地方政府权责清单制度基础性效用论析

◎陶立业

深圳大学 马克思主义学院，广东 深圳518060

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次明确，实行政府权责清单制度是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的内在要求和必要举措。在此之前，中央编办、国务院法制办印发的《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》(中央编办发〔2018〕23号，以下简称《指导意见》)阶段性总结了我国地方政府权责清单制度建设的初步成效和突出问题，明确要求地方各级政府及其工作部门进一步完善权责清单制度，从而使清单制度能够切实发挥“基础性制度效用”。因之可见，充分发挥权责清单制度的基础性效用既是党和国家对地方政府提出的目标要求，也是我国地方政府权责清单制度化建设的现实任务。为此，各级地方政府势必要在深刻理解权责清单制度定位及制度效用的“基础性”内涵的前提下，以目标为牵引、以现实问题为导向，从制度化全过程系统思考提升权责清单制度效用的实践路向。

一、地方政府权责清单制度基础性效用的应然意蕴

党和国家将地方政府权责清单制度定位为一项基础性制度，意在以制度化的权责清单为基点，联动机构和行政体制改革，型塑人民满意的法治政府、服务型政府，进而助推实现全面深化改革总目标。从应然层面看，权责清单制度既是制约政府权力滥用的“防火墙”，也是地方政府贯彻落实国家意志(尤其是全面深化改革总目标)的“承接点”、推进机构和行政体制改革的“连动杆”以及政府全面正确履职尽责的“基准线”。

(一)地方政府权责清单制度是新时代我国行政系统贯彻国家意志，尤其是推动实现全面深化改革总目标的制度桥接

基于原有发展规划以及我国社会主要矛盾历史性转变的前提下，党的十九大报告综合分析国际国内形势和我国现实发展条件，提出分“两步走”全面建成社会主义现代化强国的战略目标。作为党和国家意志的关键执行主体，各级政府在任何时期都必定要服从于党和国家的战略意旨，自觉践行历史使命、认领时代责任。同时作为国家治理的重要行动主体，各级政府在新时代“自当紧扣国家发展脉动”“自觉完善中国特色社会主义行政管理体制，不断推进政府治理能力现代化”[1]，进而加速实现全面深化改革总目标。质言之，建立健全中国特色社会主义行政体制、建设法治化服务型政府是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义和内在要求。地方政府权责清单制度化建设统属于中国特色社会主义政府建设与发展的基本命题之中，是新时代我国行政系统贯彻国家意志，尤其是推动实现全面深化改革总目标的实践自觉。其一，从完善社会主义制度的角度而言，以地方政府权责清单制度建设有效巩固、协同提升新时代深化机构和行政体制改革的成效，能够提升中国特色社会主义行政管理制度的文明程度。其二，从推进国家治理体系现代化的角度看，以地方政府权责清单制度型塑与新时代经济社会发展相适宜的法治政府、服务型政府，能够合力构建政府、市场与社会等三者有序参与、有效协同的中国式治理体系。其三，从提升国家治理能力现代化的角度看，权责清单制度能够以政府行为的法治化、规范化加速提升政府治理能力的现代化，进而推动实现国家治理能力现代化。依之可见，切实推行权责清单制度是新时代地方政府贯彻落实全面深化改革总目标的工作“承接点”，权责清单制度能够而且必须在我国行政系统贯彻落实党和国家意志方面产生制度化的桥接效用。

(二)地方政府权责清单制度是新时代提升中国特色社会主义行政文明、探寻政府发展的“中国范式”以及构建中国式现代政府的制度牵引

改革开放至今，社会主义中国逐渐探索出适宜于国情的、适应于世情的特色发展之路，并且已经在世界范围内的制度竞争和发展范式竞争方面渐次彰显出比较优势。一些国外学者认为[2]，在亚非拉的某些地区，“稳固掌控的政治体制+市场经济”的“北京共识”比“西方式民主政体+市场经济”的“华盛顿共识”更受推崇和青睐。同时强调，中国的政治建制如果不是如此强大而富有弹性，那么中国的经济社会发展就不会取得如此巨大成就。“中国模式”的成功，一方面显示出社会主义制度自身的强大生命力以及社会主义国家自主探索适宜性发展道路的重要性；另一方面，也彰显了中国特色社会主义范畴之内具体发展范式的独特竞争优势。行政体制以及政府发展范式的比较效能优势是国家实力的重要比对维度和国家间竞争的保障性要件。与此同时，“全球范围内不可能形成普适型的政府发展范式和普世性的政府发展价值规范”[3]。对我国各级政府而言，今后如何有效增强政府运行的范式特色和比较优势是政府建设与发展的关键主题和现实任务。

