中国共产党健全党和国家监督体系的基本经验及新的实践要求*

2021-12-27冯新舟

理论视野 2021年5期

■冯新舟

【提要】健全党和国家监督体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。建党以来特别是执政以来，中国共产党坚持马克思主义的科学指导，把加强党的全面领导作为逻辑起点和落脚点，坚持以人民为中心的核心价值追求，把提升党和国家治理效能作为现实目标，不断完善党和国家监督体系，维护党的先进性、纯洁性，促进国家权力的正确行使，在党的集中统一领导下实现党在各个历史阶段的奋斗目标。进入新时代，党着眼于建设强盛大党和现代化国家，强化政治监督，以党内监督为主导推动各类监督有机贯通、相互协调，统筹推进纪检监察体制改革，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，以党和国家监督体系建设的创新发展推进党和国家治理现代化。

自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想。[1]中国共产党领导中国革命、建设、改革开放的实践证明，权力得不到有效监督、领导干部容易被腐蚀是党长期执政、全面领导中国特色社会主义建设的最大挑战。健全党和国家监督体系是“党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”[2]，是党和国家事业取得成功、跳出历史周期率的重要保证。建党以来特别是执政以来，中国共产党一直致力于构建完善的党和国家监督体系，通过自我革命永葆党的先进性纯洁性、坚守初心使命执政为民，推进国家治理体系和治理能力现代化，在带领全国人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的过程中锻造强盛大党。

一、强调权力的制约和监督是马克思主义政党的独特品质

马克思主义政党一直强调权力的制约和监督，并不断完善相关理论、探索有效监督制约权力的方式。马克思恩格斯基于社会决定国家的唯物史观论述了权力制约和监督的重要性和必要性。他们认为，国家是之所以出现，是为了使社会“不可调和的对立面”[3]以及“经济利益相互冲突的阶级”[4]“不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭”[5]，“这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”[6]；国家的本质特征，是“和人民大众分离的公共权力”[7]。显然，社会的共同需求是公共权力这种“表面上凌驾于社会之上的力量”[8]产生的基础。理论上，公共权力属于社会全体成员，代表全体社会成员的共同利益，主要任务是“缓和冲突”。现实中，“官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而凌驾于社会之上。……他们作为同社会相异化的力量的代表，必须用特别的法律来取得尊敬，凭借这种法律，他们享有了特殊神圣和不可侵犯的地位”[9]，公共权力成为部分社会成员的权力，“凌驾于社会之上”由“表面”变为“实际”，主要功能是把冲突保持在符合统治阶级利益的“秩序”范围内，成为谋取私利的手段。因此，必须加强权力的制约和监督，“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体”[10]，防止“国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”[11]。

马克思恩格斯努力从巴黎公社的实践中探求有效监督制约权力的方式。他们高度肯定代议制，认为它可以有效防止“社会公仆”变为“社会主人”，这项制度把国家机关及其工作人员置于选民的监督之下从而保证其始终忠于人民。马克思认为巴黎公社在这方面做得很成功，“每一个地区的农村公社，通过设在中心城镇代表会议来处理它们的共同事务；这些地区的各个代表会议又向设在巴黎的国民代表会议派出代表，每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束”[12]。恩格斯进一步强调公社制约权力的两个有效措施，即：“第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举这可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。”[13]马克思恩格斯还强调人民群众在权力制约监督中的主体作用，提出“公社必须由各区全民投票选出的市政委员组成”[14]，行使管理职能的公社勤务员要“处在公社的监督之下”[15]。

马克思恩格斯阐述了无产阶级政党党内监督的基本理论问题。他们认为党的代表大会制度具有非常重要的监督功能。在《共产主义者同盟章程》中明确规定，代表大会是全盟的最高权力机关、立法机关，中央委员会向代表大会报告工作。[16]马克思恩格斯认为通过民主选举和随时罢免可以有效发挥党内监督的作用，指出共产主义者同盟“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路”[17]。另外，马克思恩格斯强调党内监督首先是党内的民主监督。他们强调党员在党内都是平等的，提出“任何一个身居高位的人，都无权要求别人对自己采取与众不同的温顺态度”[18]；他们号召同腐败现象作斗争，尤其要对领导人员加强监督，指出“一个政党宁愿容忍任何一个蠢货在党内肆意地作威作福，而不敢公开拒绝承认他，这样的党是没有前途的”[19]；他们认为要做好批评工作，指出“不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当做完美无缺的官僚，百依百顺，而不进行批评”[20]；他们提倡绝对自由地交换意见，认为“党已经很大，在党内绝对自由地交换意见是必要的”[21]，通过民主讨论和批评，可以健全党内民主，规范约束每个党员的行为特别是防止党的领导人滥用职权，达到党内监督的目的，指出压制反对派意见的做法“非常不高明”[22]。

