先，在国内立法上，应细化监管沙盒跨境监管的规则内容，增强其可操作性。应在明确监管部门权责范围基础上，确立跨境互联网金融产品和服务的界定标准，针对关键节点和重要领域开展重点监管。加快整理现有跨境金融制度，推动法律文本的立、改、废、释，构建符合我国国情的跨境互联网金融产品和服务参与监管沙盒的测试主体、评估标准、测试流程、费用承担、结果判定以及域外跨境互联网金融产品和服务进入本国参与监管沙盒测试的适用规则等方面的规范。在测试的具体内容上应当加强对企业和用户身份识别、交易的真实性和合规性、异常情况处理、可疑交易控制与处置、资料留存、内控制度等方面的监管，由此构建起完备的国内监管沙盒跨境监管规则体系。

其次，推进信息资源整合，构建国际监管沙盒数据平台。应打破部门间的数据壁垒，建立兼容各部门数据的信息平台，综合金融机构账户交易数据和海关、税务、公安、市场监督、商务、人民银行、外汇管理局等机构数据资源，建立互联共享的跨境金融交易监管大数据平台，系统、全面地反映、评价金融企业的对外经济活动。在沙盒测试过程中，将金融创新企业的跨境业务纳入其中，通过建立数据传输和数据整合匹配系统，实现数据互联与共享，建立和完善相关分析模型和分析指标体系，并借助人工智能、云计算、区块链等信息技术，模拟企业跨境金融业务的运行，通过系统自动监测预警和按需查询，对测试过程中可能出现的跨境资金交易异常情况进行分析研判，从而准确评估企业跨境金融业务的风险。同时还应与域外监管机构和组织合作，推动国家监管机构和组织之间的信息和数据共享，从国内、国际两方面推动监管沙盒的信息化、精准化、系统化。

最后，我国还应开展多种形式的监管沙盒国际合作。我国应积极参与监管沙盒国际协作规则的制定，以各国现有监管架构为基础，在兼顾各国现实国情和消弭监管冲突的基础上，在管辖权确定、测试程序、结果判定等方面参与制定国际监管沙盒规则，构建跨境联合监管机制，协调世界不同区域监管者的行动，由此防止监管套利和风险传递，为互联网跨境金融产品和服务的监管沙盒运行提供国际规则支撑。此外，我国还应通过多种形式强化不同地区和国家、国际组织之间的监管协作，譬如通过与其他国家和地区、国际组织进行双边或多边对话、举办监管联席会议、签订备忘录、举办国家金融监管学术会议、推动民间团体交流等形式，加强在监管沙盒方面的正式与非正式、官方与非官方等多种形态的合作，吸收借鉴域外先进监管经验和成果，促进研究成果和资源共享。此外，还可考虑在海外设立分支监管机构，强化与域外监管机构和组织在监管沙盒方面的交流，共同应对互联网金融飞速发展对金融监管所带来的风险与挑战。

四、结论

互联网技术与金融行业的深度融合和跨界发展带动金融科技的不断创新与嬗变，催生互联网金融的蓬勃发展，并逐渐成为金融行业的主流业态和宏观经济新的增长点。加快推进互联网金融的良性发展离不开监管的引导和规范，其中，监管沙盒成为推动金融科技有序发展的重要政策工具。然而，当前监管沙盒在测试范围、监管模式和监管内容等三方面分别面临测试用户样本容量不合理、微观审慎监管的局限和跨境监管缺失等问题，使得监管沙盒在适用于互联网金融时面临困境，迟滞甚或抑制了金融科技价值的发掘和技术创新，成为我国监管领域亟待突破的重点与难点。

面对互联网金融扩展对监管体制带来的变局，应针对三方面问题，对症下药，促进互联网金融良性监管秩序的建立。通过推进监管沙盒在测试用户数量、宏观审慎监管和跨境监管等方面体制机制的完善，加快建设适合互联网金融创新的测试范围、监管模式、跨境监管等方面的制度体系，推动监管沙盒的现代化升级，从而维护互联网金融体系的安全稳定，最终促进互联网金融的高质量发展，进而为国内经济大循环、国内国际经济双循环的新发展格局提供可靠的战略支点。