党建引领城市社区治理：内在逻辑、现实困境与路径探讨

单博雅

（中共中央党校（国家行政学院） 北京 100091）

十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，要进一步提高和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。社区是社会治理体系的基础单元，基础不牢，地动山摇。根据最新中共中央组织部《2019 年中国共产党党内统计公报》显示，中国共产党现有基层组织468.1万个，共有105257个社区（居委会）建立了党组织。这些广泛覆盖于城市社区的党组织，承担着领导本地区工作和基层社会治理的职责，直接影响着社区治理的能力与水平。在国家治理体系和治理能力现代化的战略目标下，怎样更好地将党建引入城市社区治理，发挥好社区党组织“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[1]的积极作用，成为新时代社区党建工作创新的重要内容。

一、党建引领城市社区治理的内在逻辑

十九大在修改党章时，在原有社区党组织“领导本地区工作”的基础上，进一步赋予其领导“基层社会治理”的职责要求。早在浙江工作时，习近平同志就指出：“基层处于承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点”[2]，工作的复杂性和困难性可想而知，要将不同的治理主体有效组织起来，共同打造共建共治共享的社会生活共同体，需要一个坚强的领导主体。与城市社区的其他治理主体相比，社区党组织分布最广泛，组织最严密，群众凝聚力最强，具有其他主体不具备的政治优势和组织优势[3]。新时代下将党建融入城市社区治理的实践过程，实际上是将党的领导嵌入城市基层社会的良性探索。因而，社区党组织作为党的肌体的“神经末梢”，在城市社区治理中要健全其功能，充分发挥自身优势。

（一）政治领导力

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，城市社区治理必须在社区党组织的领导下有序进行。在城市社区治理的实践中，不仅要应对各种事务性难题，也会面临一定的方向性问题，需要社区党组织发挥其政治领导能力。第一，坚决贯彻落实党中央和上级党组织的各项决策部署，在政治路线和政治方向上始终同党中央保持高度一致。第二，要旗帜鲜明讲政治，推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区，进头脑，防止政治思想脱轨。第三，构建“一核多元”的社区治理格局，增强“核心”意识，确保社区党组织的领导核心地位，既要激发多元主体的积极性，同时也要对其进行有效监管，保障社区治理在依法依规的基础上平稳进行。当前，全国各大城市都在推动“红色社区”建设，将党建工作融入社区中心工作，突出“红色引领”，筑牢“红色阵地”，激活“红色细胞”，繁荣“红色教育”，这些创新性的红色试点是新时代发展的必然要求，也是提升我国治理能力和治理体系现代化的画龙点睛之笔；是增强人民幸福感、获得感最有效的途径，也是提升社区党组织自身建设的关键因素。

（二）社会协调力

随着城市社会的发展和变迁，社区人员构成复杂，一元空间下潜藏着多元利益矛盾，治理难度较大。社区党组织不仅是“党在群众中的领导核心”，也是“党在群众中的耳目手足”，要协调好、解决好不同主体间的利益矛盾，敦促各方履行社会责任。特别是城乡流动已经成为社会发展新常态，很难通过旧的手段来解决新的问题。因此，要推动党建工作方法创新，提升社会协调合力。第一，厘清社区内各组织和单位之间的矛盾、各组织和单位同社区群众间的矛盾、社区群众内部的矛盾，根据不同主体采取不同的应对策略，维护多元治理网的整体稳定。第二，摒弃旧的行政手段，更多地采取政治手段、经济手段、文化手段和法律手段，实现“刚性”与“柔性”的统一。

（三）文化宣传力

中国共产党始终代表中国先进文化的前进方向，社区党组织作为党在城市基层的“触角”，必须坚定文化自信，担当文化使命。第一，弘扬主旋律，培育、践行社会主义核心价值观，压实压细社区文化教育工作。第二，要“不忘本来、吸收外来、面向未来”[4]，继承和发扬本土文化，积极引进世界文化，但对于传统糟粕和外来不良文化也要进行坚决抵制。第三，引领社区成员追求更高层次的价值，不断唤醒和激发市民意识和法治意识，让居民在平凡的生活中寻找不平凡的意义。在实现中华民族伟大复兴中国梦的同时，实现自身的价值理想。

