乡村治理法治化面临的困境与完善路径研究

吕玲玲

（广西师范大学，广西 桂林 541006）

一、乡村治理法治化的价值

（一）乡村治理法治化是国家治理现代化的重要组成部分

中华人民共和国成立以来，党在治理国家的过程中不断进行现代化的探索并取得一定成效。在方法上，从“一化三改”到全面深化改革、全面依法治国、全面建成小康社会，党和国家在探索中不断发展、提升现代化治理水平；在内容上，乡村治理法治化是乡村治理现代化的重要内容，因此也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要前提和必然要求[1]。

（二）乡村治理法治化是依法治国的实现路径

党的十八届四中全会指出，要全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。我国是一个人口大国，乡村数量众多且半数以上人口居住在乡村，乡村作为我国基层社会的重要组成部分，是全面推进依法治国的基础和重点。2020年3月，中共中央《关于加强法治乡村建设的意见》明确要求，党领导乡村进行法治化治理，健全“三治融合”的乡村治理体系，将法治作为新时代乡村治理的基本方式是全面推进依法治国的实现路径之一。

（三）乡村治理法治化是乡村振兴战略的基本手段

《乡村振兴战略规划（2018—2022）》指出，法治是优化乡村治理的有力保障，要进一步推进法治乡村的建设。将法治作为乡村治理的基本方式有利于规范乡村的治理机制，确保与农民相关的切身利益得以保障，促进乡村经济、政治、文化、社会、生态的良好发展。所以，在建设“三治融合”的乡村治理体系过程中，法治作为重要一环是乡村振兴战略的基本手段，也是实现乡村振兴战略的重要保障。

二、乡村治理法治化面临的困境

（一）法律体系有待完善

在我国现行的法律体系中，与农业、农村相关的法律法规中仅《村民委员会组织法》规定了乡村治理的部分内容。该部法律规定了村委会的组成及其职责、村民自治以及民主监督等内容，为我国乡村实现法治提供了一定的法律依据。除了此部涉及乡村治理的法律外，乡村社会的治理还主要依靠村民的自治章程和村规民约，但是存在村规民约的制定程序不规范、质量参差不齐、个别条款更新缓慢滞后于乡村现实发展，有些甚至与国家法律相冲突的情况[2]。

（二）“三治融合”困难

作为一种新事物而诞生的“三治融合”乡村治理体系目前还处于初生阶段。由于中国两千多年的封建传统文化的影响，我国乡村社会自古以来极为重视道德情理，倡导德治。乡村的地理位置与诸多局限性又导致国家的政策措施辐射力度不足，因此村民从长久以来的实践中总结经验，实行自治，进行自我管理与监督。而法治是国家权力延伸至乡村的手段，是一种自上而下的约束形式，长期在乡村治理体系中处于弱势地位。由此可见，“三治融合”仍然是目前乡村治理的一大难题。

（三）监督机制不健全

法治乡村不仅需要农村基层干部的认真落实与执行，村民的民主监督也必不可少。对于乡村基层社会治理，国家并没有制定太多的成文法律，村规民约与自治章程的制定缺乏必要的规范与监督程序，因此往往表现为强制力与约束力不足。村内大小事务通常由聚众协商的方式决定，缺少相应的监督机制，由此也为少部分人谋取私利提供了便利。一些乡镇地区的党委监督流于形式，考评机制没有落到实处。与此同时，惩罚措施的缺失与惩治力度的不足都不利于乡村约束机制的建立，无法产生法治权威，难以规范和约束基层干部的行为。

（四）基层干部治理能力有待提高

随着国家经济的不断发展，城市和乡村发展的差异程度越来越大，越来越多的乡村精英与青年劳动力流向城市，农村“空心化”严重；乡村法治队伍力量薄弱，基层干部人员老龄化，且多数文化水平不高，法治素养欠缺，治理能力有待提高；在解决纠纷的过程中习惯于乡村的熟人社会治理模式，更重视经验与民俗情理，治理的合法性和有效性不足[3]。乡村社会法律人才的缺失与基层干部治理能力的不足大大阻碍了乡村治理法治化的进程。

（五）村民法治意识淡漠且参与积极性有待加强

村民既是法治的对象，又是乡村治理法治化的参与者与推动者。然而，受封建传统文化的影响，乡村主要依靠“人治”，注重伦理道德。乡村内部有约束村民、维系乡村和谐的村规民约以维持自治，但它与国家法律法规不同，没有规定明确的行为要求和结果，目的在于止害而非惩罚。村民长期共同生活在同一环境下，受血缘关系和宗法观念的影响，面对纠纷时考虑人情世故、纲常伦理，并不乐于通过法律手段来维护自身权益。在当下的实际情况中，村民往往认为法律离自己的生活遥远，对于维护当前自身利益没有作用，因而法律意识淡漠，缺乏自我维权的意识。部分乡村地区“两委”分工不明、职责不清以及基层政府时常干涉村民自治，导致村民对法治乡村建设的参与积极性不足。

（六）法治土壤先天不足

一方面，我国作为一个农业大国，一直以来深受传统农耕社会文化的影响，以血缘为纽带建立起来的内生秩序排斥着后天“移民”过来的法治规范[4]。村民们的文化水平较低，有专业法律知识的更是少之又少，对法律制度和法律规则的认识不足且缺少法律信仰。另一方面，当前我国城乡二元化严重，使得乡村的经济发展变得愈加缓慢[5]。经济基础决定上层建筑，乡村先天条件的不足以及落后的经济水平也进一步阻碍了法治的发展。

