辽宁城市功能分区优化初探

孙鑫 李博

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

一、辽宁省城市空间格局演化过程

辽宁位于我国东北地区南部，地理位置优越，发展历史悠久，是我国重要的老工业基地之一，辽宁城镇化水平在全国位于前列。

在计划经济时代，由于管理体制等原因，辽宁的城镇内部，工业用地和居住用地多为混合利用，在城区尤为明显。辽宁省是新中国工业的摇篮，被誉为“共和国长子”，由于当时城市建设重视生产，城镇空间格局基本按照就近工作、就近居住的原则布置公共服务设施，使得城市土地利用混合状况突出且普遍。

自20世纪90年代以来，伴随中国经济的持续高速增长，城镇空间演化进入一个空前活跃的时期。辽宁省的城镇空间布局和中国许多城市的空间演化相似，表现为城市建成区向外扩展和城市内部空间重整的双重过程。城市内部功能调整，体现了经济的集聚效应和土地级差地租规律，如工业用地外迁，商业等现代服务业功能进入并替代原有功能，同时也推动了建成区的向外扩展。城市内部空间重整表现在城市内部空间结构形成多核心模式，城市土地利用围绕若干核心进行空间组织，形成功能响度独立的功能区。城市功能区的建设进一步强化了城市的核心经济功能。传统功能区的优化和扩展，以及新兴功能区的创立，成为辽宁城市建设的主导力量。

二、辽宁省城市功能分区和空间布局存在问题

1.城市工业用地占比高

辽宁省多数城市工业用地占比超过30%。城市工业生产区过大，严重挤占生活、生态功能区。生活空间不适度，部分地区住宅空置现象较为突出，城镇新增住宅用地面积超过新增人口吸纳能力。生态空间总体质量偏低，相对绿量高值区主要集中在道路防护绿地，通常呈点状或条带状分布，缺少相对集中的公园绿地，。

2.城市规模快速扩张

辽宁省城镇化发展较快地区集中在辽宁中部平原地区，以各市市区和环沈阳市的县为代表，但除沈阳市区以外，大部分市区的土地集约利用程度相对不高，抚顺市区、本溪市区、营口市区、辽阳市区等地的国土空间质量一般，城镇空间利用优势不明显。一些城镇建设扩张显著的地区，存在着城镇建设空间质量较差，城镇建设空间结构合理、集约高效、宜居适度指数均偏低等问题。

3.城市空间粗放利用

辽宁省城镇建设存在非良性集约，经济与人口反向变动的问题。辽宁省中东部地区的城镇建设空间集约程度相对较高，但表现为城镇空间规模小，第二产业占比高等现象，一些地区仅采矿用地占比接近一半，经济发展以资源消耗为代价，土地利用可持续性差。虽然这些地区地均固定资产投入和产出水平相对高，但产出投入比普遍较低，大规模的固定资产投入并没有带来更高的产出水平，甚至出现入不敷出现象，土地利用的经济效率总体偏低，需要进一步提升。此外，这些城市和地区的建设用地增长与人口增长也不相匹配，建设用地增加的同时，人口数量并未增加，反而呈下降趋势，表明城镇建设用地扩展速度远大于城镇人口增长的速度，城市空间存在粗放利用问题。

4.生态保护力度不足

辽宁省重点生态功能区分布在东西两端，包括水源涵养型的岫岩县、抚顺县、新宾县、清原县、本溪县、桓仁县、凤城市、宽甸县和水土保持型的凌源市、朝阳县、喀左县、建昌县，以及生物多样性维护型的长海县。这些重点生态功能区中自然生态质量相对较高，但近年来呈现出不同程度下降趋势。相比于农产品主产区农业生产空间质量的普遍提升，重点生态功能区的保护力度确实不足，城镇建设空间侵占优势生态空间的势头急需遏制。

三、辽宁省城市空间优化布局的措施和建议

1.科学编制国土空间规划，增强规划权威性

优化辽宁省城市功能分区和空间布局，要应用规划的手段，从科学发展观的角度，提高规划的作用，突出规划的战略性、科学性、协调性。当前，要把握住国土空间规划编制与"十四五"规划同步推进的重大契机，借助国土空间规划编制这个多规合一、统筹布局的大好时机，把握新时代发展的要求，明晰新形势下城市发展的思路 ，从地区全局及长远利益出发，对城市空间布局做出相互协调和统筹安排，推进城市功能分区和空间布局的优化。进一步落实建设用地空间管制制度，充分发挥国土空间规划的统筹管控作用，有效控制建设用地总量，，规范规划的编制、修改和管理。

2.城乡统筹发展，强化国土空间综合管控

抓住契机，结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点分布、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略。引导城区发展向农村推进，逐步改善城市边缘区的发展条件和空间面貌。推动乡村振兴，使小城镇成为承接城市部分功能、拉动农村发展的集聚中心。着力发展县域经济，选择适合本地发展的特色农业、乡村旅游等产业，给以重点扶持，同时积极发展农副产品深加工等提高经济效益，促进城乡统筹协调发展。

统筹城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间，科学划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线，服务于全域全类型用途管控。坚定不移走生态优先绿色发展之路，既要金山银山，又要绿水青山，。城市发展形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，逐步建立与保护并行的空间规划体系和管控规则，实现国土空间"一张蓝图"的全要素布局和综合管控。

3.加快科技创新，提升国土资源保护能力

坚持把科技创新作为重要支撑，全面提升国土资源保护能力。一是运用大数据、云技术等现代信息技术，聚合集成资源环境和国土空间规划等相关数据，搭建以国土空间现状数据、规划数据、管理数据为主体的国土空间规划实施监督系统，为国土资源保护、规划管理、评估、预警等提供技术支撑。二是健全和完善国土资源科技创新体制机制，加强对前沿性国土资源科技问题研究，力争实现理论创新和技术跨越。