中国共产党森林治理理念的历史变迁及发展实践*

朱震锋，贯君，冯浩，陈丽荣

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

囿于环境问题与发展问题交替升温的复杂形势，森林治理已成为世界各国应对气候变化、消除地区贫困以及保护生物多样性等重大问题的交汇点和解决途径[1]。所谓森林治理，可以借鉴明确界定的全球森林治理的基本概念[2]。区域的森林治理可定义为将区域的林业政策、技术、机制、相关机构等视作一个系统化的林业管理体系，并整合形成森林治理机制，进而协调和解决林业问题。在以广泛的环境、社会和经济效益为目标支撑的全球森林治理体系有望持续改善的国际背景下，中国林业发展致力于完成从森林利用到生态修复的深刻转变，并逐步形成具有国家特色的森林治理主张及成熟的制度和行动方案，以此充实中国自然资源领域制定的第一个部门领域的行动计划《中国21世纪议程林业行动计划》，支撑“五位一体”总体布局，并为探索人类社会从工业文明迈入生态文明提供中国智慧。建立科学高效的森林治理体系贯穿中国林业事业发展始终，也是实现林业深刻转变的重要选择，代表着中国林业与时俱进、生态环境治理现代化发展的突出水平[3-5]。中国共产党自1921年成立以来的一个世纪里，既是建国、兴国的领路人，又是中国林业事业发展的领导者、推动者和践行者。在稳步形成国家森林治理能力、建立中国特色森林治理体系的漫长过程中，其坚定不移的执政信念、与时俱进的执政思维以及自我革新、持续创新的执政能力建设成为支撑中国林业跨越式发展及服务国家新时期生态文明建设的根本保证。恰值中国共产党建党百年的历史契机，以森林治理为切入点，系统梳理并深刻阐释中国共产党在森林治理领域不懈地理论探索和执政实践，审视中国共产党森林治理理念的历史变迁，系统分析不同历史阶段党领导下的重大林业政策和实践创新。既坚定了中国共产党领导和推动国家林业可持续发展及践行生态文明使命的步伐、方向和信念，凸显了打上中国标签的生态治理方案在应对全球环境问题的国际贡献；也借助长期以来森林治理领域的重大顶层设计及制度创新、具体实践，深刻揭示党的执政方略、能力和智慧；反映中国林业可持续发展建设水平及资源环境系统综合治理能力的现代化，具有一定的时代研究价值。

1 中国共产党始终坚持与时俱进的森林治理理念

面临世界森林资源减少趋势未能根本转向的基本现实，加快森林转型依然是21世纪全球森林治理的首要目标。在此背景下，能够直接且有效推动森林转型的可持续森林管理(可持续森林管理是一个不断发展和演变的概念，强调在肯定森林多重功能和服务的前提下，为实现所有的森林价值而采取的有效的森林管理措施，涉及公共政策、法律框架、技术及投资等)及多元森林管理(多元森林管理为FAO在报告热带地区森林管理案例时正式提及，认为是以一个以上的目标管理森林，本质上强调森林资源的多目标管理，例如木材生产、改善气候、涵养水源等)[6]日益得到国际社会认可，并作为全球森林治理的共同理念被广泛遵循。中国是一个具有森林资源大国特质的发展中国家，环境与发展之间的矛盾一直存在，在推动森林治理实践的过程中，以森林恢复为核心的森林转型始终是党和国家实施森林治理的根本目标。结合中国共产党领导全国人民建国、兴国的发展史，在长期理论探索及实践中，中国共产党始终坚持与时俱进的森林治理理念，先后经历了从“有计划”地森林利用到森林可持续利用，从多元森林管理再到泛资源共同体生态系统治理的具有中国特色的发展变迁过程。