二、中国共产党健全党和国家监督体系的历史探索

中国共产党在推进伟大事业的实践中，始终重视权力的制约和监督，把加强监督作为发挥党先锋队作用、提高凝聚力和战斗力的重要抓手以及推进党的事业走向胜利的重要保证，不断探索健全党和国家监督体系的有效路径。

新民主主义革命时期，中国共产党把加强监督作为党凝聚力量战胜敌人并不断发展壮大的重要抓手。1921年，党的一大党纲就规定：“工人、农民和学生到其他地区去工作要受地方执行委员会的监督”，“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督”[23]。二大党章专设纪律一章。五大党章设立“监察委员会”专章，还在“党的建设”一章中明确把民主集中制作为党部的指导原则。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在瑞金建立，党对局部执政条件下的权力监督、腐败防治进行了探索，从中央到地方成立四级工农检察部来监督苏维埃政策法令的执行以及防治贪污腐化行为，并发布了《关于惩治贪污浪费行为》第26号训令，有力震慑了腐败分子。1945年，毛泽东提出民主是解决历史周期率问题的关键，指出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[24]1949年，毛泽东提出了“进京赶考”的历史命题，党开始从长期执政的角度思考加强党的建设、加强党的监督并以此推动党的事业不断走向胜利的重大问题。

新中国成立后，党在自身成为执政党的条件下推进党和国家监督体系建设。这一时期，党成立了专门的监督机构。1949年11月，党中央决定成立中央及各级党的纪律检查委员会；1955年3月，党中央决定成立各级监察委员会，并用其来代替各级党的纪律检查委员会。专门监督机构的设立，对于强化党内监督、反对党内不良倾向、遏制权力腐败发挥了重要作用。党还以整风运动的形式强化监督。1950年5月，党开始通过整风运动的方式加强对党员的监督，克服贪图享受的情绪和官僚主义作风，加强党和人民群众的联系，防止党员干部蜕化变质，取得了良好效果。整风运动这种监督形式在调动人民群众监督热情、提高自下而上监督效果方面优势显著，但其非制度化参与过程也存在诸多弊端，在一定程度上阻碍了党内政治生活的严肃化、正常化以及党的建设、党的事业发展。此后，八大党章对党的监察机关的产生、任务、领导体制等作出规定，初步确立了党内监督工作的“双重领导”体制，对健全党和国家监督体系进行了有益探索。

改革开放后，党结合新时期建设现代化国家以及建立完善社会主义市场经济体系的新要求探索健全党和国家监督体系的有效路径。邓小平强调要加强党的监督、群众的监督和民主党派的监督，认为“有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些”[25]。他强调将权力的制约和监督纳入法治轨道，“不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外”[26]。江泽民提出“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”[27]的反腐倡廉总体思路和基本战略，强调依靠制度强化权力制约和监督，并认为应该在做好党内监督的基础上大力拓宽党内外监督渠道。胡锦涛注重监督制度建设和创新，推动形成用制度管事、管权、管人的有效机制。他强调对权力运行的全过程监督，提出扩大有效制约监督的范围，注重事前监督和防范，主张扎实推进惩治和预防腐败体系建设，提出坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，加强党的建设，强化党的领导，对坚持和完善党和国家监督体系进行了深入探索。习近平认为监督是增强党自我净化能力的根本途径，深刻指出：“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督”[28]。他还指出，“反腐倡廉的核心是制约和监督权力”[29]，“党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源”[30]。他认为监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。他强调“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”[31]，要求推进监督制度改革，增强监督严肃性、协同性、有效性，提出“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”[32]。在探索中，党和国家监督体系的总体框架基本形成，新时代健全党和国家监督体系的方向逐步明确。

