后小康时代我国相对贫困治理的内在动因及现实路向

◎张 蕴

四川外国语大学 马克思主义学院，重庆400031

消除贫困作为永恒性话题，既是执政者应有的民生担当，也是全人类共同的神圣使命。党的十八大以来，我国以一系列超常规扶贫举措提前10年实现了联合国《2030年可持续发展议程》消除极端贫困的目标，取得人类减贫史上前所未有的成就。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上讲话：“党的十八大以来，平均每年1000多万人脱贫，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”[1]但脱贫摘帽并非意味着我国贫困问题的彻底终结，后小康时代贫困的内涵特征将发生显著变化，比如由“物质和生存贫困”向较高层级的“精神和发展贫困”转化。党的十九届五中全会规划了“十四五”时期经济社会发展目标，明确强调“民生福祉达到新水平”“脱贫攻坚成果巩固拓展”[2]，为后小康时代贫困治理重大战略转型指明了方向，即由整体性消除绝对贫困转向持续性化解相对贫困。为此，基于对后小康时代贫困内涵演进之把握，探究我国实现“绝对贫困”向“相对贫困”治理转向的内在动因及现实路向，具有重要理论及实践启示意义。

一、从绝对贫困转向相对贫困：贫困问题内涵演进的必然趋势

人类发展史即一部与贫困作斗争的历史。如罗尔斯(J.B.Rawls)所认为，贫困作为人类历史上“巨大的罪恶”“可由遵循正义的社会政策，由建立正义的基本制度而排除”[3]。从1601年英国颁布《济贫法》，到近现代西方探索社会福利体制，再到联合国开发计划署倡导反贫行动，人类对贫困的认识逐步深化并对其作出了基于不同学科背景的阐释。比如，经济学界通常以货币方法衡量贫困，进而产生了“绝对贫困”和“相对贫困”这组最基本的贫困概念。

(一)从绝对贫困向相对贫困的理念转化为人类反贫困事业提供了理论指引

1.绝对贫困的消除是对人类发展史上贫困原初形态的终结。在疾病和灾害不断的工业社会早期，绝对贫困被理解为物质生活资料难以满足人“基本需要”的社会状态。1901年，朗特里(B.S.Rowntree)将“基本需要”理解为“包括家庭原料和照明需要、房租缴纳、衣食需求、家庭常用必备物品和个人生活基本需求”[4]。而后，国际社会以涵盖消除食物性和非食物性贫困所具备的购买力指标衡量绝对贫困。自朗特里提出“市场菜篮子法”估算最低生活预算以来，绝对贫困测量方法逐渐涵盖恩格尔系数法、基本需求法、马丁法、国际贫困线标准等。世界银行于1990年在考察86个贫困国家居民最低生活所需的基础上,设定了“1天1美元”的贫困线标准，并数次调整，2015年将该标准调整至1.9美元，为衡量减贫成效提供了国际参照，然而，“人的需要”伴随民生福祉追求的提高以及“社会可接受度”的变化而演进，以“基本需要”为贫困衡量标准的弊端日益凸显，比如强调贫困表征而忽略贫困成因，消解潜在贫困动能不足，难以精准判断需求状况，割裂贫困与生命阶段的关联等。由此，更多经合组织(OECD)成员国主张制定相对贫困标准及配套政策。绝对贫困的消除终结了人类发展史上贫困的原初形态，意味着贫困将以内涵更为深厚的相对形式呈现。

2.相对贫困理念的形成是对人类反贫困理论的重大突破。20世纪以来，不同学科逐渐突破了囿于“纯粹经济现象”的“收入—消费”视角测量贫困的狭隘视域。比如，罗伯特·哈夫曼(R.Haveman)所主张的“资产贫困论”强调，“收入贫困测量方法抓住了基本需要，却忽视了经济资源的另一重要方面”[5]，认为贫困取决于家庭可控“经济资源”和社会可接受“基本需要”，当家庭资产存量(含物质和人力资本)超过资产贫困线将避免陷入结构性贫困；马克斯·韦伯(M.Weber)所主张的“社会资源贫困论”认为，“是经济的而且与‘市场’的存在相结合的利益才造就着阶级”[6]，强调个体获取“市场机会”和有机物品的能力对社会分层的影响；阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)所主张的“可行能力贫困论”则联系于“权利体系”，将贫困归结于“交换权利失败”，认为“饥饿是指一些人未能得到足够食物，而非现实世界中不存在足够食物”[7]。这些代表性理论从不同维度反映了对相对贫困理念的阐释深化。相对贫困理念立足于对社会发展水平已超越低水平阶段的现实考量，社会温饱、基本住房、教育和医疗问题已整体解决，但社会群体在财富和资源分配上仍差距显著。基于此，经济学、社会学等学界强调相对贫困理论研究，主张将个人和家庭富裕程度联系于其他社会成员福祉，极大地拓展了人类反贫困理论。

