张家港市水务一体化管理改革实践

程海峰

摘要：水务一体化是以统一区域水资源及涉水事务为主要内涵的管理模式，是解决当前张家港面临的水质型缺水和资源型缺水双重叠加水问题的重要改革措施。肯定了张家港市启动水务一体化管理改革以来，水资源管理成效，水环境质量和水服务水平方面取得的成绩，总结了一体化改革中存在的问题，提出了针对性的建议。

关键词：水务一体化;张家港;改革

水务一体化是以水资源管理实现充分利用为导向的机制，与一体化前的传统水利表现出涵盖工作内容、提供服务对象有显著的不同，实行水务的一体化，打破现有的多部门管理的利益之争，解决水资源可持续开发利用的关系，将实现科学、高效、合理、可持续的水资源管理的有效途径。

一、张家港市水务管理现状

水资源基本情況：张家港市水资源人均占有量与人均用水量非常不匹配。张家港市水资源总量基本固定，多年平均水资源总量约为6.64亿立方米，人均占有水资源量527立方米，仅为全国人均2074.5立方米的25.4%、世界人均的7.6%，是水资源最短缺的城市之一。

二、水务一体化管理改革存在的问题

张家港市水务一体化管理体制改革在取得显著成效的同时，也凸显出存在的问题和不足，水资源和水务基础设施建设与当前经济社会高质量发展要求及人民群众日益增长的高品质生活质量要求还存在一定差距，水生态环境质量问题依然突出。

1. 组织架构拼凑，协调机制还需加强

水务一体化改革后，原住建部门的供排水相关的管网建设和维护工作均由水务局负责，但相关的资金投入并没有同步配套，水务局的职能工作增加，责任更加重大，对于以给排水公司、长江治理公司、新水公司等为班底组建的水务集团，相关资产尚未统一划转，仅仅依靠水务集团贷款融资开展，容易造成工作推进不快，积极性不高、进退两难的困境。此外，水污染防治的主体政府部门是生态环境局，在协调治污方面侧重点不同，环保重点开展企业工业废水整治，对生活污水涉及的雨污水管网分流工作指导不足，容易形成推诿、界限不清的情况发生。

2. 职能转变不快，规范性文件不齐全

水务一体化管理以来，增加的供排水、节水、污水处理等职能，均具有较强的公益性，特别是供水是管城市运行安全，与生产生活息息相关。改革以来，虽然成立水务局，职责范围内看，对全市的水资源管理进行了统一管理职责，但是在实际水资源管理过程中，对取水、供水、排水、污水处理、再生利用等水资源循环的过程进行了人为的“分割”管理。此外，在具体职能工作履职尽责中，由于缺少相关规范性文件的支撑，特别是供水、排水等事关国计民生的城市基础设施管理中，一些管理文件陈旧，不适合当前的水务形式，亟需修订完善，保障职能增加后相关工作的顺利开展。

3. 管理经验不足，监管体系尚未形成

尽管水务局整合了相关的城市水务管理职能，迈出了传统水利向城市水务的第一步，但是水务局同生态环境、住建、城管、应急等其他政府部门尚未形成有效的联合监管机制，同时对各自监管的职责边界、监管内容和方法亦未明确。水务局既要制定行业规划、产业政策等宏观工作，也要负责对城市供排水事务进行监督管理，且该项工作均由水务局新增设的科室负责，容易造成错位和缺位。其次，水务管理人才不足。再次，执法保障力度不够。此外，信息化水平不高。

4. 投资主体单一，融资机制创新不够

城市水务行业属于自然垄断性较强的基础设施产业，同时又具有明显的公益性，在我国相当长的时期内，公共财政是市政公益事业的唯一投资来源，政府是市政公用事业的所有者和经营者。长期以来，城市水务设施发展带来的公共资金的持续投入，客观上造成了巨大的财政压力。一是投资主体单一。二是融资机制不畅。三是调价机制不全。