三、中国共产党健全党和国家监督体系的基本经验

中国共产党在健全党和国家监督体系的历史实践中，不断深化对权力制约和监督的思想认识，探索强化监督的规律，积累了非常宝贵的经验。这些经验对新时代进一步健全党和国家监督体系有着重要的借鉴价值。

（一）加强党的全面领导是健全党和国家监督体系的逻辑起点和落脚点

坚持和加强党的全面领导一直是党的建设的核心内容和根本政治目标，也是健全党和国家监督体系的逻辑起点和落脚点。首先，健全党和国家监督体系根本动因是坚持和加强党的全面领导。我国革命、建设、改革开放的实践证明，不受监督的权力会导致被滥用，会损害党、国家、人民群众的利益，会影响党在人民心目中的形象，会弱化党的领导。健全党和国家监督体系就是通过加强监督促进权力科学有效运行并始终服务于中央决策部署的贯彻落实、服务于人民幸福，推动党委主体责任、专责机关监督责任的落实，进而把党建设得更加坚强有力，维护党的全面领导地位。其次，健全党和国家监督体系是党通过自我革命把党建设得坚强有力的有效途径。革命性是中国共产党的宝贵政治品格。党的自我革命是在掌握马克思主义政党建设规律、清晰认识党的性质宗旨历史使命的基础上根据党情国情世情呈现出来的新特点、新趋势不断发现问题、解决问题进而实现对自身局限性的突破和超越的过程，是党始终保持旺盛生命力和强大战斗力、始终坚强有力的保证。建党以来，中国共产党通过不断的自我革命解放思想，将马克思主义基本原理同中国革命实践相结合，并在革命和建设的实践中锻造自身的先进性、纯洁性，逐渐形成了敢于斗争、敢于胜利的宝贵品质，通过自我监督、自我革命始终保持先进性、不断提高领导能力。最后，健全党和国家监督体系是践行党的初心使命的重要保障。践行初心使命，需要党能够有效发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。健全党和国家监督体系强化权力的监督制约，促进权力运行科学化和规范化，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，使各类机构有机衔接、相互协调，为实现党的初心使命提供保障。

（二）以人民为中心是健全党和国家监督体系的核心价值追求

健全党和国家监督体系要坚持以人民为中心的核心价值追求。一是以保障人民根本利益为核心。中国共产党“除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位”[33]，党的宗旨是全心全意为人民服务。健全党和国家监督体系就是通过加强监督，确保权力始终为人民谋利益，防止权力被滥用，防止“社会公仆”变为“社会主人”。二是依靠人民。依靠人民，让人民监督政府，是跳出“历史周期率”的根本途径，也是“进京赶考”取得满意答卷的保障。健全党和国家监督体系，就是让人民监督权力，让权力在阳光下运行，改进自下而上的民主监督。三是坚持成果由人民来检验。成绩由谁来评判、以什么标准评判实质上是党的工作向谁负责、让谁满意的问题。习近平指出：“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。”[34]健全党和国家监督体系的最终成果也需要经得起人民和历史的检验，由人民来评判其成败得失。

（三）提升党和国家治理效能是健全党和国家监督体系的现实目标

提升党和国家治理效能是推动监督有效落实以及完善监督体系的现实目标。首先，健全党和国家监督体系通过深化党和国家机构改革提升党和国家治理效能。通过机构改革，促使党和国家监督机构聚焦主责主业，凝聚监督力量，明确分工，增强监督的严肃性、协同性、有效性，提高监督效率的同时促进国家权力的有效运行。其次，健全党和国家监督体系通过强化党和国家自我监督提升党和国家治理效能。通过破解党和国家自我监督的难题，做到“四个自我”，不断发现自身存在问题，纠正偏差，改革创新，提升执政能力。最后，健全党和国家监督体系通过推动党和国家决策部署的贯彻落实提升党和国家治理效能。通过构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，确保对公权力行使的全方位监督，确保党中央的重大决策部署到哪里监督检查就可以跟进到哪里，最终实现党和国家决策部署不折不扣地贯彻落实，令行禁止。

