坚持和完善驻村帮扶制度的意蕴、困境和路径

何家伟 李超梅

何家伟，华中师范大学马克思主义学院、湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心华中师范大学分中心教授、博士生导师；李超梅，华中师范大学马克思主义学院硕士研究生(武汉 430079)。

中国共产党向农村派驻工作队的实践由来已久，驻村帮扶制度是党和国家顺利开展农村治理工作的重要制度保障。精准扶贫背景下实施的驻村帮扶制度是中国特色贫困治理制度体系的重要组成部分，是实现“精准帮扶”的内在要求。驻村帮扶制度是脱贫攻坚顶层制度设计和中央相关政策和文件的要求下，各省市县各级机关、企业或事业单位选派优秀干部组成驻村帮扶工作队，到贫困村开展扶贫开发和乡村治理工作的一项制度。2015年6月，习近平总书记明确提出：“选派扶贫工作队是加强基层扶贫工作的有效组织措施，要做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。”(1)中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第37页。习近平总书记提出选派扶贫工作队的要求推动了全国驻村帮扶工作深入展开，驻村帮扶干部制度在脱贫攻坚战中发挥了重要作用。

2020年脱贫攻坚战取得全面胜利，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调，要坚持和完善驻村第一书记和工作队等各项制度。当前，驻村帮扶制度面临哪些现实困境？如何在新发展阶段坚持和完善驻村帮扶制度？这是本文希望探讨的问题。

一、坚持和完善驻村帮扶制度的价值意蕴

精准扶贫背景下的驻村帮扶制度，是中国共产党为了突破村级治理能力弱化困局、解决农村贫困问题而实施的一项创新性制度。从驻村帮扶制度在脱贫攻坚中的实践来看，这一制度成效显著。具体来说，驻村帮扶制度加快了贫困地区脱贫的步伐，提供了干部队伍建设的平台，强化了农村基层党组织建设，搭建了党联系人民群众的桥梁。随着脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，驻村帮扶制度将发挥更大的作用。我们可以从建立解决相对贫困长效机制、强化乡村振兴战略人才支撑、建设高素质专业化干部队伍、保持党同人民群众血肉联系等角度来把握坚持和完善驻村帮扶制度的价值意蕴。

第一，坚持和完善驻村帮扶制度是建立解决相对贫困长效机制的重要举措。十九届四中全会释放出“解决相对贫困”的重要信号，会议提出“建立解决相对贫困的长效机制”的工作要求。2020年绝对贫困问题解决，相对贫困治理成为扶贫开发工作的新任务。党和国家提出建立解决相对贫困长效机制是为了适应新的贫困形势和贫困治理任务。精准扶贫背景下，极具中国特色的脱贫攻坚制度体系得以形成。驻村帮扶制度作为脱贫攻坚制度体系的重要组成部分，在脱贫攻坚过程中发挥了极大作用。而相对贫困问题的浮现，要求对已有的脱贫攻坚制度体系进行完善和优化，并建立解决相对贫困的长效机制。相对贫困问题具有复杂性和艰巨性，为了使脱贫成效更可持续，巩固脱贫成果、防止脱贫人口返贫，不仅要继续实施驻村帮扶制度，而且要对其进行优化和完善。坚持和完善驻村帮扶制度，有利于确保驻村帮扶政策、帮扶力量有效延续，缓解相对贫困，实现农村贫困治理工作的长远有效。

