中国共产党生态保护性经营国有森林资源取得的成功经验*

刘向越，张蕊，曹玉昆，b

(东北林业大学 a.经济管理学院，b.黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心，哈尔滨 150040)

国有林区(主要指重点国有林区)在中国的林业建设与发展中具有举足轻重的地位。在中国国有森林资源开发利用的进程中，国有林区建设始终坚定不移地贯彻落实党和国家的发展战略。回顾国有林区开发建设历程，分析国有林区建设取得的成就，梳理国有林区的建设经验，是为了在新形势下更好地探索“两山”理论重要思想的实现途径以及生态效益市场化的方式，使林业发挥其在生态建设中的主体功能，使森林资源成为全民族世袭财产，更好地为国家战略实施服务，最大限度地适应并满足多样化的社会利益需求，实现全民族永续发展。

1 新中国成立前后国有林区的开发政策(1945—1952年)

1911年爆发的辛亥革命推翻了统治中国多年的君主专制制度，在中国建立了共和制；中华民国政府为开发东三省富饶的森林资源，1914年8月8日公布《东三省国有林发放规则》；1931年5月27日公布国有林、公有林暂行规则八条，形成中国国有森林资源保护体系的雏形；1945年8月15日，日本投降后，中国共产党接管东北地区，全面开启国有林开发建设时代；1947年，东北人民政府制定了《东北解放区森林管理暂行条例》，宣布森林(包括林木、林地)均归国有(但以土地法取得所有权者例外)[1]。在国内解放战争期间，东北地区工业的恢复和建设离不开国有林区提供的木材支持，“仅1945年‘八一五’至1948年，为大军南下，亦采伐了1830万m3左右，折合立方米材积约3530万m3左右”[2]；“战争打到哪里，木材就支援到哪里”的口号表明了木材对支援全中国解放的重要作用。可见，国有林区的森林资源的开发利用对新中国政权的建立与稳固功不可没。

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定“矿藏、水流、由法律规定为国有森林和其他资源，都属于全民所有”，这从根本上改变了旧的所有关系，奠定了新中国国有森林资源的法律基础[3]。新中国成立初期，森林资源基础薄弱且产能低，木材的年产量不到1000万m3，而国民经济的恢复发展对木材的需求迅速扩张，供不应求的问题亟待解决。为此，以森林资源的保护、开发为主体的方针政策奠定了林业建设的总基调。1950年2月，第一次全国林业业务会议确定林业建设的总方针是“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”，为保护和发展森林资源提供了政策保障，也为以后的林业建设事业提供了依据[4-5]。1949—1952年，国有林区承担着双重任务，国有林区不仅要为国民经济恢复发展提供资金及木材，同时还要为抗美援朝战争提供援助[1]。当时，仅黑龙江国有林区就提供木材900万m3，为经济建设与抗美援朝提供了有力保障。1952年森林工业总产值占全国工业总产值的18.3%，为国家“一五”计划的实施，推行重工业优先发展战略，提供了大量的资金和经济发展所需要的木材[1]。

2 改革开发前大规模采伐利用的方针政策(1953—1977年)

计划经济期间，由于中国经济发展水平低，经济发展动力主要依靠资源的大量投入。因此，为满足大规模基本建设对木材的需求，国有林经营建设的重心在于：提高国有林区森工企业木材产量，扩大林区后续林场建设，推进森林资源的培育、经营，开发新林区等方面。

首先，制订了扩大生产规模，提高木材产量的政策与措施。具体如下：⑴制订规章制度，提高企业生产管理水平。1954年发布的《关于在森林工业系统中开展生产调度工作的指示》和1955年发布的《中华人民共和国国有林区森林工业生产作业计划工作规程》，均以规范森工生产管理水平、确保按期完成国家计划为目的。⑵以提高林业基本建设水平为基础，提高国有林区木材生产能力。1954年12月第一次全国林业基本建设会议上提出：“林业基本建设的任务，是保证木材的扩大再生产，改善重体力劳动条件，提高产品质量，降低木材生产成本”。⑶投资建设国有林区交通基础设施，为林区开发提供交通保障。1958—1965年，共修筑林区铁路5587 km、公路25 172 km，林区的交通条件得到较大幅度的改善，为能运出更多更好的木材提供了有力保障。⑷1960年林业部发布的《国有林主伐试行规程》规定采伐国有林必须提交采伐更新设计文件，由上级主管机关批准后进行采伐。取消采伐国有林须申领林木采伐许可证的规定[6]。其次，首次以木材永续利用思想定位国有林经营方针与政策。1954年林业部《关于解决森林资源不足的报告》指出：“在三十年之内解决木材供应问题主要靠现有森林，特别是国有林。因此今后对现有大面积国有林区必须积极进行合理的经营管理。根据森林经理调查和国家需要通盘规划，做出长期的合理的森林经管方案[6-7]。”再次，确定中国国有林区以营林为基础的林业建设方针。1964年，中国共产党提出“以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营”的林业建设指导思想。确定中国国有林区以营林为基础的林业建设方针，并针对“大跃进”时期森林资源遭受严重破坏的情况，及时调整林业政策，加大对林业的经济扶持。同时，为了加快开发国有林区的营林工作，国有林区开始试办营林村，探索国有林区发展营林工作新途径。这期间还颁布了《国有林区森林经营所组织条例》和《东北、内蒙古国有森林更新工作试行条例》，这标志着国有林贯彻执行“采育结合”、长期经营、永续利用的经营方针[1，6]。最后，大幅度提高林区采伐作业生产机械化程度。1958年起，国家加大对林业机械的投入力度，建立林业机械设备管理机构，出台一系列林业设备使用管理、保养、维修等方面的规章制度。林业机械作业化水平不断提高，特别是木材采伐中的机械化水平提升显著，1961年木材生产中集材工序的机械化半机械化比例已达75%，大大加快资源采伐速度，提高了木材产量。