三、推进水务一体化管理改革的对策

1. 加快机制完善

目前，张家港市水务一体化管理改革已经明确相关供水、排水、节水、污水处理等相关职能统一划入水务局，并以给排水公司为班底，整合全市水务资源，成立水务集团。但在实际运作过程中，水务局在供水、排水、节水、污水处理等城市水务管理方面仍与生态环境、城市管理等部门存在职能交叉、效率不高的问题，需要按“水务一体化管理”的改革目标向，制定“城市供排水一体化”的具体实施细则，加快理顺取水、制水、供水、排水、中水回用、污水处理等各个涉水环节的职能工作，整合各环节资源，促进分工协作格局的形成，发挥一体化管理的整体体制优势，使得外部交易成本在各环节之间的内部成本逐步降低，使城市水务各环节尽快实现健康有序快速发展。

一是厘清管理职能边界，加强同生态环境、城市管理、水务集团等其他涉水部门和单位的沟通，厘清职能边界，增进业务交流。坚持“条块管理、以条为主”的水务垂直管理体系，减少行政管理层级，形成扁平化的基层水务管理架构，避免基层水务职能分散，造成“九龙治水”的局面。

二是强化履职尽责能力，一方面加强水务人才培养，加大专业人才的引进力度，特别是针对对水务一体化管理改革中职能转入的工作，加强同市编办沟通，合理利用系统内各事业单位空缺的岗位，实现人力资源利用最大化;制定涉水事务管理培训清单，常态化开展水务管理人员的业务技能培训，增强水务管理履职尽责能力，为一体化改革注入人力资源保障。

三是构建统建统管模式，加快全市水务供排水基础设施的统一规划设计、统一建设施工、统一运行维护、统一管理考核的“四统一”模式的构建，将区镇所属雨污水管网和泵站等排水设施统一整合，由市水务集团根据其供排水设施特许经营的授权，负责全市的排水设施的四统一工作，提高设施运行效率，将市镇两级水行政管理主体从具体设施建设运维中解脱出来，行使公共管理职能。形成统一规划和配置地表水和地下水、水质和水量，促进水资源高效开发和综合治理、兴利除害和质效并举，实现水资源在优化配置、高效利用和科学保护中建立权责利明确、厂站网协调的水务管理体制，提高水务管理服务社会的能力和水平。

2. 加强制度建设

水务一体化管理体制的改革需要制定水务一体化管理相关规范性文件为支撑和保障。一是健全水务法律法规。加快梳理全市范围内其它与水务一体化管理不适应的政策法规，修订和完善水务行政管理的规范性文件，明确相关涉水新职能的制度建设，如在供排水行业管理方面，对照《苏州市供水条例》和《苏州市排水条例》，加快制定《张家港市供水管理办法》和《张家港市排水管理办法》，在供排水设施运行方面，制定《张家港市污水厂运行考核管理办法》、《张家港市城镇排水管网运行维护管理办法》、《张家港市农村生活污水治理设施运行维护管理办法》、《张家港市污水处理费征收和使用管理办法》等地方规范性文件的制定，通过持续健全完善水法律法规体系，牢筑水务改革发展的制度防线。

二是加强水法律法规宣貫。在世界水日、中国水周、七五普法、12.5国家宪法日等重要时段，利用网络、自媒体、电视、报纸、大型活动等形式载体，围绕水源地保护、城市排水防涝、节约用水、黑臭水体治理、城乡生活污水治理、河长制等相关职能工作，开展供水、排水、节水和污水治理等方面的法规宣贯，营造有法可依、有法必依的依法治水管水氛围，积极营造良好的水务行政执法外部环境，增强公民对城市水务方面的法律意识。

三是增强制度执行力度。制度的生命力在于制度的执行，强化新时期水务行政执法实践，一方面加大执法力度，开展联合执法和专项行动，特别是加强对供水、排水、节水、污水处理等水务一体化改革中新增职能工作的执法力度，打击违规排水、私自取水等违法行为，同时，进一步明确执法程序、规范执法制度、严格公正司法、探索人性执法，正确处理公共利益与个人利益、行政权力与公民权利、当前利益与长远利益之间的关系[1]。另一方面提高执法效能，要加强执法人员业务能力培养，水政监察大队充分利用打击长江非法采砂的先进案例，结合综合执法改革下放契机，纪要加强对系统全体执法人员的能力培养，也要强化对区镇板块承接执法管理的执法指导，采用轮训制，探索“双随机一公开”的执法方式，增强队伍综合执法能力。同时，要明确涉水责任，坚定违法责任认定和执法的信心，将一些行为进行及时的遏制，让人们更加珍惜水资源的使用[2]。此外，加快完善行政执法责任追究制度，建立行政补偿制度，将执法人员的权力与责任进行明确落实，对个人合法权益受损后的，严格补偿程序、范围、标准、方式、途径，增强国家对利益受损个人的行政补偿。