第二，坚持和完善驻村帮扶制度是强化乡村振兴战略人才支撑的现实需要。打赢脱贫攻坚战后，乡村振兴战略的实施需要强大的人才支撑。2018年2月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约，汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑”(2)《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，北京：人民出版社，2018年，第35页。，同时明确提出要建立选派第一书记长效机制。驻村帮扶制度实施以来，中央各省市县每年向贫困地区选派优秀干部，给农村地区输送了大量人才。驻村干部作为农村可持续发展的重要推动力量，不仅能在脱贫攻坚中发挥作用，而且在乡村振兴中也能提供有力的智力支持。因此，脱贫攻坚任务完成后，坚持和完善驻村帮扶制度，实现人才可持续供给对于顺利实施乡村振兴战略来说至关重要。同时，在乡村振兴大背景下，有效的乡村治理是乡村振兴的必要条件。而乡村治理人才队伍建设则是实现乡村有效治理的关键。2019年6月，中央发布了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的通知，要求各级党委和政府要加强乡村治理人才队伍建设，发挥驻村第一书记、驻村干部在乡村治理中的积极作用。因此，坚持和完善驻村帮扶制度，引导驻村干部为乡村治理贡献力量，从而助力乡村振兴，是强化乡村振兴战略人才支撑的现实需要。

第三，坚持和完善驻村帮扶制度是建设高素质专业化干部队伍的内在要求。党的十九大报告明确提出新时代要“建设高素质专业化干部队伍”。习近平总书记也多次强调，要在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼优秀年轻干部。因此，新时代干部队伍建设必须围绕着脱贫攻坚和乡村振兴战略两大重要部署，激励广大干部在脱贫攻坚、乡村振兴中承担新时代的重要使命。驻村帮扶制度为建设高素质专业化干部队伍提供了平台。在脱贫攻坚进程中，习近平总书记将贫困地区视为锻炼和培养干部的重要基地，多次强调要让广大干部在攻坚克难中砥砺成长。实践表明，驻村帮扶制度的实施使第一书记、驻村工作队在驻村帮扶工作中经受考验，砥砺自我，自我成长，强化了政治担当，增强了工作本领。因此，坚持和完善驻村帮扶干部制度不仅是打赢脱贫攻坚战后我国扶贫开发的新形势新任务的需要，同时也是高素质专业化干部队伍建设的内在要求。在2020年完成脱贫攻坚任务后，要坚持和完善驻村帮扶制度，激发广大驻村干部新作为新担当，让他们在解决相对贫困、助力乡村振兴的伟大事业中砥砺自我，争做新时代高素质专业化干部。

第四，坚持和完善驻村帮扶制度是保持党同人民群众血肉联系的必然要求。坚持和完善驻村帮扶干部制度，是中国共产党群众路线在新时代的延续和发展。中国共产党向农村派驻工作队的实践由来已久，干部驻村是中国共产党坚持走群众路线的宝贵经验。精准扶贫以来，国家通过加大驻村干部的选派力度，加强驻村帮扶管理工作，发布一系列政策文件，要求各地推动驻村扶贫干部制度的执行。驻村干部坚持“以民为本”，了解民意办惠民实事，把群众路线贯彻到驻村帮扶工作中，赢得了农村群众的认可和支持，使党和人民群众的关系更加密切，从而提高了驻村帮扶工作的实效。驻村帮扶制度作为保持党和群众血肉联系的一项重要制度，不仅应在脱贫攻坚期内实施，而且在新发展阶段也要继续坚持。坚持和完善驻村帮扶制度，有助于驻村干部在乡村振兴和乡村治理实践中更好地做服务群众的知心人，为群众办实事，用实干拉近与群众的距离，用真心获得群众的支持和信任，深化新时代党群关系。

二、驻村帮扶制度在实践中面临的困境

从减贫实践来看，脱贫攻坚战结束后超常规贫困治理转向常规化、长期化贫困治理。同时，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是今后一项重要且紧迫的工作。长期化常态化的制度建设是巩固脱贫成果、推进乡村振兴的现实需要，因此，坚持和完善驻村帮扶制度具有重要的价值和意义。然而，驻村帮扶制度在取得良好成效的同时也面临一些困境。审视并克服这一制度的当前困境，是对其加以完善、改革和创新的基本前提。