为确保政府与经济社会同向发展，改革开放至今，尤其是在确定发展社会主义市场经济的战略目标之后，我国基本上以5年为周期进行着关于机构和行政体制改革的渐进式接力探索。应当看到，社会主义中国已经找出有效处理政府、市场及社会关系命题的正确方向，并且通过全面深化改革不断探寻优化三者关系的题解。毫无疑问，由基层先行探索、中央全面推行的政府权责清单是构建新时代中国特色社会主义行政范式的制度化尝试，“是中国试图给出的建构现代政府的重要方案”[4]。一则，政府权责清单制度是我国各级政府在社会主义基本制度框架下自主探索的结果，在提法、价值取向、目标定位上均凸显了社会主义中国的制度属性和“本土色彩”[5]。二则，政府权责清单制度是我国各级政府在现有基本政治制度和现行行政体制下实践创新的结果，在有效满足当前我国经济社会发展需求、协同促成我国公共治理体系建设、合力推动地方各级政府良性发展等方面显示出了社会主义中国的实践智慧，从而能够以点带面地增强中国特色社会主义行政文明样态的范式属性。党的十八大以来，党和国家极力推进和完善地方政府权责清单制度，本质上是在集成探索和有效解答“建设什么样以及怎样建设中国式的现代政府”这一问题，对新时代中国特色社会主义政府发展的历史趋向、价值取向、实践机制等内容作出了制度化凝练。从该层意义上讲，地方政府权责清单制度在构建中国特色社会主义行政文明、型塑中国特色社会主义新型政府等方面能够切实产生基础性作用。

(三)地方政府权责清单制度是进一步理顺政府权责关系、规范行政执法行为、提升政府履职效能的制度标尺

党和国家推行地方政府权责清单制度的直接目的是进一步强化行政系统的用权履责规范，进而深入推进中国特色社会主义政府的完善与发展。毋庸置疑，权责清单制度化建设属于政府自觉“趋善”之举，能够通过理顺权责关系、规范执法行为、提升履职效能等，由表及里地推进法治化服务型政府建设。首先，地方政府权责清单制度有益于推动政府职能转变。在世界范围内，现代国家通常是经由政治路径，以法律形式明确政府与市场、社会的角色关系及互动方式的，进而限定了政府的“可为”空间。转变政府职能一直以来都是我国政府建设的基本主题，整体上表现为如何处理政府与市场、社会的关系问题，其关键在于确定政府的职能角色、活动区间和行为方式。权责清单制度通过规范明晰并主动公示政府工作部门的“应为之事”“行事之权”“应担之果”，有效确定了政府的权力半径和履职尽责机制，能够从自律和他律两个向度合力推进政府职能转变。其次，地方政府权责清单制度有益于巩固和提升政府机构改革成效。地方政府权责清单的编制过程也是对相关权责事项的类别、内容、归属等进行梳理调试的过程。地方政府可以依据新一轮党政机构改革的目标要求，从现有权责清单中寻找机构改革突破口，借助对府际、政府同级职能部门之间权责关系的梳理与整合，有针对性地调整、优化行政组织内部条块间的分工及资源配置关系，进而确保机构改革举措有效落地。与此同时，地方政府结合机构调整结果并借助权责清单制度动态管理机制，相应地更新权责关系和结构，能够巩固新一轮政府机构改革的成果和成效。再次，权责清单制度与地方政府行政管理规范的有效对接和融合，有益于进一步增强地方政府行为的规范性和有效性。从限权角度看，地方政府权责清单制度可以成为有效预防政府及其工作人员滥用权力的“防火墙”，而从政府执法用权角度看，权责清单制度则是引导地方政府及其工作人员依法全面尽职履责的“行动指南”。为确保地方政府及其工作部门不逾矩且有作为，《指导意见》要求各级政府依据权责清单逐步打造部门履职清单体系。一旦政府权责清单有效转化为政府工作部门、具体职位的工作规范和行为准则，清单制度所蕴含的法治理念、便民取向、效率意识等精神要义就会进一步融入并提升政府组织文化，从而使政府及其工作人员的行为更具规范性、自制性及有效性。因之，权责清单能够在理顺权责关系、规范执法行为、提升履职效能等方面促使地方政府不断自我完善，并且在其间发挥制度标尺的作用。