3.相对贫困理念为国际社会反贫困实践提供了理论指引。相对贫困反映了社会公平观及个人认同，呈现出长期性、比较性和动态性。就其长期性而言，尽管社会成员均有共享社会发展成果的权利，但阶级尚未消亡则必然存在资源分配非正义现象；就其比较性而言，相对贫困蕴含着参照目标群体后对“落后状态”的心理认知，关联于社会成员对教育、就业、医疗等基础资源的满足度和精神层面的社会满足感；就其动态性而言，相对贫困测量标准伴随经济社会发展水平和地区财富分配差异而变化。近现代以来，国际社会不断深化对相对贫困的内涵认知，并运用于反贫困行动。欧共体委员会在《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中强调，贫困源于物质和文化资源限制而使部分社会成员被排斥于社会最低限度的生活方式外；联合国开发计划署在《1997年人类发展报告》中首次阐释了“人类贫困”概念，强调贫困是对人类发展权利、知识、尊严的多维度剥夺，主张以涵盖生活质量和发展水平指标的人类贫困指数(HPI)衡量贫困，彰显了重视人的基本权利和体面生活的“以人为本”治贫理念。对于相对贫困的测量，自英国于1979年放弃“市场菜篮子法”后，多数欧盟国家将相对贫困线设定为平均收入中位数的50%—60%，世界银行则将其设定为社会平均收入的1/3。目前，全球除了撒哈拉以南以外，多数国家的“赤贫者”生活资料匮乏问题已经解决，失业、资产性贫困和社会排斥逐渐成为新贫困形式。由于绝对贫困的内涵已难以适应贫困主要矛盾的变化，在相对贫困理念指导下聚焦社会成员共享发展福祉，必然成为顺应全球发展时势之治贫路径。

(二)我国贫困治理理念的深化为消除绝对贫困并巩固拓展脱贫成果奠定了认识基础

梳理我国贫困治理理念的演进历程，可结合党和政府对贫困内涵认知的延展深化划分为三个递进层次，从而反映20世纪80年代至今，贫困治理从中央到地方的组织化程度持续增强和治理理念持续深化之进程。

1.以经济收入为衡量指标，聚焦人的最基本需求解决物质资料匮乏问题。比如，1987年，国务院《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》将脱贫界定为解决基本“衣食住”需要且家庭收入超贫困线，将“食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨”的“三不户”列为扶持重点[8]，然而，作为“发展起来的问题”，减贫难度在一定时期内呈递增趋势，单位扶贫资源投入对应的减贫人口数量随着经济社会发展水平的提升趋于下降。例如,20世纪80年代，我国农村贫困人口数量随农村经济增长而大幅下降，但降幅自1991年趋缓，1991年至1993年仅年均解决250万人口温饱问题[9]。究其原因，既受到经济社会发展水平的影响，也受制于自然条件、生态环境、文化教育等复杂多变的致贫困素。鉴于“扶贫投入效益的时期递减性”和“减贫难度的递增性”，党和政府逐渐开始基于经济社会发展的综合协同视角考量贫困问题。

2.根据经济社会发展战略规划，将贫困治理作为涵盖经济、政治、文化、社会、生态建设的系统工程。1994年，国务院《国家八七扶贫攻坚计划》提出除了温饱标准以外，“加强基础设施建设”和“改变教育文化卫生落后状况”的奋斗目标；2001年，《中国农村扶贫开发纲要》明确了整体推进脱贫攻坚系统工程的治理思路；2002年，党的十六大提出全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，体现了“发展促减贫”的丰富内涵。2011年，《中国农村扶贫开发纲要》提出“两不愁三保障”目标，从经济和能力贫困等多维度将收入、健康、教育和生活水平综合纳入考察标准，将对贫困治理的认识提升至新高度。