3 改革开放后国有林区木材利用与资源保护的政策措施(1978—1997年)

1978—1997年，国有林区对国有林的经营管理的主要办法有以下5个：⑴国有林区依法经营。1978年以来，中国林业法制建设出现新局面。国有林区依照国家相继通过的《中华人民共和国森林法(试行)》及《中华人民共和国森林法》等法律法规对国有林进行经营管理。⑵国有林区对169个林业国营大中型企业进行整顿。从1982年起经过4年的整顿，国有林区林业企业调整了领导班子；推行岗位责任制、改善经营机制；健全各项规章制度，国有林业企业的各种效益有了明显提高；国有林区非公有制经济发展较快，经济结构得到初步调整。⑶国有林区依规制定木材生产计划。1983年9月国家颁布《关于执行全国木材生产计划“一本帐”的通知》，木材生产计划统一由国家制定，从根本杜绝了木材采伐层层加码的问题。⑷国有林区推行厂长负责制。从1984年第三季度起，林业系统开始试行厂长负责制；1985年后，东北、内蒙古国有林区的林业企业分批铺开。试行厂长负责制后，企业总体经营目标和年度计划得到较好的实现[8]。⑸根据中国共产党十三大精神，原林业部在全国林业厅局长会议上提出了加快和深化林业改革的总体设想。同时，国家对森工企业的经济政策做出调整。例如1986年以来国家对森工企业实施优惠政策，主要从资金投入和减税让利方面进行的；1986—1991年国家对森工企业预算内资金投入达35.07亿元，比1981年增长1.8倍[9]。

国有森林资源保护与国有林区改革发展的主要做法包括以下5个方面：⑴1985年召开的首次全国国有林区经济体制改革座谈会，探讨国有林区长期积累下来的一些问题，拉开了国有林区全面改革的序幕。而后提出国有林区的工作紧紧围绕着恢复和发展森林资源这个中心，从以原木生产为中心转移到以营林为基础，重新确立以培育、保护、利用为主的森林资源永续利用的经营方针。⑵国有林区积极实行林木生产商品化，森林经营体制改革有探索性突破。1991年吉林、黑龙江林区实行林木生产商品化试点。探索建立林价制度，变过去木材无偿采伐为有偿采伐；营林生产坚持下买青苗，实行育林基金“拔改买”的制度，由过去拔给制变为收购制[10]。⑶国有林区实施年森林采伐限额与“三总量”控制制度。1990年下达的《林业部关于各省、自治区、直辖市‘八五’期间年森林采伐限额审核意见的报告通知》，要求“八五”期间对森林资源的采伐严格遵守批准的年森林采伐限额，并对森林资源采伐消耗实行全额管理。1987年正式执行的《东北、内蒙古国有林区森工企业木材生产总产量计划管理暂行办法》，将各种采伐方式(主伐、抚育伐等)所生产的木材，全部纳入木材生产总产量计划。这一举措有效地控制了森林资源的消耗程度，保护了国有森林资源。⑷国有林区的林业经济管理体制市场化改革道路明晰。1995年的《林业经济体制改革总体纲要》和《中国21世纪议程林业行动计划》同时指出，要建立起既适应社会主义市场经济体制又反映林业特点要求的林业经济体制，为中国林业改革指明了方向[11]。国有林业企业实行公司制，大部分改为有限责任公司，少部分改组成国有独资公司或股份有限公司。⑸积极鼓励重点国有林区发展非公有制经济。截至1986年，国有林区从事集体经济活动的总人数已达70万人，接近国有森工企业职工总数，对林区社会稳定起到重要的保障作用[12-13]。