四是建立公众参与机制，主动政务信息公开，提高政务活动透明度，一方面建立完善参与机制，除定期公开供水水质水量信息、污水处理设施运行信息等涉水公共信息外，制定多种形式的公众参与水务工作机制，如召开新闻发布会，发布水务年度工作要点;畅通水惠民生渠道，走进直播间，接受公众涉水问题咨询;开展满意度测评，收集公众满意评价，推进服务效能改进。另一方面，引导公众参与水务发展，坚持群众获得感的目标导向，围绕当前水务发展改革热点、难点、堵点，贴近民生诉求，开展“守护幸福河湖”常态志愿服务活动，走进学校、走进企业、走进社会，发挥志愿服务的纽带作用，不断提高“水润港城”、“张小排”等水务志愿服务品牌美誉度，聚集更多的公众加入亲水、知水、爱水、惜水、护水的志愿服务行列。

3.加强政府监管

3.1 加强水务企业的监管

政府应该从控制、引导、服务三方面实施对企业的监管，并建立完善的政策和规范性文件。一是强化水务企业的监管。通过制定政策法规来规范企业的行为，如加快制定以水质水量为导向的污水处理费征收和使用管理办法以及污水厂站运行考核办法。积极开展第三方监管供排水运行，积极利用社会第三方中介机构技术力量，加强对供水原水、出厂水、管网水、末梢水、二次供水的全流程监管，加强对污水厂、站、网、污泥处理处置、尾水排放、危化品使用环节的监督，定期开展巡查检查，维护水务市场秩序和社会秩序，保障公众利益在任何条件下不受损害。二是强化水务企业发展引导。研究制定适合张家港市水务行业发展的产业政策，培育水务集团尽快具备“四统一”的能力，加快全市水务资产的统一运营，整合资源做强做大水务集团。建立市场准入制度，引入外部优质战略投资，创新多元化投资，使更多的社会资本聚集于张家港市水务行业，推动张家港市水务基础设施补短板工作快速开展。三是强化水务企业社会服务。落实苏州改革开放再出发，积极营造良好的营商环境，加强水务企业服务社会的能力，特别是在供水营商环境指数上寻求新突破，提高社会对供水服务满意度，继续加快自来水深度处理进度，适时启动水价调价工作，以合理的水价组成运行机制，推进水企服向水务企业提供市场信息、对中小水务企业提供贷款扶持、对水务企业的并购与重组提供协调等方面的支持。

3.2 加强监管能力提升

城市水务的监管涉及政府机构、水务企业和社会公众三者间的权利、责任和利益关系问题，如何进一步规范和保障水务一体化发展，建立健全相应的法律规章和行业管理制度是前提和根本。

健全完善水务政策法规，明确市政府、水务局、水务集团、消费者、行业协会等主体的权利和义务，制定落实《城市公用事业监管办法》《城市特许经营管理办法》等规范性文件，构建质效并举的水务法律法规体系，推进法治化、规范化监管。

健全完善行业管理制度，结合当前张家港经济社会发展的现状，制定供排水监管工作要点，制定涵盖供水水质、水量和供水服务，排水设施厂、站、网运行，污泥处置、再生水利用、常态运行等方面的行业管理制度，不断完善港城水务制度体系，委托第三方单位根据相关的规范性文件、技术性标准开展行业管理活动，以管理制度的全覆盖，保障供排水设施运行监管能力的快速提高;

健全完善设施监管制度，织密监管制度一张网，在排水管理、供水服务、水土保持方面加快消除制度建设盲区，补齐监管制度体系短板，在已经制定《张家港市供水排水管理办法》、《张家港市生活饮用水二次供水管理规定》和《生产建设项目水土保持方案编报审批管理办法》的基础上，推进《张家港市城市污水处理费征收和使用管理办法》、《张家港市供水排水服务规范》、《张家港市计划用水与节约用水管理办法》等一系列政策制定，调节全市污水设施运行维护、供排水服务标准、节约用水工作，使水务管理更具有可操作性[3]。