二、党建引领城市社区治理的现实困境

十八大以来，党中央对于社区党建工作提出了一系列新理论、新战略，系统回答了社区党建该如何抓、抓什么等重大理论和实践问题，为新时代下加强社区党建工作指明了方向、提供了路线。在城市治理格局中，社区党建一直是被作为加强和改善党的领导、巩固党的执政基础和城市基层政权的一项重点工作来执行，多数社区面貌焕然一新。但随着市场改革的深入，社区工作面临全新的时代环境，社区基层事务递增的同时，各种潜在的利益矛盾也在不断增多，导致整体实践效果与最初设想存在一定出入，部分社区的党建工作成效尚未得到充分体现，在机制、队伍、能力和体系等方面还存在着一些实践难题，亟待引起相关部门的高度重视。

（一）社区党建工作机制仍显不顺

随着城市化的高速发展，社区治理的多方合力尚未形成，短时期内迅速提升社区治理功效难度较大。目前，一些社区的党建工作机制仍然不规范、不完善，与社区整体建设的繁重任务不相适应。具体表现为：一是在领导机制方面，尽管成立了领导和议事机构，但处理沟通、协调运转等各项机制仍不健全，出现“只挂名，不出征”的情况，成为无谓摆设，上下联动出现部分断层现象，难以提升各方创新实效。二是在管理体制方面，城市长期存在以条为主、条块分割的管理体制，部分社区党组织参与社区建设的工作意识薄弱，距离新时代下共建共治共享的要求还有很大差距。三是缺乏有效的约束激励机制和容错纠错机制，党员干部晋升渠道不畅通、不透明，导致整体动力不足、效率不高，党员参与社区党建活动的积极性较弱。四是经费来源机制尚不完善，经费需要与现实所得存在较大差距。一些社区的相关办公经费主要依靠有限的行政投入和“化缘”采集来维持，活动经费一旦短缺，会给党支部开展相关工作、活动造成一定阻碍和压力，且财力投入与社区职能的不断增加不相协调，城市社区党建物力、财力匮乏的状况已然成为一个难题。

（二）社区党员队伍建设相对滞后

当前人民对美好生活的向往标准日益提升，社区群众的需求日趋多样化，这对于社区工作者的实践能力和专业水平提出了更加严格的要求。但现实生活中，部分城市针对社区党员队伍的培养机制还不完善，党员素质能力与社区治理需求尚不匹配。第一，党务人员囿于传统活动方式，旧理念跟不上新要求，习惯在办公室、文件中开展党建，习惯用命令式行政式的方法开展群众工作，共产党员的先锋作用、引领作用、纽带作用、协调沟通作用未能彰显，制约了社区党建工作的高效推进。第二，部分党务人员学历较低，眼界较窄，服务意识欠缺，随机应变能力较差，不能系统掌握现代管理学理论及党建工作方法，对日常工作消极应付，经常处于“隐身”状态，不情愿、不敢或不善于亮明自身的共产党员身份，事不关己，高高挂起，甘愿做个“透明人”，面临脱离群众的危险。最后，部分社区的党员数量较少，日常工作任务过于繁重，大大压制了培训学习的时间和精力。同时，一些社区负责领导看重行政事务，忽视党建工作培训，使得不少党务人员的专业水平的提升完全依靠在实践中的摸索总结，缺乏逻辑性和系统性，在收集需求、设置议题、供需配套、多元参与等方面存在较大漏洞。