3.在推动高质量发展的探索中，逐步形成区别于“绝对贫困”的“相对贫困”治理理念。国内普遍认可的“绝对贫困”概念为“一定社会环境和生存方式下，个人(家庭)依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持基本生存需求的状况”[10]。习近平总书记多次在重要讲话中强调脱贫攻坚与化解相对贫困的区别，比如：2016年7月在东西部扶贫协作座谈会上强调,脱贫和高标准小康是两码事，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在；2019年4月，在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会时强调，打赢脱贫攻坚战只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务；在2019年党的十九届四中全会首次将“建立化解相对贫困的长效机制”纳入全会公报。2020年，中央1号文件进一步明确指出，脱贫攻坚任务完成后，“要推动减贫战略和工作体系平稳转型，加强化解相对贫困问题顶层设计”[11]。2021年2月，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上讲话：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远。”并强调：“促进人的全面发展和社会全面进步，让广大人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”[1]这一系列重要论断，为后小康时代推动高质量发展并持续化解相对贫困指明了战略方向。

概言之，相对贫困治理已成为后小康时代关涉全面建设社会主义现代化国家的重大现实课题。当前，我国东部发达省份已率先结合区域经济状况开展了对相对贫困治理标准的探索，比如江苏省已着力探索“精准帮扶年收入6000元以下的低收入人口”[12]。只有不断优化中国特色贫困治理的长效制度供给，通过经济发展、公共财政、公平就业等各方面综合施策，才能在推动高质量发展中促进发展成果更好地惠及全体人民。

二、后小康时代减贫工作新形势：我国贫困治理战略转型的内在动因

世界银行2018年发布的《中国系统性国别诊断》报告称，“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了‘史无前例的成就’”[13]，然而，全面建成小康社会作为反映经济社会发展程度的时点性表述，更包含着深层次的结构意义和过程内涵。就其结构意义而言，全面小康是我国发展关键性结构转型的重大标志，意味着经济、民主、科教、文化、社会及人民生活实现“质”的跃升；就其过程内涵而言，意味着仍需经历不断化解发展不平衡不充分的问题、满足人民日益增长的美好生活需要并推动高质量发展的过程。为适应全面小康水平迈上更高台阶的要求，我国减贫工作必将聚焦于相对贫困治理而实现重大战略转型。

(一)聚焦相对贫困治理是推动我国经济实现高质量发展的路向选择

相对贫困现象长期以来所受关注度较低，究其原因，既因其测度及特征具有“模糊性”，也关联于我国全面建设社会主义现代化国家的阶段性任务规划。伴随我国“四个全面”战略布局的深化，治贫重心必然转变。根据国家统计局局长宁吉喆就2020年国民经济情况的介绍，面对严峻的国内外环境及新冠肺炎疫情冲击，政府工作报告提出的宏观调控主要目标已实现并好于预期，我国在常态化疫情防控中全年经济正增长2.3%，预计成为全球唯一经济正增长的主要经济体；2020年GDP达101.6万亿元，经济总量迈上百万亿元台阶，占世界经济比重达17%左右；人均国内生产总值持续超1万美元，稳居世界中上收入国家行列；全国居民人均可支配收入实际增长2.1%[14]。尤应注意的是，我国经济总量自2000年迈上10万亿元台阶后，在20年内扩大至10倍，工农业生产、金融服务、实体经济和科技创新持续向好，商务、信息、研发和营销等现代服务业发展良好，经济增长持续向内需拉动型深化，国内国际双循环新发展格局逐渐形成，为经济高质量发展注入了不竭动力。此外，“十三五”期间，我国恩格尔系数由2016年的30.1%降至2019年的28.2%[15]。以世界银行标准的汇率或购买力平价测算，我国已迈入国际标准的“富足”区间，然而，结合国际货币基金组织划定的全球30多个发达国家经济指标，2019年我国人均GDP较发达国家人均4.84万美元仍差距显著。据联合国开发计划署公布的人类发展指数(HDI)，我国近年仍排在80位之后，在人均预期寿命、教育水平、生活质量等指标上仍有大幅提升空间。国际经验表明，我国在面对“中等收入陷阱”并谋求高质量发展的关键期，必须聚焦相对贫困治理，以改善低收入群体民生生活并培育扩大中等收入群体为突破口，通过协调市场机制与公共政策，促进人力资本积累和劳动力转移，推动经济新旧动能转换等系列举措，将14亿人口的潜在需求转化为发展动力，推动经济由高速度增长向高质量发展转化。