3.3 加强人才队伍建设

做好水务一体化管理工作关键在人，通过加大水务管理人才梯队建设，稳步提高水务一体化管理的行政效率。作为水务一体化管理主体的水务行政人员，要加快传统水利向现代水务的思想转变，积极适应水务改革发展的需要。一是加大人才引进力度。张家港市水务部门应结合水务一体化管理后新职能业务的需要，及时对接市编办，通过公开招录和内部选拔相结合的途径，加大水务人力资源补齐力度，将一批具有城市供排水工作经历、专业背景的水务人才分配到当前水务工作岗位，缓解当前面临的专业领域水务人才欠缺的局面，也为接下来城乡水务一体改革提前储备好水务人才队伍。二是加强依法行政培训。加强岗前业务培训，定期组织业务学习，逐步提高工资待遇，建立上岗制度，加强思想教育，强化内部监督，建设一支业务素养精湛、作风素质过硬、廉洁自律高效、保障可靠有力的水务执法队伍，满足水务一体化管理改革发展目标和水务行业依法行政[4]。

4. 创新融资机制

一直以来，我国城市市政公用供排水事业一直实行的是“官督官办”的建设与运营管理模式，存在效率不高、财力不够、发展受阻等突出问题，不符经济社会高质量发展和与国际水务建管模式的发展方向。所以，改革当前我市的供排水管理方式和运营模式已成为打造供排水提質增效标杆的客观需要，而采用国际上实践证明行之有效的特许经营办法将成为张家港供排水一体改革探索的方向。

水务行业有着巨大的资金需求，是一个投资成本高，资金使用量集中，见效慢的行业。水务一体化能区分管理部门和经济实体的职责，增强水务企业的竞争能力。城市水务融资应本着“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则，探索建立政府引导下的、以民间投资和外商投资参与竞争的融资模式，使水务行业在我国现行的经济体制和市场环境下，加快产业化的进度从而建立起一个多元化、多渠道的投融资机制。

一是政府做好投资引导，在市场化未成熟的情形下，应借助政府的政策制度为力量，采用投资主体多元化的投融资体制，也就是按照社会主义市场经济制度的基本经济体制，制定利于融资的规章制度，拓宽水务融资渠道。要发挥好政府在融资方面的政策导向作用，加强水务部门主导水务市场的方向，调动民间、企业、政府等各方资金投资水务行业的积极性。

二是探索多渠道融资方式。一方面在融资渠道上积极探索，完善特许经营的准入和退出机制，在确保政府获得产权的优势与前提下，采用BOT、TOT、PPP、PFI等多种模式委托运营的融资方式，吸引社会资本投入水务设施建设，引导社会资本和政府相结合，减少财政负担和债务风险。另一方面积极利用现代金融工具，加快资本市场建设，抓紧建立多层次的资本市场，完善产业基金的多元化退出机制，真正发挥好产业基金的核心作用。对城市供水污水等经营性项目，积极利用市场机制，加大社会民间资本参与投资，规范企业经营管理，走产业化发展的道路[5]。

三是完善水价格形成机制。加强对水价的调控，要根据经济社会发展水平和承受能力，合理调控水务企业运行成本，既要建立起准公共产品的定价机制，将水价水平提升到高于水务企业运行成本的水平;又要充分兼顾生活用水和农业灌溉的承受能力，避免因价格波动、政策不到位造成一些基本用水需要得不到满足[6]。重点需要改革污水处理费分配制度，完善出台污水处理费征收和使用管理办法，按照污水处理量推算污水处理费，以量定价，同时，完善制订科学合理且具有激励效应的污水处理费分配制度，引导工业用水、环卫绿化、洗车业等相关单位优先使用污水厂再生水，建立回用水和再生水的运行机制，使水务价值链的全过程都能获得相应的收益。

参考文献：

[1]李佳.我国城市供排水行业市场化改革的研究[D].复旦大学，2012.

[2]吕晓伟.论我国水资源刑法保护的立法缺陷及其完善[J].环境保护.2007（24）

[3]刘震涛.梅州市水务市场化中政府监管问题研究[D].华南理工大学，2013.

[4]张扬.兰州市水务一体化管理对策研究[D].西北师范大学，2017.

[5]罗政承.我国城市水务一体化管理研究[D].宁波大学，2015.

[6]方耀明.我国水价形成机制改革回顾与展望[J].经济体制改革，2008，1：17-22.

张家港市水务局 215600