（三）党建资源与社区资源间的整合亟待改善

现代社区治理的关键在于整合多方资源，发动多方力量协调行动，推动平等，实现共赢，达到“善治”。但在现实情况中，部分城市的社区党组织与其他治理主体相互独立，多重矛盾相互交织，党建资源与社区资源尚未实现有效结合。一是重视“单位党建”忽略“区域党建”。[5]目前，大部分在职党员的“单位党员意识”相对较强，而“城市社区党员意识”则相对较弱。在一个城市社区中，多元主体共存是正常现象，例如社区党组织及党务工作人员、政府职能部门、社会组织、物业管理公司和城市社区居民多方共存，但受职能权限、单位从属等方面的影响，这些主体间倾向于独立开展工作，处于分离状态，缺乏信息的交融、传递和反馈。共建共治工作仅靠局部利益维持，工作成本较高，主体间融合度较低，势必会影响社区协同治理的效果，最后结果就会变成“各搭各的台，各唱各的戏”。二是社区党组织未能高效整合区域人才资源。现代社会发展的新形势下，群众的主人翁意识显著提高，不单单满足于成为福利的受众，更希望参与到创造福利的活动中来，实现自身的价值诉求。但在实际工作生活中，一些社区党组织掌握大量人才资源却不善于搭建平台，使得资源分散，不能满足居民的多样需求。三是社区党建活动趋于单一，党员和群众参与热情不足。传统填鸭式和灌输式的活动与现代信息社会早已脱节，活动流于形式、流于教条，缺乏针对性，难以满足社区党组织和社区成员对彼此的期望。

（四）社区党组织设置和社区配套保障缺乏创新

目前，我国社区党组织设置仍然存在不少短板，部分地区呈现聚不起民众、办不了实事、管不了党员、统不了全局的情况，少数社区党组织趋于弱化、虚化、边缘化。“三化”问题的出现一方面会弱化社区党组织自身的群众信任度，影响社区内党群关系；另一方面因为组织涣散性从而削弱党在社区内的组织力。第一，社区党组织在组织设置和组织形式方面呈现“粗放化”的特点。党组织若职能定位不当，就会出现缺位、越位或错位的情形，在治理实践中无法有效发挥其职能，缺乏政治威信。就当前我国城市社区实际运作的治理体系来看，所采取的方法主要有以下三种：一是居民完全自治，而这种自治所表现出来的是一种无序的状态，基本属于散养型的治理；二是其他组织“代治”，就是把社区的治理权委托给一些社会组织或者物业公司，全部外包；三是“一刀切”传统型的行政治理方式，以行政命令代替民主协商。社区党组织若跳不出传统僵化的“牢笼”，势必会削弱自身的治理效力。第二，社区基础服务设施的投入供给不健全。社区治理现代化的视阈下，社区发展离不开完善的社区硬件保障。城市居民对便捷生活的需求与社区配套设施不完善之间存在矛盾，居民幸福感和获得感较弱，要求社区党组织应着重关注居民的现实生活问题。例如，城市人口老龄化加剧，如何将养老孝老敬老真正落到实处；“全面二孩”的政策下，如何保障幼儿在良好的社区环境中健康成长。

三、党建引领城市社区治理的路径探讨

打造“一核多元”的共建共治共享治理格局是一项系统性工程，社区党组织必须发挥好战斗堡垒作用并承担起领导社区治理的职责。在路径选择上，可以通过以党的建设科学化引领社区治理法治化、以党的建设规范化引领社区治理专业化、以党的建设民主化引领社区治理社会化，以党的建设信息化引领社区治理智能化等多重方式，互相配合，增强组织力，全方位提高城市社区党建工作成效。

（一）以党的建设科学化引领社区治理法治化

社区治理法治化的核心是依法依规依章程办事，既要遵守国家宪法和法律法规的“大法”，又要遵守社区守则和章程民约的“小法”，推动法治与德治相结合，依法化解社会矛盾。要贯彻落实中央各项决策部署，加强社区党建科学化，要从规章制度层面深度思考治理举措，而不局限于一事一物、一草一木，引领治理逐步走向法治化。第一，推动责任清单和权力清单建设，厘清多方治理主体的法定职责权限，培育规则意识，以制度建设化解有权无责与无权有责并存的困境。第二，以社区党组织带头，引导各方参与制定《城市社区居民公约》《城市社区自治章程》等管长远顾根本的社区规章制度，维护社区公共环境和基本秩序，保障居民家庭和社区内各组织、各单位的合法利益，有令即行，有禁即止，始终做到有所为和有所不为。第三，社区党建工作要依法推行，营造法治氛围，关乎居民利益的各项决策要及时公示，确保各项决议公开透明，引领社区建设在法治的轨道内平稳运行。