四、新时代加强和完善党和国家监督体系新要求

建党以来特别是执政以来，中国共产党坚守初心使命，基于不同历史时期所处的方位、环境、核心任务，不断健全党和国家监督体系，在把党建设得更加坚强有力的同时推动社会主义现代化建设取得辉煌成就。在新发展阶段，党面临的“四大风险”“四大考验”和“四个不纯”问题依然严峻。立足新时代党的建设总体要求，充分运用党在健全党和国家监督体系实践中积累的思想成果、理论成果、制度成果和文化成果，强化政治监督，以党内监督为主导推动各类监督的有机贯通，有效发挥专责监督职能，完善权力配置，才能建设一个强大政党，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）强化政治监督，增强“两个维护”的政治自觉

政治属性是党和国家监督体系的根本属性。政治建设在党的建设中的根本性统领性地位决定健全党和国家监督体系要守住政治监督这一根本定位，把“两个维护”作为根本政治任务。一是把督促全党做到“两个维护”作为首要任务。加强对党中央决策部署执行情况的监督检查，防止和纠正一切偏离“两个维护”的错误言行，坚决解决无视党中央权威、同党离心离德的突出问题，确保党中央政令畅通。二是维护中国特色社会主义制度和人民的根本利益。加强对党章党规和宪法法律执行情况的监督检查，坚决纠正弱化甚至否定党的领导、破坏中国特色社会主义制度、偏离中国特色社会主义方向、危害人民群众根本利益的错误行为。三是坚决查处违反政治纪律和政治规矩的问题。强化对党内政治生活准则执行的监督检查，坚决查处“七个有之”、违反“五个必须”的问题，监督纠正执行党内政治生活准则等方面的偏差和问题，辨别政治上的“两面人”，防止山头主义和宗派主义，维护党的集中统一。四是强化对履职担当情况的监督检查。压实管党治党政治责任，坚决纠正一些地方、单位、领域落实“两个责任”不到位、党建工作弱化、虚化、不担当不作为甚至履职缺位等问题，大力纠治形式主义、官僚主义，持续保持反腐高压态势，净化政治生态，夯实党长期执政根基。五是推进政治监督具体化常态化。聚焦新发展理念贯彻落实、全面做好“六稳”“六保”工作等做好政治监督，健全贯彻落实党中央重大决策部署和习近平重要指示批示督查问责机制，通过监督巡视整改、以案促改、部署专项工作等做实做细政治监督。

（二）以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调

健全党和国家监督体系要发挥党内监督的主导作用。党的长期执政地位决定党内监督在党和国家监督体系中居于首要地位，党内监督缺失，其他监督必然失效。加强党内监督，关键是要按照《中国共产党党内监督条例》的要求，“建立健全党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”[35]，把高级干部的监督作为重点，加强对“一把手”的监督，破解同级监督难题，实现管大多数和抓“关键少数”的有机结合。

健全党和国家监督体系要推动各类监督有机贯通、相互协调。在坚持党内监督的主导地位基础上，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接。加强纪律监督，把纪律和规矩挺在前面，严明政治纪律政治规矩，严格执行纪律，在实践中精准运用“四种形态”，抓早抓小，让纪律成为带电的“高压线”；加强监察监督，实现监察全覆盖，推进纪法贯通、法法衔接，建立集中统一、权威高效的监察体系；加强派驻监督，明确派驻机构职能定位，充分发挥派驻机构“派”的权威和“驻”的优势，发挥好“探头”作用；加强巡视监督，坚守政治巡视的根本定位，建立巡视巡察上下联动的监督网，加强巡视巡察成果的运用，提升巡视巡察实效。[36]同时，进一步健全“1+9”的大监督格局，推动各类监督协调贯通，形成常态长效的监督合力。

（三）统筹推进纪检监察体制改革，促进专责监督职能的有效发挥

健全党和国家监督体系有赖于纪检监察机关专责监督职能的有效发挥。统筹推进纪检监察体制改革重点是落实双重领导体制，强化上级纪委监委对下级纪委监委的领导。推进国家监察体制改革，重点要推动纪法贯通、法法衔接。按照党章和监察法要求，纪法双施双守。准确适用纪律和法律，既要挺纪在前，充分发挥纪律的高标准、严要求在“抓早抓小”中的重要作用，又要根据违法、职务犯罪的事实、证据适用好监察法。推进纪检监察机构改革，要发挥纪委监委合署办公优势，统一决策，一体运行，重点是抓好派驻机构改革，贯彻《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》的精神加强对派驻机构的直接领导和统一管理，规范派驻机构审查调查措施运用和工作程序，促进派驻机构当好“探头”，更好发挥监督职能。