1.1 中国共产党以立国之本坚持有计划地森林利用

1921年中国共产党成立后，中国开始沿着新民主主义革命到社会主义革命的道路向前发展。从解放战争胜利、建立新中国持续到1978年改革开放之前，中国共产党在国家森林治理上总体呈现出以“有计划”地进行森林开发利用为特征的治理理念。此间，中国处在国家森林治理的初级阶段，在开发利用森林当中逐步建立稳定的、利于开展更系统、更高水平的森林治理格局。结合历史发展的客观情况，可以分别从“治”和“理”两个层面进行理解：从“治”的角度来看，强调在中国共产党领导下逐步建立起从上(中央)到下(地方)相对系统的森林管理的政府部门体制；从“理”的角度来看，则强调中国共产党执政以来对森林进行保护、采伐及利用的分配和管理。上述两个层面的森林治理内涵为后续稳步向更高水平的国家森林治理发展奠定基本前提。治理理念的“有计划”主要体现在3个方面：一是有计划地森林开发以建立和稳固政权，如支援解放战争和抗美援朝；二是有计划地森林开发以支持恢复生产和积累原始资本，如支持“三线”建设、恢复和建设东北工业等；三是有计划地森林开发以保障人民生计，为人民群众基础生产生活提供物质产品供给。尽管有计划地开发利用森林资源成为初级阶段森林治理的主要特征，但也伴随着党和国家在薄弱的林业基础面前先后提出的造林护林、封山育林的森林经营和保护思想，其中1963年制定的新中国成立后第一部森林法规《森林保护条例》就是最好的例证。

1.2 中国共产党以森林可持续利用创新林业发展模式

1978—1998年，开始实施改革开放的重大决策部署后，中国共产党的国家森林治理理念从“有计划”地森林利用逐步转向森林可持续利用，并形成了“以用为治，以限为保，兼顾森林利用和开发限制，实现具有可持续内涵的森林治理新目标”的基本理念。初级阶段中以用为治的森林治理思想得以延续，但却逐步呈现出显著的可持续性新特征。其一，1978年国家林业部成立，1979年2月全国人大通过《中华人民共和国森林法(试行)》，森林利用进入到部门治理、依法治理的新阶段，法治化成为此后中国森林治理理念的一项重要构成，融入法治思维有益于推动中国国家森林治理的科学化和现代化。其二，1986年中国开始实行森林采伐限额制度，限制利用成为此后森林治理中以用为治的重要补充，在资源存量层面逐步提升森林治理和保护水平。其三，以采伐限额和法治化为支撑，可持续理念逐步深入中国森林治理的全过程。1978—1990年，国家各部委先后出台数份文件，在营林工程建设、造林绿化、义务植树等方面展开顶层设计，限制森林利用的同时积极转变重采轻育思想，对从营林到采伐的森林经营过程逐步进行有效调控和量化管理，森林可持续特征显现。其四，1992年联合国环境与发展大会后，在党和国家支持下，1995年3月《中国21世纪议程林业行动计划》编制完成并审议通过，可持续发展开始成为中国林业建设的重要指导思想，并成为此后有效落实森林治理行动的基本遵循。

1.3 中国共产党以多元森林管理契合林业生态建设新要求

1998年中国启动实施天然林资源保护工程，以此为标志，中国的林业事业开始进入以生态建设为主的阶段。以广泛的生态、经济、社会效益为目标的多元化森林管理成为1998年至中国共产党十八大之前中国森林治理的核心理念。中国共产党执行多元管理的森林治理理念，主要体现在以下2个方面。一方面，充分兼顾广泛的生态、经济和社会效益等多重目标，以1998年先后实施的各类林业生态工程为例，工程内容和工程目标的多效益特征明显，强调森林资源恢复和保护的同时，还普遍涉及地区资源保护、环境改善、产业转型、生计保障、社会稳定等复杂内容。另一方面，目标多元化管理带来森林治理效益面持续拓宽的同时，也对森林治理提出更多、更高的技术性要求。治理手段上，党和国家在林业顶层设计、制度优化及体制改革创新等方面实行多管齐下、综合管控，如探索国有林和集体林的产权制度改革；治理模式上，跨部门合作、不同利益主体间对话交流逐步增加，以提升森林协同治理成效，共同适应林业生态建设新要求。

1.4 中国共产党形成泛资源共同体生态系统治理的全新理念

泛资源共同体生态系统治理的森林治理理念始于2012年，中国共产党十八大明确将生态文明建设写进党章，构成中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。在努力建设美丽中国的宏伟蓝图下，中国共产党泛资源共同体生态系统治理的全新理念内涵可以从以下3个方面来理解。首先，泛资源共同体的概念源于2013年习近平提出的“山水林田湖是一个生命共同体”，此后又进一步引入草原、沙漠等其他资源系统。基于对多层次、多尺度资源环境要素相互作用关系及人地协同关系的高度凝练，党的十八大以来森林被置于一个多资源、多生态协同共存的复合系统，并构成了一个复杂的生命共同体，使得森林治理不再是一个纯粹且独立的自然资源和生态管理行动。其次，党和国家在推进统筹山水林田湖草系统治理主张的同时，其主要内容和技术措施均落在了生态系统修复，传统的以资源管理为内容的森林治理方案发展升级至森林生态系统的综合治理工程，生态系统治理取代自然资源管理，成为此后中国国家森林治理的基本特征。第三，泛资源共同体生态系统治理的森林治理理念与生态文明建设深度融合，充分践行新时期林业在中国生态文明建设中的首要地位。一方面，党的十八大以来强调“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”，这与系统化森林治理要求充分契合；另一方面，当下的森林生态系统治理与中国建设生态文明和美丽中国的远景目标高度一致。