（二）以党的建设规范化引领社区治理专业化

提升社区治理专业化水平，是推进基层治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。当前，城市迅速发展，社区承载的功能日益增多，社区类型发生转变，要求社区治理的手段和方法应与时俱进，社区党组织要在角色定位、功能运转以及运行模式上适应社会发展的内在规律，通过一系列规范化建设，最终实现社区治理专业化的目标。社区党建规范化的核心即标准化考核，推动“党建+标准化”[6]，全面提升社区党组织的政治功能和服务功能。一是组织建设标准化，以“唯贤不唯亲”的原则选优配强社区党组织书记，打造一支“讲政治、讲纪律、讲知识、讲服务”的社区干部队伍，自觉发挥先锋模范作用，做社区党建工作的奉献者、创新者、改革者；二是党建阵地标准化，以“学习有场地、服务有平台、休闲有场所、诉求有着落”为着力点，规范设置“党建思想宣传中心”“社区服务中心”“社区爱心志愿小屋”“社区工作发展中心”等综合机构，提倡居民参与，关注居民面临的实际问题，排除潜在隐患；三是教育管理标准化，在监督党员、教育党员、发展党员、开展党建工作培训等方面要明确严格的标准。完善民主评议、定期述职和绩效考核等制度，联合党建工作巡查进行定性定向评价，年末根据绩效考核进行专项权重激励奖励，激发党员工作的主动性、创造性和积极性。

（三）以党的建设民主化引领社区治理社会化

社区治理社会化即动员社会组织和公民共同参与，纵横打通，多方联动，提升各方主体的治理热情，在协商互动的过程中解决现实问题，打造共建共治共享的社区治理格局。近年来，社会管理逐步被社会治理取代，治理主体从传统的一元化变为现代的多元化，社会组织、社工群体蓬勃发展，社区建设快速推进，群众主人翁意识日趋高涨，社区治理社会化基础被不断夯实。新时代下，为确保社区治理的社会化效果，最根本的就是要推动社区党建民主化进程，加快服务型社区党组织的构建，促进社区的长效可持续发展。一要牢固树立“以人民为中心”的发展思想。要坚持人民至上，从“替民做主”转变为“由民做主”，提升整体服务意识。日常社区工作直接面向群众，要将满足群众需求作为开展各项工作的出发点和落脚点，及时收集社情民意，做好跟踪反馈工作，始终做到有求必有应。二要创新社区协商议事平台。面对社区分散而多元的利益及其矛盾纠纷，社区党组织要发挥居间协调斡旋的功能，贯彻落实民主听证会、协调会、评议会制度，充分保障人民群众的利益需求。积极运用线上线下两个平台讨论社区公共问题，打破时空局限，畅通协商渠道，整合多方多元意见。会前广泛征求社区群众意见，听取各方建议；会中积极交流，充分反映问题实质，不怕红脸出汗；会后总结经验，认真分析组织及工作效果的优势和缺陷。最终实现“社区内明明白白协商，群众中真真切切受益”。三要完善社区党员工作反馈机制，定期开展党员民主考核评价，让居民充分参与，共同决定党员的提拔重用等决定以及先进骨干等荣誉称号的评定工作，并将结果予以公示，确保公平。

（四）以党的建设信息化引领社区治理智能化

以党的建设信息化引领社区治理智能化，是实现新时代下社区治理现代化的重大探索。社区治理智能化即在大数据视角下利用各种资源信息和数字媒体技术，精准高效开展各项工作。若要实现智能化的治理成效，则必须推动党建工作与信息技术的深度融合，打造“数字党建+智慧社区”新模式[7]。一要提升数据赋能的能力。数据不只是数据，不只是信息，不只是民意，也是相关关系、因果关系。党建工作不仅需要收集材料的能力，更需要洞察数据、解读数据、利用数据的能力。二要提升信息化硬件设施条件。时常更新电脑、投影仪、展示板、显示屏等基本设备，确保社区党建信息化工作在良好的环境中开展。三要加大信息化专业培训力度。聘请信息化专业人才，负责互联网技术讲解、电脑等设备维修更新使用工作，加大力度宣传，使社区居民也融入新时代互联网的大环境中。四要构建新媒体工作平台。通过开通官方微博、微信公众号、党建App 账号等形式，大力宣传本社区党建工作成效，创新文化活动方式，在平台上推动党建时事讨论、发布政策头条、开展新闻答题比赛、党史活动竞猜、民主评议党员等活动，提升居民和工作人员参与热情。