(四)地方政府权责清单制度是新时代塑造政府形象、增进公共福祉、强化政府合法性的制度托盘

地方政府权责清单制度应当而且能够在塑造政府形象、增进公共福祉、强化政府合法性等方面发挥基础性制度效用。首先，在政府形象的自我塑造方面，权责清单制度能够对新时代我国地方政府形象进行制度性刻画，从而进一步增强地方政府建设定位和发展取向上的“人民性”“服务型”“法治化”。权责清单的公布，显示出政府在权力自我约制、政务信息公开以及优化公共服务等方面的诚意和决心，有助于社会公众切实领会政府以人民为中心的、为人民服务的政治理念和依法行政的法治理念。其次，在增进公共福祉方面，权责清单制度蕴含的“为民”的价值理性和“便民”的工具理性，能够合力促使政府聚焦公共诉求，高效实现公共利益。较之于政府行为的自我约束与规制，地方政府权责清单制度的效用更为集中地体现在外化的便民服务行为和结果上。“我国独特的国体政体以及新时代社会主要矛盾，要求各级政府必须要在根本上积极践行以人民为中心的发展理念，通过理论和实践创新不断增强政府公信力和执行力”[4]。一直以来，以服务人民为宗旨、以实现人民利益为目标、以人民满意为准则始终是我国地方政府权责清单制度化的基本价值遵循。由此，权责清单制度能够促使政府通过规范有效的执法行为和便捷高效的履职举措满足经济社会发展需要和企业群众的利益诉求，从而以实际行动让企业群众直接感受到政府“言”“行”上的有信、有为及有效。最后，在持续强化政府合法性方面，权责清单制度的公布与实施，能够切实强化我国地方各级政府的人民属性以及政府在实现人民利益方式方法上的规范性和有效性，从而深度刻画了地方政府向人民负责、为人民服务的良好形象，进而夯实地方政府的合法性基础。

综上，不难得出结论，实行政府权责清单制度是一项涵融于全面深化改革战略布局之中的“基础性”实践创新举措。经过制度效用的叠加和辐射，地方政府权责清单制度能够在推动落实全面深化改革、构建中国特色社会主义新型政府、增进公共福祉等方面切实发挥复合式的基础性制度效用。

二、地方政府权责清单制度基础性效用的生效机理

严格地说，政府权责清单制度被赋予的多重制度效用预期之间存在纵深递进的关系，地方政府权责清单制度落地之后所产生的现实制度效用也是在累积中逐步辐射扩散的。理解地方政府权责清单基础性制度效用的生效机理，需要从三个方面展开：

(一)“点”“面”相融：地方政府权责清单制度发挥基础性效用的整体路向

在不同的价值维度上，地方政府权责清单制度效用的“基础性”意义显然是有差别的。首先，在实现“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”战略图景中，地方政府权责清单制度的基础性效用只能在落实全面深化改革“承接点”的意义上得以体现；其次，在贯彻“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的战略任务中，地方政府权责清单制度则是串联政府各个建设环节的“中轴线”；最后，在践行以人民为中心发展理念的实际工作中，地方政府权责清单制度的基础性效用是系统塑造并以“面”的形式向公众整体展现政府对人民负责的公共形象。归根结底，政府权责清单制度毕竟是一项以聚焦构建中国特色社会主义新型政府为直接意图的制度，其基础性制度效用在全面深化改革任务落实中“点”的意义、在构建现代政府“中国模式”实践中“线”的功能以及在建设人民满意的法治化服务型政府中“面”的效果，都只能在构建中国特色社会主义新型政府的创新实践中得以汇集和彰显。也就是说，地方政府权责清单制度只有在政府建设和发展方面切实产生应有的预期效用，才有可能联“点”、结“线”、成“面”，进而发挥复合而叠加的基础性制度效用。