(二)聚焦相对贫困治理是消减返贫和新致贫风险的现实要求

相对贫困治理对于缓解“贫困脆弱性”、减少风险或冲击对脱贫人口新增福利的影响、降低返贫和新致贫率等至关重要。Glewwe和Hall针对传统贫困测度“事后干预”的弊端，于1998年提出以“事前干预”精准定位“贫困脆弱性”群体以降低致贫风险的主张[16]。世界银行《2000/2001年世界发展报告》指出，“贫困脆弱性”作为前瞻性预测，即个人和家庭因风险或冲击致使财富和生活水平降至社会平均水平之下的可能性。风险关涉收入、健康、自然灾害、失学、暴力犯罪等诸多因素，抗风险能力则关涉个人和家庭资产以及地域人群可能遭受冲击的种类和程度。从脆弱性角度考察贫困，更有利于把握贫困成因并提出前瞻性建议。我国致贫因素复杂多变，“2020年已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中有近300万人存在致贫风险”[17]。比如，由于区域环境与配套设施承载力低下而返贫。欠发达连片区通常自然条件恶劣、产业基础薄弱、政策性收入占比高、基础设施和公共服务缺口较大、农业资源供给难以跟进，一旦遭遇各类灾害则易引发规模性返贫。再如，因病因疫返贫。研究发现，“个体健康水平每降低10%,贫困脆弱性将上升6%左右；且在健康与贫困脆弱性的作用过程中，物质和社会资源是十分有效的”[18]。加之社会保障覆盖有限，突发疾病或伤残事故都将加重返贫风险。当前新冠肺炎疫情也加重了返贫因素的交互影响，从健康、就业等各方面冲击着脱贫户脆弱的经济基础。此外，未建档立卡的低收入边缘户可能成为新致贫高风险群体。在货币标准已难以精确反映陷入“新贫困陷阱”潜在可能性的背景下，复杂的基层情况增加了贫困识别难度，比如部分社保兜底人群因低保户与贫困户认定标准差异而未被纳入帮扶对象，其因在扶贫资源获取上与贫困户差距明显，制约了防灾抗损能力，防止边缘户致贫必然成为后小康时代贫困治理的重点。

(三)聚焦相对贫困治理是破解“精神贫困”与“能力贫困”难题的应有之义

舒尔茨(T.W.Schultz)倡导的“人力资本理论”强调社会贫富差距的实质在于“人的能力”差距，指出：“人们抱有顽固偏见，认为资本只包括物质设施、建筑物、器材和物资库存等。”[19]其理论启示在于“人的质量”相较于资源或资本要素对经济更具影响力。我国对于破解“物质贫困”难题能够通过政府扶持、区域协同、贫困人口“非权利转移”等举措在短期显现成效，但引导群众形成自主脱贫志向和能力却是复杂的系统工程。当前，学界就后小康时代贫困治理价值取向已达成基本共识，即阻断贫困“代际传递”最具效应之途径在于强化“精神贫困”与“能力贫困”治理，以“扶志扶智”促进发展内生动力。“精神贫困”“能力贫困”因其价值取向及行为方式而具有传递性，是导致“新贫困陷阱”的重要因素。一方面，当前源于“精神贫困”的“越扶贫志越短”这一悖论并未有效消解，这与扶贫重硬件而相对忽略贫困观念改变和教育技能普及有关。研究表明，国家级贫困县群众对政府资助的持续依赖弱化了其发展致富的主体愿望，求稳怕变思想总体较严重。此外，贫困连片区多为交通或通信闭塞地带，自然经济条件下贫困文化的积淀导致群众排斥新技术并缺乏参与市场竞争的主观能动性。另一方面，受制于教育、信息及人力资本投入，“能力贫困”治理难题仍未破解。部分致贫高风险地区失学辍学问题突出，群众信息获取途径匮乏，常因“教育隔离”“信息隔离”而致贫；部分基层政府未切实将“扶智”作为保障群众发展权利的政府职能，人力资本投入难以满足群众摆脱“原生贫困”后寻求能力提升的需求；部分职业培训存在脱离受众从业特征的“供需错配”现象乃至以培训人次衡量成效等乱象，进而引发源于阶层固化的贫困“代际传递”。比如，2019年，有捐助人士批评救助失学女童的“春蕾计划”为“三区三州”某中学453名男生提供了援助，该事件也从侧面反映出深度贫困区青少年教育保障的缺失。

