辽宁省海砂采矿权和海域使用权“两权合一”思考

2021-12-28郑伟

辽宁自然资源 2021年8期

郑伟

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

海砂是一种具有多种用途的重要矿产资源，它是集金属、非金属和固体矿产于一体的综合性矿族，包容稀少而价值甚高的多种砂矿，如：金红石、独居石、石榴石、钛铁砂、金砂、铂砂、金刚石砂矿、琥珀砂、石英砂等。因其与海水长期融侵、高度吻合的先天条件，作为一种建筑材料，海砂在世界范围内广泛应用于填海造陆等工程中。日本建筑用砂90%以上是经过淡化处理的海砂，英国、瑞典、美国等西方国家每年也使用大量的海砂作为填充料、建筑砂石料等。从海砂中剥离或提炼其所含的金砂、铂砂、金红石、皓石、金刚石等，可广泛应用于贵金属提炼、航空航天制造金属材料、核反应金属材料、耐火材料、切削工艺、半导体及火箭导航自动化等多方领域。因其重要的工业和经济价值，而且相对固体矿山容易开采、对海洋环境及自然环境影响较小等优势，从上世纪70年代起，全球迅速掀起海砂开采高潮。

辽宁省海洋矿产资源丰富，尤其是海砂资源储量较大，且品质较高。加速推进全省海砂采矿权和海域使用权“两权合一”，使辽宁省海砂矿产资源尽快转化成经济成果，是当前全省自然资源工作一个全新的突破口。

一、“两权合一”实施的必然性

1.推进“两权合一”，促进海砂走向市场招拍挂

这是国家政策发展、市场调整的必然要求。

（1）国家管理政策不断深化发展的要求

2012年底，国家海洋局印发《关于全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权的通知》，决定自2013年1月1日起在全国范围内实施以拍卖挂牌等市场化方式出让海砂开采海域使用权；2019年，自然资源部印发《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》，明确指出实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”是“为切实解决海砂采矿权和海域使用权两权出让中不衔接、不便民的问题，适应机构改革后智能重构的要求，落实党中央、国务院关于推进政府职能转变、加快放管服改革部署，充分发挥市场在自然资源配置中的决定性作用”。同时，就全面实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标、拍卖、挂牌出让制度提出相关要求：由沿海省级自然资源主管部门将海砂采矿权与省级政府法定权限内的海域使用权出让纳入同一招拍挂方案并组织实施，出让海砂采矿权和海域使用权应当确定同一位置和同一期限，期限一般不超过3年；严格执行“净矿出让”制度，省级自然资源主管部门应当会同有关部门……制定海砂采矿权和海域使用权招拍挂方案。海域使用论证、开发利用方案等法定要件的编制和评审工作，由省级自然资源主管部门统一组织实施；环境影响评价等其他要件的制定以及评审工作等由沿海省级自然资源主管部门商有关部门组织实施。

2020年，《辽宁省人民政府办公厅关于推进辽宁省矿产资源管理改革若干事项的意见》明确：“省级自然资源主管部门负责煤炭……及自然资源部授权的海砂，共计20各矿种的矿业权出让、登记”，为推进全省海砂矿产资源工作提供了有利契机。

（2）市场经济发展的必然趋势

2000年以来，国家海洋局和广东、福建等沿海省份在海砂走向市场工作方面做了许多实践与探索。以广东省为例，自2018年开始，陆续印发了《广东省海洋与渔业厅海砂开采海域使用权挂牌出让工作规范》《广东省海砂开采三年行动计划（2020-2022年）的通知》等一系列规范性文件，并积极通过设立海砂开采市场化出让咨询服务、海砂海域使用权协议出让制度研究技术服务、区块海域海砂开发利用方案开发利用方案编制技术服务等软项目，不断建立、完善海砂市场招拍挂相关环节，并提出自2020年起连续3年组织海砂资源市场化出让，每年向市场投放约10片海域6000万至7000万立方米的海砂资源。