中国共产党森林治理理念的深刻变迁，其背后潜存着国家发展与民族命运的重大命题，并在环境保护与资源利用的必然矛盾中曲折发展。不同历史阶段的森林治理理念反映了不同时期林业在国家建设中的地位、作用和使命；体现了党和国家对林业事业发展的科学布局与长远规划，以及包含林业在内的生态环境事业的执政理念；也在一定程度上揭示着中国的森林治理能力和治理水平的现代化。从最初的有计划地森林利用到当下泛资源共同体的生态系统治理理念，中国共产党领导下的国家森林治理理念的深刻变迁体现了党在森林治理领域政治认识日益提升、治理方向日益明确、治理方式日益丰富、治理体系日益完善、治理步伐日益坚定、治理能力日益增强的综合性特征。中国共产党的森林治理理念关注焦点从自然资源逐步转向生态系统、从资源管理升级至系统治理，治理目标从工业文明时期的保护与发展的两难选择逐步升华至生态文明时期山水林田湖草生命共同体系统治理的更高层次。正是由于中国共产党带领人民群众在持续探索人类社会更高阶文明形态中的不懈坚持与共同努力，使得中国的国家森林治理在思想、理念和方向上既独具特色，又富有生命力，为加快国家林业现代化进程，积极、自信参与全球森林治理、提出中国主张和贡献中国智慧提供养分。

2 中国共产党探索森林治理的不懈努力与创新实践

无论是从理论还是实践、全球还是特定区域来说，森林治理都是一个具有广泛涉及面、众多涉及项的庞大问题，考察任何一个国家或地区森林治理的制度变迁过程和建设发展实践都非易事。1921年以来中国共产党在森林治理领域同样经历着纷繁复杂的国内外客观环境及反复曲折的摸索和实践过程，依据森林治理的基本概念及对森林治理理念历史变迁的深刻认识，结合森林治理体系的主要构成，分别从机制、组织及政策3个关键要素出发，阐述中国共产党执政以来在森林治理领域的不懈探索与创新实践，特别是在体制机制改革创新、促进组织间协同共治等方面长期以来的持续努力和取得的积极成效，也包括旨在提升中国森林治理成效的新思路和新模式。

2.1 中国共产党以机制改革创新不断激发森林治理活力

自中国共产党十八届三中全会以来，中央不断强调“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”[7]。生态文明建设作为中国一项长期坚持的社会主义事业，科学完善的制度机制至关重要。鉴于林业在中国生态文明建设中的优先地位，充分落实林业支撑国家生态文明建设的重要使命，在森林治理领域不断推动与之适应、与时俱进的制度机制创新和建设，这对激发全国森林治理活力、促进林业事业发展和履行使命担当意义非凡。中国共产党成立以来始终秉承以改革创新谋发展的执政理念，先后围绕集体产权制度改革、国有林区改革2个重大事项深度探索机制创新和顶层设计，逐步形成更有活力、更有效率、更富生命力的国家森林治理格局。

2.1.1 产权改革持续创新推动集体林高效治理

林业治理的核心问题是产权问题，作为公共资源的森林为实现其良好治理，森林产权归属变革被视为一剂灵丹妙药[8]。中国共产党执政以来，围绕南方集体林产权制度先后进行了五次重大改革[9]。根据对集体林产权制度变迁历程的归纳，大体上经历了土地改革和初级合作社阶段(1949—1955年)、高级合作社和人民公社阶段(1956—1980年)、改革开放以后(1980—2021年)[10]。