第一，驻村干部职能和角色定位不明晰。一是部分驻村帮扶干部对自身的职能定位不明晰。精准扶贫下的驻村帮扶制度实施以来，从中央到地方均出台了相关文件，明确规定了第一书记和驻村工作队的职能和任务。上级政府设定的目标任务涵盖各个方面，明确了驻村帮扶干部承担着扶贫开发、基层党建、为民办事、乡村治理等众多职责任务。在实际帮扶工作中，部分驻村干部对自身职能不够明晰，对扶贫工作预期过高，因此忽略了基层党建、为民办事和乡村治理等重要职能。二是部分驻村帮扶干部的角色定位模糊。在驻村帮扶制度设计中，相关文件强调驻村干部要“协助”“指导”“参与”村庄事务，即将驻村干部的角色定位为协助者、指导者、参与者，其目的在于强化农村基层党组织建设，确保驻村干部撤出后能给村庄留下一支政治素质高、治理能力强的村干部队伍。然而，在驻村帮扶实践中，由于脱贫攻坚任务重、时间紧以及扶贫考核的巨大压力，部分驻村干部自身角色定位模糊，从指导者、协助者、参与者变成了包揽包干者，于是出现了大包大揽的“保姆式”帮扶现象。驻村干部职能和角色定位的不明晰影响了驻村干部的履职能力，进而降低了驻村工作效率，影响了驻村工作成效。

第二，驻村干部与村干部存在权力博弈。脱贫攻坚战场上，驻村工作队是农村扶贫开发工作的“空降兵”，第一书记是驻村工作队的“领头雁”。第一书记和驻村工作队作为外来人员驻入村庄，参与乡村的各项工作，需要和村干部产生交汇与互动。当驻村干部和村干部协调一致，就能形成有效合力，推进减贫治理和乡村治理工作。然而，驻村干部和村干部如果在工作理念、工作方式、工作策略方面存在一定差异，就不可避免地会产生矛盾冲突，这种矛盾冲突主要表现为权力博弈。驻村干部开展工作时受制于贫困村原有权力结构，有可能挤压村干部原有的权力空间，导致村干部的权力和威信受到一定程度影响。在这种情况下，部分村干部为了维护自身利益，可能会与乡镇干部联合排斥驻村干部，使驻村干部无法充分参与扶贫开发与乡村治理工作。驻村干部与村干部的权力博弈一定程度上使驻村干部制度难以真正发挥效用。

第三，驻村干部激励机制建设滞后。习近平总书记十分关心扶贫基层一线干部，他多次强调驻村扶贫工作的艰巨性，要求制定保障政策，完善激励机制，确保驻村帮扶力量有效发挥。然而，驻村帮扶实践中，驻村干部的工作任务重，有些地区却存在驻村干部激励制度虚化或落实不到位的问题。对驻村干部的激励包括政治激励、经济激励以及精神激励等诸多方面，当前的驻村干部激励机制存在政治激励有限、经济激励不足以及精神激励较少等问题。政治激励方面，虽然相关文件提出要对考核优秀的驻村干部进行提拔和晋升，但部分地区提拔晋升干部的名额比较有限，导致政治激励无法落到实处。经济激励方面，一些驻村干部所在的偏远地区，生活条件较为艰苦，生活补贴不足。精神激励方面，部分上级组织对驻村干部的关怀和关爱不足，开展对驻村干部的慰问以及评选表彰活动较少，没有形成良好的精神激励环境。各项激励的不足说明驻村干部激励机制建设落后，也就不利于提升驻村干部的工作积极性和主动性。

