对我国老年教育政策法规的学习回顾与思考

2021-12-29□崔华

老年教育(老年大学) 2021年5期

□崔华

我国老年教育发展（主体是老年学校教育）近四十年，虽取得了令人瞩目的成就，但离党和国家的要求以及人民的期望还存有不小差距。究其原因，主要是老年教育政策法规制定与执行还不够到位。本文对老年教育各发展阶段尤其是1994年以来的政策法规进行梳理、分析，思考对策，以为后续出台更加“有用”“管用”“实用”的老年教育政策法规以及“用好”“用足”“用活”老年教育政策法规的单位和部门作参考。

政策法规制定情况的学习与述评

1994年至现在，全国人大常委会、中共中央国务院、中组部、全国老龄委、国务院办公厅、全国老龄办、教育部、民政部、文化部等部门先后颁布了“1+10多”部政策文件，即1部涉及老年教育的法律《中华人民共和国老年人权益保障法》；10多部相关政策文本，其中具有阶段划分的政策文本依据的分别为：一是带动老年教育量的扩展和质的提升的《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年）；二是将老年教育纳入终身教育体系的党的十六大报告（2002年）；三是恒定老年教育发展总方向的党的十八大报告（2012年）。

以上政策法规基本上可划分为三个阶段：一是1994～2000年，这一阶段没有专门关于老年教育的政策文件，只是在相关老龄事业发展文件中提及老年教育，还未对老年教育的形式、内容、体制等做具体规定。二是2001～2015年，这一阶段的老年教育政策较先前有了更深入和具体的阐述，并且有关老年教育的专门政策已经产生。三是2016年至现在，不仅有了老年教育的专题规划，并且对老年教育工作的内容、机制、保障等方面都做了具体规定；但针对老年教育的专项性、有实质性内容的政策少，且零碎分散，尚属初级阶段。在当下国家还没有出台具有法律权威的《终身教育法》和《老年教育法》的背景下，出台涉及老年教育内容的终身教育条例的有福建、上海、河北、太原、宁波等省市；出台老年教育单行条例的有天津、湖南、徐州等省市。我国老年教育政策法规的制定，反映出在老年教育管理机构确立的过程中，老年教育的价值认识逐渐得到清晰；终身教育理念开始在政府层面得到重视，并逐渐由一种学术思想转变为管理政策；从管理主体来看，呈现出以文化部为主、其他部门(如中组部、民政部、教育部、老龄委等)配合的管理格局；从发展策略来看，开始通过五年规划及阶段性指标等规定性要求促进老年教育，形成以规划为起点，有愿景、有目的、有计划的老年教育发展路线；从规定内容来看，侧重于精神文化和政治思想教育，突出“教化”“熏陶”功能；从形式上看，侧重于关注远程和网络教育，“就近参加学习”的社区老年教育办学形式、社会力量办学被逐渐关注。

以上政策法规的制定，推动老年教育发展成绩斐然。老年学校和学员数量明显增加；老年教育对我国精神文明建设与社会稳定和谐起到了积极的促进作用。由于对老年教育的定性和定位上有一个认识过程，以上政策法规在执行中也暴露出一些需要注意完善的地方：一是把老年教育纳入老年人社会保障范畴，凸显了老龄事业的社会性和公益性，但忽略了老年人的社会价值；二是把老年教育理解为文化娱乐，有利于老龄工作的推广与普及，但弱化了老年教育的教育功能；三是我国老年教育发展的政策价值定位一直纠结于活动参与抑或精神发展；四是国家已经对老年教育作了政治承认，但是许多地方党委、政府仍是口头拥护政治承认，行政承认没有做出，政治承认和行政承认的相结合只在少数地方得到实现。一旦定位为精英式教育，势必造成老年教育覆盖面窄；若把教育目标简单定位为老年人活动参与，就会忽视其深层次目标“促进老年人精神丰富与健康生存”这个老年大学办学的根本，发展理念和目标定位不清晰，是制约老年教育可持续发展，导致老年教育公共服务体系难以建立，老年教育功能属性未能尽早展现的重要原因。

对政策法规制定的建议

1.提高站位。一是认清教育政策的实施若缺乏法制基础，仅靠行政命令，就会使其具有更多的随意性和暂时性，而缺乏政策实施的连续性；二是立足国情，坚持中国化。教育部以及各级地方教育行政部门对老年教育问题，要坚持问题导向，重视理论研究，聚焦“重大”“重点”“重要”的“三重问题”解决，加强配套性政策内容的制定工作；三是观念更新，突破“养老权”的束缚，反思“福利式老年教育”和“休闲式老年教育”的不足，从更为宽泛的个人权益角度来审视老年教育工作；四是政策法规内容的权责设置；五是老年教育设计需要基于学理的系统顶层设计，但更需要指向法理的规定性政策定型，这样才能有力地保障老年教育的持续、有效、健康发展。

2.完善立法。一是推进《终身教育法》《老年教育法》立法，为老年教育政策法规的制定提供立足点；二是形成以《老年教育法》为基本法，国务院行政法规、地方性法规为框架的中国特色老年教育政策法规体系；三是要有多方面相关专家，尤其是法学专家参加。