(四)聚焦相对贫困治理是促进社会公平正义和人的全面发展的基础保障

凯恩斯(J.M.Keynes)在《就业利息和货币通论》中结合对社会“有效需求”的阐释，提出“丰裕中的贫困”。“社会富裕潜性虽大,但有效需求原则必迫使其减少实际产量，直至该社会达到一种贫穷程度”[20]。相对贫困本质上可理解为“丰裕中的贫困”，即因投资和消费倾向不足制约有效需求导致难以实现资源充分利用及充分就业。全面建成小康社会后，我国精准脱贫政策对微观个体的效用减弱，而宏观经济社会制度变革规划尚未完善，相对贫困既意味着“发展不平衡不充分”，也意味着社会公平正义范畴内“收入分配欠合理”和部分社会成员“生活质量尚未达标”。尽管我国已整体实现对低收入群体基本生存和人性尊严的保障，但城乡区域发展不平衡引致的居民生活水平差距制约了社会主义“共同富裕”本质的体现。此外，按劳分配与按要素分配相结合的社会主义市场分配体制使得收入分配既关联于劳动者的知识技能，也受制于资本及生产要素积累。据国家统计局最新数据，2020年全国城市和农村居民人均可支配收入分别为43,834元和17,131元[21]，其比值虽较上年有所缩小，但仍高达2.56。全国31个省(自治区、直辖市)人均可支配收入排序首位的上海为72，232元，末位的甘肃则仅为20，335元[22]。因而，必须深入化解收入分配差距以实现“哑铃形”向“橄榄形”分配结构转变。同时，我国在推进供给侧结构性改革及深化供给能力上仍存在短板，经济社会发展难以充分满足中等收入群体享有更高质量的就业、住房、医疗、公共服务等利益诉求，以及大众对文化体育、信息科技、旅游休闲等产品和服务的多样化需求；以产业结构调整和新产业开发带动经济新增长的动力不足；部分群体在社会发言权、公众事务参与等方面存在的心理缺失感和权利剥夺感仍难以消除。由于相对贫困现象经由复杂的经济社会转型再生产，因此必须以贫困治理体制机制的综合变革保障发展的公平性和充分性，从而体现社会主义的制度优势和人的全面发展的价值旨归。

三、相对贫困治理长效机制建设：以综合协同思路凝聚治理合力

相对贫困作为复杂的经济社会发展现象，其治理既应调整宏观战略，由“超常规”政策向持续性政策转型并推进识别标准及监测预警机制建设，又应落实于协同联动举措以降低返贫和新致贫率，提升低收入群体自我发展的内生动力，不断解决发展的不平衡不充分问题，从而基于综合协同思路，以系统化的长效治理机制建设凝聚治理合力。

(一)优化顶层设计，实现贫困治理由“超常规”向“持续性”转型

我国脱贫攻坚制度体系主要基于党的十八大以来扶贫顶层战略规划并依托于政府行政政策，实现制度建设、社会动员、财政投入、法规保障同向发力。比如，政府主导下综合运用异地扶贫搬迁、以工代赈、农产业开发、财政保障等政策整体解决贫困群体生存性问题，然而，超常规的政府扶持机制难以适应后小康时代贫困治理主要矛盾的变化。比如，政府主导财政容易引发地方财政依赖、挤压社会投资和资源使用效率低下等问题。再有，伴随贫困群体生存性需求让位于立体化发展需求，只有形成科学长效的贫困治理机制，方能保证相对贫困群体持续获得公平发展机会并共享发展成果。因此，应从治理顶层设计上完善综合减贫政策体系，实现超常规政府扶持向持续制度化治理转向。在政策重心上，应结合城乡一体化规划，统筹推进扶贫开发与乡村振兴、社会保障建设等有机衔接，并优化生产资源调配及产业转移，化解城乡区域和行业产业发展的制约因素，形成涵盖教育、健康、生态补偿等多领域的综合减贫政策体系。比如，补齐就业、教育、医疗、住房和社会保障政策短板，完善效率与公平相统一的分配政策，推动经济结构持续升级。在政策类型上，应由福利型向发展型政策转向，实现政府统筹向市场杠杆调节倾斜，促进政府财政引导下的社会资本和金融资金协同发力，并确保资金投入助力乡村振兴和“造血式”减贫。在政策工具上，应由行政主导向开放共享型混合工具转向，利用各类信息平台发挥好市场的低成本和高效率作用。此外，科学界定相对贫困是实现“持续性”治理的前提，必须加强识别标准和监测预警机制建设。我国基尼系数近年仍处于0.4的国际警戒线之上且收入分配呈“矮金字塔”结构，因而识别标准的制定应充分考量经济社会发展的不平衡不充分程度，以及治理对象必然由农村群体拓展至全社会低收入群体的现实背景。可参考联合国开发计划署提倡的多维贫困指数方法，在“两不愁三保障”基础上兼顾个体发展性需求、安全保障和公平正义等社会性需求、被尊重和自我实现等心理性需求，并根据城乡区域差距分层级制定贫困标准。比如，各地区可基于社会平均收入中位数并结合地区最低工资水平设定相对贫困区间，形成适应于本地区发展的治理模式。还应提高治理政策的精准预见度，完善相对贫困人口信息数据库，畅通致贫高风险地区的预警响应和风险传导渠道，精准识别并加强贫困群体分类监测和帮扶。