2.推进“两权合一”，促进海砂走向市场招拍挂

这是扩展辽宁省矿产资源管理工作内容，促进辽宁省经济增长的又一全新引擎。

从储量看，辽宁海砂资源储量丰富。2004年，辽宁省对海砂资源潜力进行过调查评价，据当时评价报告，全省海砂资源量约有几亿立方米。截至目前，近17年来通过入海河口由内河水流入相关海域所自然输入海砂量累计应远超此数量。

从海砂矿体赋存状态看，辽宁省海砂资源一级成矿预测区3个，二级成矿预测区5个。一级成矿预测区主要分布在绥中县二河口（六股河入海口海域）、兴城市菊花岛（菊花岛至海滨海域）、白沙湾—太平湾（太平湾—鲅鱼圈海域），矿体埋藏较浅，易于大面积、成规模开采。

从气象、水文、潮汐动力等自然条件看，3个一级成矿预测区以南风为主，年均风速4米/秒，平均波高0.2~0.7米，平均水深小于20米，全省海砂资源具有开采利用难度小、开采成本较低的特点。

从生产技术和交通运输条件看，辽宁海砂富含矿体带沿海港口资源丰富，大连港、鲅鱼圈港、锦州港等距离海砂资源矿体出露点距离近，为海砂开采、管理各类工具船只、运输船只、行政船只的日常停运、维护以及海砂资源出省、出国提供便利条件。

广东省2018年至2020年期间的单体海域权、采矿权招拍挂出让案例中，海域面积1.927平方公里，海砂资源储量3156.35万立方米，出让年限2年，最后成交价624818万元。若以辽宁省2004年数据估算，海砂价格参数为30元/立方米，以总资源量为基数，海砂资源市场价值保守测算约上百亿元，既可作为全省矿业管理层面扩展的一个突破口，也能为全省经济和税收带来巨大的活力。

3.推进“两权合一”，促进海砂走向市场招拍挂

这是规范行业管理、打击非法盗采海砂案件、减少海上安全事故发生的重要保障。

从2012年末起，辽宁省海域范围内的原有海砂开采用途的海域使用权证书已全部到期，国家海洋主管部门均未给予延续。全省海上执法部门对非法盗采海砂行为一直保持高压打击态势，但巨大经济利益驱动下的非法盗采海砂行为一直未得以彻底根除。从事非法盗采海砂的各类吸砂、运输船只，绝大多数为非法改装船只，更有许多内陆江湖平底运输船只参与运输，在海上极易发生翻沉船、人员失踪死亡事件，为安全生产、社会稳定带来严重隐患。实施海砂市场招拍挂，能有效整合各主管部门行政管理资源，通过严格、规范的行业管理，加之合法海域、矿权获得者的市场管理经验，达到根除非法盗采海砂、杜绝海上安全事故的目的。

二、“两权合一”实施的可行性

辽宁省机构改革后海洋行政主管职能整合至自然资源主管部门，海域使用权、采矿权由不同主管部门分管转为一个主管部门，为全省海砂“两权合一”招拍挂提供了工作基础。

辽宁海砂资源分布特点、海上作业环境、相关海域港口码头建设情况、自然条件等，为全省海砂规模性开采、规范化管理提供了可行性。

广东、福建、海南等省现有海砂工作管理模式相对成熟，为辽宁省海砂招拍挂提供了可借鉴经验。

三、当前存在的困难

一是缺乏熟悉相关领域工作的复合型组织管理人员。尤其是能积极推进“两权合一”工作的复合型人才缺乏，需要同时熟悉海洋领域工作和矿产管理领域工作人才，才能对海砂开采现场、开采运输船只、涉及港口码头等实现有效管理，逐步完善海砂开采、运输、中转停靠等各个环节。

二是尚无完整的、切实可行的、符合辽宁省实际的海砂“两权合一”相关配套的法律法规制度体系。包括具有法律或管理效力的招拍挂流程、海洋矿产资源（海砂）开发利用方案、海域使用论证、海洋环评论证等管理要件的制定管理规范、“净矿出让”制度、同一区域内海砂招拍挂方案等一些列从源头设计到出让成功直至后期监管、对违法违规行为的处理等所需的各种法律法规文件。

三是尚无具法律效力的近年详尽海砂资源储量普查报告、详查报告。