（四）完善权力配置和运行制约机制，确保权力科学规范行使

完善权力配置和运行制约机制是健全党和国家监督体系的内在要求，根本目的是确保权力科学规范行使。首先，完善加强党的领导和监督的体制机制。“把党的领导和监督贯穿到党和国家机关各个层级机构履行职责的全过程。不论党和国家权力如何配置运行，都必须有利于维护习近平党中央的核心、全党的核心地位，有利于维护党中央权威和集中统一领导，保证全党自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。”[37]其次，科学合理配置权力。权责法定，明晰权力边界。让不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，明确要求领导班子成员不能同时分管相互制约的权力事项，形成科学的权力结构和运行机制。再次，构建科学有效的权力运行体系，要完善决策机制，决策中坚持民主集中制，“三重一大”的决策坚持集体决策，广泛吸收意见建议，充分论证，做好风险评估；决策做出后健全问责和纠错机制；要确保决策执行力，决策一经做出，就要坚决贯彻执行，执行情况和结果及时通报报告；要做到监督有力。盯紧权力运行全过程，及时发现问题、查找原因、纠正偏差、规范精准问责，加强督促检查、绩效考核，确保决策部署的贯彻落实。最后，让权力在阳光下运行。坚持权责透明，推动用权公开。加强信息化建设，运用互联网、大数据等技术更好服务于政务服务，实现权力运行全过程的留痕、查询、追溯。

（五）深化标本兼治，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制

健全党和国家监督体系需要不敢腐、不能腐、不想腐同向发力、一体推进，既要治标，更要标本兼治。构建一体推进“三不”体制机制，首先要强化不敢腐的震慑。坚持“严”的主基调，既查行贿又查受贿；严肃查处政治、经济问题相互交织的腐败案件，破除权钱交易的利益链、关系网；有效治理各种风险背后的腐败问题，特别要严查金融、资源、工程等资源、资金密集领域的腐败，杜绝靠企吃企、内外勾结侵吞国有资产等国有企业存在的严重问题；在严厉查处大案要案的同时，持续整治扶贫领域、“三资”管理、医疗卫生教育、生态环境等群众切实关切的领域的腐败问题；继续推进“天网行动”，做好国际追逃追赃以及防逃工作。其次，要扎牢不能腐的笼子。不断完善制度，堵塞漏洞，规范权力运行。着重加强工程建设、审批监管、金融信贷、执法司法等重点领域的制度建设，健全监督机制，进一步完善反腐败方面的法律法规。最后，要增强不想腐的自觉。建立“不忘初心、牢记使命”长效机制，坚定马克思主义信仰、坚定对中国特色社会主义共同理想和共产主义远大理想的信念；践行共产党人价值观，反对个人主义、本位主义、自由主义、好人主义、宗派主义、圈子文化、码头文化等，营造风清气正的政治生态；弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化；充分发挥党性教育和政德的教化功能，加强思想道德和党纪国法教育，建设廉洁文化，塑造廉洁家风；做深查办案件“后半篇文章”，以案释德释纪释法，广泛开展警示教育等。

注释

[1]《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2019年版，第198页。

[2]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第40页。

[3][4][5][6][7][8][9][17]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第170页；第170页；第170页；第170页；第114页；第170页；第172页；第200页。

[10][11][12][13][14][15]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第57~58页；第13页；第90页；第13页；第121页；第55页。

[16]《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1965年版，第627~628页。

[18][19]《马克思恩格斯全集》第34卷，人民出版社1972年版，第72~73页；第90页。

[20]《马克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社1972年版，第33页。

[21][22]《马克思恩格斯全集》第37卷，人民出版社1971年版，第435页；第436页。

[23]《中国共产党历次党章汇编（1921—2012）》，中国方正出版社2012年版，第49页。

[24]黄炎培：《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第148页。

[25]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第271页。