第四，乡村内生发展动力激发不足。驻村帮扶制度意在借助外部力量激发乡村内生动力，共同带领贫困群众脱贫致富，实现乡村贫困治理目标。精准扶贫期间，驻村干部用真才实干带领贫困群众共同向着脱贫致富的目标前进。然而，由于时间紧、任务重，脱贫攻坚工作主要依靠体制内自上而下的行政性力量推动，驻村干部开展了一些“输血式”帮扶工作，忽略了对贫困村实施“造血式”帮扶措施。贫困群众的主体性在具体实践中被忽视，内生发展动力未得到很好激发，部分贫困户甚至还滋生了“等靠要”思想。除了部分贫困群众对驻村干部过度依赖，部分村干部也产生了对驻村干部的依附心理。一些村干部认为驻村干部综合素质水平较高，具备更强的工作能力和资源优势，于是将贫困村建设发展重担转移到驻村干部身上。贫困群众依赖心理和村干部依附心理的存在说明，驻村帮扶在某些贫困村未能有效激发乡村内生发展动力，村庄自治能力未得到有效提升。一旦驻村干部撤出，该制度的治理效能是否能充分发挥，乡村的可持续发展会否遭遇新的困境还有待观察。

三、坚持和完善驻村帮扶制度的实践路径

2020年4月20日，习近平总书记在陕西考察时指出：“我对今年全面完成现行指标的脱贫任务是有信心的，我最关心的是后续帮扶问题，能否形成稳定连续的机制。”(3)《“陕西要有勇立潮头、争当时代弄潮儿的志向和气魄”——习近平总书记陕西考察纪实》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-04-25/content_5505954.htm。建立驻村帮扶长效机制是新发展阶段乡村振兴的工作重点之一。因此，为延续驻村干部力量，必须正视现行驻村干部制度所面临的困境，坚持以改革创新为动力，完善驻村帮扶制度。为破解驻村帮扶制度当前的实践困境，进一步发挥驻村干部在解决相对贫困问题、实施乡村振兴战略中的作用，谨建议如下：

第一，强化驻村帮扶干部职能和角色定位。进入新发展阶段，原驻村帮扶工作队有序撤出后，全国各地接续派出第一书记和驻村工作队组成乡村振兴工作队。为了让驻村帮扶干部在相对贫困治理和乡村振兴中更好地发挥作用，驻村帮扶干部的职能也需要根据新形势和新任务变化进行适当调整。具体说来，新发展阶段派出的驻村帮扶工作队需要强化的职能包括：基层组织职能、相对贫困治理职能、为民办事服务职能。在强化部分职能的同时，对其他职能进行适当调整。特别是进入乡村振兴阶段后，相关部门要制定出台相关文件，强化、细化乡村振兴工作队的具体职能，使乡村振兴工作队充分认识自身的职责所在，实现高效履职。与此同时，根据所强化的驻村工作职能，让驻村干部找准角色定位，指导、协助乡村治理工作。只有驻村帮扶干部的职能和角色定位准确，驻村干部才能更有针对性地开展驻村帮扶工作。

第二，建立干部沟通合作机制。驻村帮扶制度运行过程中，驻村干部和村干部联系最频繁最密切。合则两利，斗则俱伤。二者关系的优劣影响着脱贫减贫和乡村治理成效大小。因此，驻村帮扶制度顺利运行最重要的是讲究合作策略，构建良好的互动协作关系，以规避驻村干部和村干部的权力博弈。为了减少驻村干部和村干部之间的权力博弈，及时有效的沟通交流是关键，包括沟通渠道、沟通方式等合作机制要畅通。要确保驻村干部和村干部作为沟通主体的平等地位，同时公开二者的信息以确保真实性，还要拓宽沟通渠道和丰富沟通方式来调动二者沟通的积极性。将驻村干部和村干部的沟通合作机制通过制度固定下来，当二者发生分歧和冲突时，根据合作的程序和规则消除矛盾冲突。