(二)阻断返贫新致贫，协同推进贫困治理与区域综合开发及社会保障建设

习近平总书记在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上强调：“适时组织对脱贫人口开展‘回头看’，对返贫人口和新发生贫困人口及时予以帮扶。”[23]习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话强调：“要加快建立健全防止返贫机制，对因疫情或其他原因返贫致贫的，要及时落实帮扶措施。”[24]这一系列重要指示为减贫工作提供了遵循。由于返贫和新致贫诱因涵盖国家政策、资源环境、发展动能和外部风险等复杂因素，必须以战略联动思维将阻断返贫与新致贫同区域综合开发及社会保障建设协同推进。一方面应通过区域综合开发形成缓解相对贫困的发展环境。应继续在公共政策和资源投入上加强返贫高风险地区的土地、人才、科技和金融要素支持，解决基础设施和公共服务问题以增强群众公共资源可获得性；还应通过产业布局优化以促进产业在破解“同质化竞争困境”中实现可持续发展。尤其要强调的是，在党的十九届五中全会将“全面推进乡村振兴”作为“十四五”时期农村改革重点任务之政策背景下，应利用乡村振兴战略契机，促进一二三产业融合以推进新型城镇化建设，加大开发乡村旅游文化产业；还应结合消费升级机遇，形成县域规模化特色农业产业链并打造区域品牌以增加农产品附加值，在培育新业态中挖掘经济新增长点。另一方面，应通过社会保障建设扩大“社会安全网”覆盖面，加快构建梯度民生保障体系。比如，应加强社会兜底与普惠保障、社会救助与社会福利及社会保险在政策、标准、管理和资源上的统筹配套，实现民生保障对“赤贫”群体、一般低收入群体和结构性贫困群体的精准覆盖；应关注遭受疾病、疫情或灾害的脆弱群体，确保专项救助及时到位并有序组织灾后重建和复工复产；应持续加强城乡无生活来源和无劳动力人口的帮扶，尤其要关注孤儿、留守儿童、贫困老人和残疾人等特殊人群，扩大专项救助及福利覆盖面；应加快护理保险制度建设，探索心理关护等服务型民生保障机制，逐步化解低收入群体幸福感缺失等问题。