国有林区在林业系统工业企业中的作用与贡献方面，1995年第三次全国林业系统工业普查资料表明：东北等国有林区的森林工业大型企业数量、工业总产值、资产总额、产品销售利润等指标均占全国总数八成以上；主要产品木材、锯材、胶合板、纤维板、刨花板生产能力分别占全国林业系统59%、56%、26%、22%、38%。从国有森工企业系统内部看，大型企业几乎都集中在东北、内蒙古国有林区。从总量上看，国有森工企业木材产量仍占全国产量的三分之一左右，对木材市场供求影响依然较大。

依赖林业为生和在林区附近的少数民族占全国少数民族人口总数约25%，国有林区在维护边疆稳定，实现少数民族地区经济繁荣中发挥重大作用。1949年以来，相继开发的东北、内蒙古、西南等林区，均是少数民族聚集的地区。国有林区的开发先后修建了公路、铁路、疏通了水运河道，新城镇和居民点依托于交通条件的巨大改善逐渐兴起，对少数民族地区工业的发展起到了重要的促进作用[1]。

4 天然林保护工程促进国有林区全面转型发展(1998—2021年)

中国共产党十五届三中全会明确指明了森工企业的主营方向是变伐木为营林，有计划地停止天然林采伐。天然林资源保护工程的实施标志着中国林业发展战略的重大调整。国有林经营管理方针政策的重大改变，对以经营国有森林资源为主的国有森工企业的经营战略、方针产生巨大的影响。

天保工程的实施对国有林区森林资源保护成效显著。以黑龙江重点国有林区为例，天保工程一期完成以后，林区可采森林资源消耗、木材年产量均大幅减少；森林资源得到有效保护与恢复，森林面积、蓄积和覆盖率与天保工程实施前相比均实现平稳增长。在此基础上，天保工程二期加大资金投入力度，通过采取实施“停、减、管、造”等政策措施，再次实现了“三增长”。国有林区的生态功能得到改善，野生动物的生存环境也相应地得到改善，黑熊、野猪、狍子等野生动物数量逐年增加[14-15]。天保工程的实施，促使林区经济转型发展取得初步成效，表现为社会稳定、职工群众生活得到多方面保障、居民生活质量得到提高，辖区内民生福祉显著提升。以伊春重点国有林区为例，天保工程专项投资中大量资金用于改善和保障民生。一是在保障职工工资正常流入职工手中的基础上增加工资收入。补发长期拖欠的巨额林区职工工资；多次调增林业在岗职工月平均工资，同时，保障在岗职工工资不再发生新的拖欠。二是社会保险补助资金由开始的每年2.4亿元提高到2018年的15.3亿元，基本消除了森工企业社会保险方面的缴费压力，使森工职工获得社会保险保障的全覆盖[16]。三是人均居住面积翻了一番。四是城市基础设施建设加快。城市地下管网不断整合、提档升级，城市功能更加完善。

天保工程的实施为国有林区真正实现政企分开奠定了基础。2015年2月8日，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》(中发〔2015〕6号)，是国家首次出台国有林业改革的指导性文件，标志着中国林业改革划时代的发展，具有重大的战略意义，相对于以往有关林业改革的文件，有三大特点：一是着重突出七大主要任务中的逐步推进政企分开任务，丰富了管理体制改革的内涵。只有真正实现政企分开，着力解除国有林区管理体制所带来的困境，才能创新生态文明体制改革，推动国有林区的发展；二是明确了国有林区作为国家重要生态功能区的主体地位和目标导向。要使国有林区走上生态保护和经济发展并行的道路，重要的实现方式是转变原有的利用森林采伐木材、以经济建设为主的发展模式，逐步实现保护森林、提供生态产品和服务为主的发展模式；三是围绕统筹推进“五位一体”总体布局，突出落实国家重大战略，强化综合发展的作用。2017年，内蒙古、吉林、黑龙江3省(区)国有林区改革方案全部获批，重点国有林区改革进入全面推进阶段。以黑龙江省重点国有林区为例，《关于中国龙江森林工业(集团)总公司改组方案》(黑委〔2018〕40号)文件指出：依法依规将中国龙江森林工业(集团)总公司改制重组为中国龙江森林工业集团有限公司。黑龙江省国资委代表省政府作为该集团有限公司的出资人，并履行出资人责任和义务。改制后的中国龙江森林工业集团有限公司，要发挥好作为天保工程政策及人员承载主体和国有资本投资运行公司的作用，充分体现公益属性，为全省生态建设、产业发展和项目投资提供重要保障，促进黑龙江省的经济振兴、全面发展。政企分开标志着运行了70多年的政企职能合一的黑龙江省森工总局已经改制为国有独资集团公司，成功转为集团化企业化的管理体制；以采伐国有森林资源为主业的国有森工企业已经变成公益性企业。基于此，应积极探索国有森工企业成为公益性运行方式和有效修复天然林资源的新路径，以便提供更多的生态产品，更好地贯彻党中央生态文明建设战略，真正实现“绿水青山就是金山银山”。