第一，土地改革和初级合作社阶段(1949—1955年)，中国共产党依据《土地法》开展土地改革，按照“均田”“均山”的思想分配山林，在所有权均等化过程中实现了共有产权私有化，各阶层的山林占有情况发生了根本变化，有效地激发了农民生产积极性，取得了较好的产权制度绩效，同时也通过农民自治自管的方式形成了南方集体森林治理体制的雏形。第二，高级合作社和人民公社阶段(1956—1980年)，该阶段集体所有成为林业产权单一的、占有主导地位的所有制形式，高度集体所有下未能处理好国家、集体和个人之间的关系，森林产权边界模糊的结果导致很难形成政府、集体和个人对森林资源的协同共治，进而出现森林治理成效损耗。第三，改革开放以后(1980—2021年)，集体林产权制度改革逐步向产权私有化方向回归，并最终形成了产权明晰基础上的森林高效化自治格局。经过系统地梳理，20世纪80年代党和国家出台林业“三定”方案，实行家庭联产承包责任制，集体林产权私有化趋势开始加强；党的十四大确立了“建立社会主义市场经济体制和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度，为后续林业产权制度调整奠定基础；2003年6月国家出台《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(下文简称《决定》)，明确提出进一步完善林业产权制度，通过一系列配套制度设计，最终确定了农民经营林业的主体地位，明晰林木和林地产权归属，广大农民务林得其利、经营有其责，责权利相统一的林业经营机制基本成型。经过集体林权制度持续改革创新和实践，集体林区形成了政府调控、集体管理与个人治理的高效森林治理体制，且该体制下森林资源多效益目标也得到充分实现。

2.1.2 国有林区改革推动国有森林治理迈入政企分离阶段

区别于集体林区的形成时间和基本功能，国有林区形成时间早，作为中国林业的主体，长期扮演着国家森林资源采伐基地、后备资源培育基地及21世纪以来保障国家生态安全、支撑林业生态建设的关键角色。为此，中国的国家森林治理很大程度上即指国有林区或国有林的森林治理，其治理体制和治理成效对协调和解决中国重大林业问题具有重要影响。国有林区在森林治理上的机制改革主要集中在对森工企业政企合一体制桎梏的突破和革新。2015年出台的《国有林区改革指导意见》(下文简称《指导意见》)中明确指出“国有林区管理体制不完善，森林资源过度开发，民生问题较为突出，严重制约了生态安全保障能力”，体制性矛盾长期制约和阻碍着国有林区森林多功能效益的发挥，也严重削弱中国的国家森林治理绩效，不利于协调和解决林业问题，使得林区长期陷入可采资源危机、林业企业危困、职工生活危难的“三危”困境。在此背景下，中国共产党坚持高位推动、坚定改革决心，为改革制定时间表和路线图，使得国有林区从根本上破解体制困境的同时，也在推动中国的国有森林治理摆脱体制负担，进入到中央调控、地方政府与森工企业、林区居民等协同配合的森林治理新阶段。

国有林区改革始于20世纪80年代中期“两危”困境的出现，其改革的根本目标是“理顺中央与地方、政府与企业的关系，实现政企、政事、事企、管办分开”，但此间也绕不开产权这一核心问题。国有林区自形成之日起就具备政企合一的天然特质，林权的高度集中、政府对国有森林资源拥有完整产权、行政管理制度替代了产权制度、国有林产权虚置、所有权主体缺位等问题潜存其中。

一方面，中国共产党大胆探索国有林区林权制度改革，2004年国家林业局批准伊春林业局作为国有林区林权制度改革试点，尝试进行以明晰所有权、放活经营权为核心内容的改革试验，一定程度上为国有林区确权明责和激活生产力提供了可能。另一方面，《决定》也明确提出了“深化重点国有林区管理体制改革，……，按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。国有森工企业要按照专业化协作的原则，进行企业重组，妥善分流安置企业富余职工”。《指导意见》中关于国有林区政企分离改革的主要内容、基本路线及改革要求与《决定》高度一致，显然长久以来国有林区在体制机制上的问题是十分清晰的。2015年后借助党和国家全面深化改革的执政定力，东北、内蒙古等重点国有林区沿着既定改革方向逐步实现改革目标，截至2020年国有林区改革取得显著成效，森工企业政企不分的管理体制彻底终结。国家林业和草原局(下文简称国家林草局)代表国家行使重点国有林区国有森林资源所有者职责，森工企业受国家林草局委托，承担重点国有林区森林资源经营保护工作，县级以上各级林草部门承担行政执法和森林资源监管职责，总体上理顺了中央和地方关系，解决了森工企业自管自用和所有权主体缺位的历史问题[11]。这些国有林管理体制及各部门、企业职责支撑下的国有森林治理框架最终形成，标志着中国共产党在国有森林治理上开始迈入政企分离阶段。