(三)凝聚基层发展内生动力，巩固贫困治理“扶志扶智”长效机制

结合发展理论审视相对贫困治理，“发展”的实质在于增强群体自我发展的内生动力。精神和能力贫困因投射于认知层面而更易引发“新贫困陷阱”，弱势群体一旦遭遇物质资源匮乏、社会联系断裂和精神价值难以满足等问题，则易陷入“发展型贫困”，因而提升个体可行能力是对个体发展的内生性要求。此外，精准扶贫政策的超常规和行政主导特征，也是引发帮扶对象主体地位缺失、福利依赖和行为失范的因素。由此，巩固“扶志扶智”长效机制对于凝聚基层发展内生动力、切断贫困“代际传递”而更具基础性影响。政府应通过“制定和完善贫困治理制度体系，引导、激发各类主体的动力、活力”[25]的一体化举措，夯实“扶志扶智”精神根基，拓展发展空间。一是在精神文化建设方面，应健全“奖勤罚懒”机制、分类干预心理机制和社会道德评价体系，发挥政策感召力和社会声誉的强大影响力，形成鼓励发展致富的浓厚文化氛围。二是在人力和教育技术投入方面，应持续加强对致贫高风险地区的人才支持，扩大紧缺人才培养选派规模；解决好“控辍保学”难题，健全乡村教师对口支援机制，精准把握对口支援范围、标准和成效。同时，应完善职业教育扶持计划，围绕地方产业增设工农业技校和社会民生领域的紧缺专业，畅通毕业生、农民工、新型职业农民培训渠道，促进剩余劳动力向非农产业转移。此外，应完善扶贫技术开发规划，通过加快信息管理体系构建及经验推广发挥信息技术“扶智”作用。三是在政策激励方面，应结合各地资源禀赋建立可持续发展利益共同体，加强基层减贫政策针对性。应畅通低收入群体的公共参与和利益表达渠道并建立分类帮扶清单，在帮扶项目选择实施、管理验收等各环节及时回应其发展诉求。对具有发展潜能而缺乏主观动力的群体侧重“扶志”，加强创业引导并给予产业和金融扶持政策倾斜；对发展愿望强烈而缺乏技术和就业平台的群体侧重“扶智”，加强分类培训并通过项目经营指导、就业转移、公益岗位投入等举措帮助其获取稳定收益。同时应完善产业益贫带贫机制，优化致富带头人产业和专业合作社运营，推进特色产业、资产收益、小额信贷、以工代赈、生产和劳务奖补，实现经济收益和资源获取同项目运行有效配合，帮助低收入群体建立“可持续生计”并凝聚发展内生动力。

(四)满足人民美好生活需要，在贫困治理中解决发展不平衡不充分的问题

结合人本视角下的发展观审视新贫困问题，应不断满足人民日益增长的美好生活需要，促进人的全面发展。无论人类发展指数(HDI)或生活质量指数(PQLI)，都体现了个体生活质量与发展自由度的关联，涵盖了对收入、健康、教育以及生活品质和精神追求满足等内涵。发展更意味着经济社会结构不断优化，社会成员多样化的美好生活需求不断得到满足，人的自由个性不断得到发挥。因此，应明确贫困并非囿于经济条件和能力不足，而是涉及经济、政治、文化、社会、生态等多维层面，更延伸为社会地位低、政治参与度低、教育机会不均、生活环境满意度低等表征，呈现出相对剥夺和相对排斥等比较特征。应以推动城乡区域协调发展和缩减收入分配差距为突破口，促进社会公平正义以化解发展不平衡不充分的问题。一是应建立城乡一体化扶贫体制，实现城乡扶贫在政策关照、资源配置、项目管理和利益分享上协同推进，规避因政策差异引发的基层治理危机。二是应渐次推进城乡基础设施与公共服务均等化，统筹城乡义务教育、医疗、养老、社会保障等民生制度，缓解因扶助政策差异引发的矛盾冲突，促进城乡公共服务普惠共享。三是应优化区域扶贫协作与对口支援，尤应加强对集中连片欠发达地区、革命老区、民族边疆地区的对口扶持。比如，引导企业围绕区域特色产业向受援地梯度转移以实现优势嫁接和产业互补；通过干部队伍、科教文体与医疗卫生等技术人才定向派送为受援地提供“智力支援”；优化劳务输入输出协同机制以促进受援地劳动力转移就业。四是应以稳健的财政政策保障分配体系合理衔接。在初次分配方面，应通过经济开发等政策帮助农村低收入人口拓宽土地经营、兼业务工等个体或合作形式，提升其参与市场行为能力，并向城镇低收入居民提供更多高质量就业岗位以帮助其获得稳定收益。在再分配和三次分配方面，应加大税收调节和加强欠发达地区财政转移支付，提升教育、医疗、卫生等民生支出比重；还应确保低收入家庭享受普惠性保障政策，通过设定最低工资标准等举措，保障贫困脆弱群体收入与国民收入同步增长，消解收入差距衍生的权利剥夺感和社会排斥心理，促进社会公平正义。

四、结语

伴随我国迈入高质量发展阶段，聚焦相对贫困治理对于开创后小康时代巩固拓展脱贫攻坚成果新局面具有深远影响。只有构建起科学的相对贫困治理长效机制，通过促进包容性经济增长和益贫式社会发展的综合举措，促进人民平等拥有追求并共享美好生活的机会和能力，进而促进全体社会成员平等拥有全面发展的美好前景，才能使发展成果更多更公平地惠及全体人民，从而在推进我国贫困治理体系和治理能力现代化进程中，为人类减贫事业作出新贡献。