（七）公共法律服务供给不足

相对于城市，乡村地区的法律资源相当匮乏。由于乡村精英的流失，基层社会的“空心化”现象严重，法律专业性人才严重不足。同时，我国的基层法院与公共法律服务机构基本上只到达县城一级，占有较大人口比重的乡镇地区，其公证、仲裁、咨询等公共法律服务发展落后。随着经济和政治的不断发展、法治乡村政策的不断推进，村民的权利意识逐渐觉醒，法律需求逐渐增加，对个人权益的追求和维护需要更多的法律咨询机构和专业人才予以帮助。

三、乡村治理法治化的完善路径

（一）加强立法，完善法律体系

一方面，要加强立法，将处理乡村矛盾、调节利益分配的相关规定形成于具有约束力的法律文件之中。同时，在立法时厘清“两委”与基层政府等治理主体之间的关系与权责范围，使其分工明确、相互协作，以国家强制力保证乡村治理的效果。在村规民约的制定方面要有严格的制定程序，结合当地的风俗习惯、传统文化与实际发展水平对陈旧滞后、不利于乡村发展的相关规定进行修改更新。另一方面，村规民约作为规范村民行为的基本准则必须要在国家法律的框架下进行制定，注重与国家法律的衔接与融合，对与国家法律相冲突的部分予以修改，在关注治理实效的同时还要贯彻程序正义的价值理念，使法治化的新型村规民约在获得国家法律支持的同时成为国家法律体系的重要补充[6]。

（二）重视法治，构建“三治融合”的乡村治理体系

一方面，要提高乡镇党委及政府领导等基层干部的法治能力，扭转根深蒂固的“人治”思维，严格要求依法办事，落实权责对应。同时，要提高村民的法治意识，积极发挥村民的主体作用。另一方面，要注重乡村社会的特殊性，兼顾乡村的风俗文化，发扬村规民约的积极作用，尊重乡村自治组织的自治权利，促进政府行政权和村民自治权的相互协调，构建“三治融合”的乡村治理体系。

（三）健全监督机制，设立考评体系

乡村的治理需要良好的法律支撑，而法律的实施还需要健全的监督保障机制。要建立带头守法的监察队伍，保证村干部和村民都在法律允许的框架下依法办事，保证村内各项大小事务都能按照法定程序公开、透明地开展。此外，应对基层党委和乡村基层干部落实“责任清单”制度，做到有权必有责；设立考评体系，以违法违纪、群众信访、法治效果等为考评指标，并将考评验收的结果与干部的待遇挂钩，对于起到模范带头作用的干部给予表扬和奖励，切实保障乡村治理法治化各项工作的贯彻落实。

（四）加强基层干部法治培训，提高治理水平

加强基层干部的法治教育，提高其依法治理的能力和水平是推进乡村治理法治化建设的关键。首先，各级政府要加强对乡村基层干部的指导和教育，积极引导基层干部从思想上及行为上进行法治化的转变。在处理乡村纠纷时，要增强法治观念，不能只追求结果正义，要妥善处理合法性与有效性之间的矛盾。其次，鼓励村干部参与党校法治教育相关的课程，对其进行针对性的培训，提高其党性修养和政治素养。同时加强党校老师的实践经验，力求在法治乡村的实际问题中给予村干部切实有效的指导。

（五）加强村民法治教育，提高村民法治意识

党的十九大报告提出，要加大全民普法的力度，建设社会主义法治文化。法治乡村建设需要全体村民的共同助力，要提高每一位村民的法治意识。首先，加强乡村法治政策文化的宣传教育，通过定期开展村内普法活动、成立法治小组入户普法等方式鼓励全民学法。其次，建立基层群众参与机制，扩大群众参与的方式，鼓励村民积极参与村内各项重要事务的决议，共同协商处理，让村民投身到法治实践中来。最后，加强基层群众性自治组织的建设，给予自治组织法律制度方面的保障，减少不必要的干预，促进村民进行民主管理和民主监督，充分发挥基层群众对乡村治理法治化的推动作用。

（六）加强法治文化建设，促进城乡协调

受我国传统文化的影响，村民长期以来在乡村生活中遵循着以传统道德为基本准则的村规民约，进行民主管理和自我约束。要转变村民的传统思想必须加强文化建设，加大政府对乡村地区法治文化建设的投入，利用互联网等现代化信息技术传播法律知识，宣扬法治文化，在为乡村治理法治化建设打造良好的发展环境的同时，推动城乡协调发展。

（七）引进专业人才，完善公共法律服务体系

乡村地区法律专业型人才流失严重，公共法律服务发展落后，而村民的法律需求却日益增强。为了解决这一问题，一方面乡村可以制定人才引进政策，挖掘本地区具有一定法律实践经验的精英能人，提供丰厚的经济和生活待遇，使其为村民的法治需求提供帮助。同时，鼓励走出乡村的学子学成归来，成立村内的法律顾问团体，为村内的矛盾纠纷提供法律咨询服务，共同致力于家乡的法治建设。另一方面，加强乡村地区公共法律服务机构的设立，如基层司法所、法律咨询所等，完善法律服务机构和法律人才队伍的建设，推动乡村治理法治化，促进乡村社会和谐稳定。