2.2 中国共产党探索组织间协同共治以持续提升森林治理成效

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，社会治理改革须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，这对森林治理同样具有指导意义。中国地域辽阔，森林资源空间分布不均，国有林和集体林共存、天然林和商品林分类经营，完全依靠中央和各级部门进行森林治理的成本高、难度大，且不符合资源配置的帕累托最优。为此，中国共产党积极探索政府社会的合理分离与有机结合、激活森林治理当中社会组织及个人的自我调节和自我约束功能，有助于推动森林治理领域国家治理和社会治理的现代化进程[8]。

2.2.1 扶持和促进集体林区实施组织间森林协同共治

2008年6月，中央出台《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，要求在2003年以来集体林权制度改革的基础上，进一步深化改革、完善政策、健全服务、规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制。在此政策指导下，集体林区生产社会化服务能力不断加强，林区已有的“企业+农户”“企业+合作社+农户”等合作经营模式在实现广泛的经济社会效益的同时，也在强化不同组织和主体间的沟通、合作与联系，使得基层自治和农民自我约束功能的实现具备良好的客观条件。各级政府大力鼓励林区合作社、企业及基层民众等相互结合、协同共治，有效提升整个林区的森林治理成效，且促进各方主体同步获得围绕森林资源产生的共同福祉。

2.2.2 依托农林融合及社区林业探索国有林协同共治

农林融合发展和发展社区林业都具有明显的基层农户间积极开展合作、自觉自愿参与林业经营和林业建设行动等共同特征，主动参与林业活动能够在一定程度上分担政府森林治理压力，节约财政及提高治理效能。自1949年以来党和政府在各类会议及有关文件中反复强调全社会参与林业的必要性和重要性，呼吁从部门办林业加快向全社会办林业进行转变。就社区林业而言，安徽、云南、四川、湖北、贵州等省都开展过相关实践[12]，不过政府部门特别是林业管理部门并未直接参与社区林业活动，对社区农户参与林业活动及指导其开展森林治理行动等发挥的影响有限。就农林融合而言，主要针对的是后改革时代国有林区在剥离森工企业政府和社会职能的前提下，随着林区居民逐渐融入当地村镇，二者在农林业生产中存在合作且共同参与林业活动的可能[13]。国有林区改革后原林业局基层职工依然承担着国有森林资源经营保护工作，而县级以上各级林草部门承担行政执法和森林资源监管职责，森工企业、企业职工和当地政府部门(包括林业管理部门、执法部门等)之间也需要积极合作，建立有效的组织间国有森林协同共治的良好局面。例如，东北虎豹国家公园建立后积极探索社区治理模式，对借助社区管理谋划国有森林治理具有一定可行性和重要实践价值。

2.3 中国共产党积极构筑新时期国家森林治理的多维政策体系

中共十八大以来，依托持续地机制改革创新及对组织间协同共治的森林治理范式的大胆探索，中国共产党不断适应林业生态建设新常态，在有效落实机制改革等方面积极创设一系列支撑国家森林治理现代化的政策体系。其中，具有代表性的政策涉及以下4个方面：第一，2014年4月中央在黑龙江省重点国有林区试点实施全面停止天然林资源商业性采伐政策，2015年开始逐步向全国推广，全面禁伐政策是十八大以来党和国家实施的最严格的天然林采伐管控政策[14]。为了贯彻落实党中央、国务院关于完善天然林保护制度的重大决策部署，2019年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》，用最严格制度、最严密法治保护修复天然林。这是对具有更显著生态功能价值的森林资源设置了刚性治理要求，成为中国未来国家森林高效治理的重要基石。第二，2016年财政部、原国土资源部、原环境保护部印发了《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，开展国家山水林田湖生态保护修复工程试点；2020年中国国家发展改革委、自然资源部等联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》，对森林恢复、保护及治理提出具体目标，依托大尺度生态修复等工程规划，成为中国落实森林高效治理的重要载体。第三，2019年修订《森林法》，从森林权属界定和产权保护、森林分类经营管理、森林保护、全社会参与的国土绿化、完善森林采伐等多个方面为形成新时期国家森林治理的大生态格局提供全面保障和法律规范。第四，2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式。自然保护地体系的设立对森林、林地及森林生态系统等进行了系统规划，通过建立自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制，为构筑更加立体、更加全面、结构清晰的现代化的中国国家森林治理体系奠定基础。