第三，完善驻村干部激励机制。完善激励制度，激发驻村干部活力，才能确保驻村干部力量的有效延续。一是根据工作考核结果，强化政治激励。根据考核结果对优秀驻村干部予以表彰，提升驻村干部的晋升空间，使驻村干部的具体提拔和晋升机制落到实处，适当增加驻村干部提拔名额，提拔任用考核优秀的驻村干部。二是了解实际诉求，完善经济激励。要切实了解并回应驻村干部实际经济诉求，根据工作绩效适当提高驻村干部的工作报酬，同时健全补贴机制，提高驻村干部的生活补贴标准，同时出台并真正落实驻村干部在住房、医疗、子女教育等方面的优惠政策。三是加强驻村干部先进事迹宣传，强化精神激励。官方媒体要继续大力宣传驻村干部扎根基层、无私奉献的先进事迹，让驻村干部在社会中上到认可和尊重，提升驻村干部的成就感、自豪感与使命感。完善驻村干部激励机制，加强对驻村干部的政治激励、经济激励、精神激励，促使他们更好地参与相对贫困治理、助力乡村振兴。课题组在湖北、广西、甘肃等省区调查驻村干部待遇落实情况时，发现部分地区对驻村帮扶干部提拔晋升待遇落实不到位。在三省区驻村帮扶干部中，52.61%的队员回答所在单位对驻村帮扶干部提拔晋升的待遇落实较差，说明驻村帮扶的激励机制有待完善，干部待遇落实不到位容易导致驻村干部产生懈怠情绪。

第四，健全“造血式”工作机制。其一，要继续强化基层组织职能，提高村庄自治能力。正如习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上所强调的“帮钱帮物，不如帮助建个好支部”(4)中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第42页。，建强基层党组织始终是驻村工作的重要任务。脱贫攻坚任务完成后，相对贫困问题的浮现使乡村有了更艰巨的贫困治理任务。因此，驻村干部要拓展变“输血”为“造血”的工作思路，强化驻村干部建强基层党组织职能，消除村干部依附心理，重视本地干部的培养和建设，努力把乡村基层党组织打造成一支政治素质高、自治能力强的干部队伍，以确保相对贫困治理和乡村振兴工作的长远有效。其二，要继续开展志智双扶工作，激发贫困群众内生动力。脱贫攻坚任务完成后，在“等靠要”思想仍突出的地区，驻村干部尤其要重视通过扶志去激发群众的自力更生意识，向内生动力不足的群众传递“幸福都是奋斗出来的”理念。改变扶贫方式，杜绝“保姆式”帮扶，传授群众致富技能，提升群众致富本领，引导群众发展特色产业和自主就业。此外，激发内生动力仅扶志是不够的，还要重视发挥扶智的作用。驻村干部要提高相对贫困问题突出地区群众对教育的重视程度。切实监督村干部将教育经费落到实处，并积极引进教育资源和项目，经常走访相对贫困群众，动员社会组织对相对贫困家庭子女进行志愿服务教育或提供资助，发挥教育在阻断贫困代际传递中的作用。其三，协助建立新乡贤培育机制，培育乡村新型内生力量。新乡贤是相对贫困治理和乡村振兴的重要人才支撑，包括返乡经商人士、返乡创业大学生、退休教师或军人、企业家、党政干部等在内的受当地村民敬重、具有一定影响力和号召力的贤能人士。今后驻村干部在实施内生性扶贫策略过程中，要建立“贤能型”乡村治理精英融合机制，注重引导并主动邀请新乡贤参与相对贫困治理和乡村治理事务，帮助新乡贤认清角色定位，共同带领村民依靠自身力量脱贫致富。发挥新乡贤在村民中的声望优势，让新乡贤成为驻村干部和村民的沟通桥梁，进一步激活相对贫困治理和乡村振兴的内在动力，提高驻村帮扶工作有效性，最终形成内生力量与外生力量的最大合力来治理相对贫困，振兴乡村。

总之，驻村帮扶制度在新形势和新任务下既发挥了独特的作用，亦面临着不少挑战和困境。驻村帮扶为乡村振兴提供资金、资源、技术和智力等方面的支持，是巩固脱贫成果、推进乡村振兴的重要人才支撑，但同时存在需要改进完善之处。因此，在改革创新中坚持和完善驻村帮扶制度，能够有效凝聚强大合力，继续发挥社会主义制度办大事的优势，为巩固脱贫成果、解决相对贫困问题、推进乡村振兴提供强有力支撑。