(二)“表”“里”相合：地方政府权责清单制度发挥基础性效用的核心机制

地方政府权责清单制度之于我国政府建设的基础性制度效用可以概括为三点：一是在政府“型塑”(政府类型塑造)之维，强化构建现代政府“中国方案”的文明样态和范式属性；二是在政府“形塑”(组织机构塑造)之维，以规范化的“条块”关系优化政府的组织形态；三是在政府“行塑”(政府及公职人员行为塑造)之维，体系化建构政府执法用权的行为规范，确保政府及其工作人员执法用权有据、有序、有效。从政府建设实践的推进关系看，政府“型塑”离不开行之有效的政府“形塑”和政府“行塑”。在构建中国特色社会主义新型政府的基本语境中，权责清单制度对政府的“型塑”作用更具隐含性，与新时代我国政府建设的“里”内在相关，而其对政府“形塑”和“行塑”作用则具有外显性，“表”现于新时代我国政府建设的结果上。另外，虽然政府权责清单制度属于“行政自制规范”[5]，但从权力和权利的生成关系看，人民是否满意才是判断我国政府权责清单制度建设最终成效的根本价值标尺。因而，涵盖于我国政府建设之中的地方政府权责清单制度建设是“表”，而建成人民满意的法治化服务型政府才是“里”。

为此，我国地方政府权责制度若要实现预期效用目标，就必须在清单制度建设中做到“表”“里”相合。首先，要坚定沿着社会主义政府发展方向，在始终保持政府服务人民的根本前提下，有效促使政府权责清单制度的精神要义与人民意志高度融合，整体塑造具有中国特色的、人民满意的法治化服务型政府。这是地方政府权责清单切实发挥基础性制度效用的整体目标牵引。其次，以规范科学的权责清单制度进一步厘清政府的职能边界、理顺政府部门间的职权分配和职责匹配关系，并在此基础上一体推进简政放权、放管结合、优化服务改革，从而在规范行政机构关系、规制行政行为等方面发挥应有作用。这是权责清单制度推动行政系统内部组织关系合理化、组织行为规范化的基本实践逻辑。最后，政府及其工作部门依据权责清单和履职清单，借由线上和线下政务服务平台权威而透明地向社会公布相关权责事项、业务流程和办事指南，以数字化的信息交换、智能化的公共服务等高效快捷地满足公共利益诉求，进而在公众感知层面强化政府信誉和企业群众对政府的信赖。这是权责清单制度在塑造地方政府公共形象方面的基础性制度效用最为直接的呈现。地方政府只有在上述三个方面整体上做到“表”“里”相合，权责清单制度才能真正在政府“型塑”“形塑”“行塑”方面发挥长效作用。

(三)“制”“治”相接：地方政府权责清单制度发挥基础性效用的实践路进

“有了清单不等于有了清单制度”[6]，政府权责清单制度只有切实发挥应有作用，才能算作真正意义上的制度。对各级地方政府而言，积极推进政府权责清单制度切实发挥基础性制度效用，理应在清单制度建设中同时做到“设计精良”和“运用得当”。具体而言，地方政府在权责清单制度建设中，一是要科学建“制”，即规范、科学地设计和公布权责清单制度；二是要切实践“治”，即确保公布的权责清单制度得以综合应用，并在制度执行中对原有制度设计实施动态的优化调试。

在实践层面，地方政府在权责清单制度建设中实现建“制”与践“治”相接相继，第一，需要在认识维度，形成权责清单制度建设“由‘制’及‘治’”的过程性思维，并将制度建设的注意力均衡分布在制度设计、制度执行以及制度调适等环节上，保证清单制度不但要“有”，而且要“用”。第二，需要在制度设计维度，遵照上级清单编制部门的工作要求和编制权责清单的通用参考目录，系统梳理本级政府及工作部门的权责事项、业务流程、办事指南等信息，并向政府工作人员和社会公众进行清单化展示和呈现。为保证权责清单制度的权威性，地方政府在依法编制清单时力求在形式、内容上合乎上级规定和要求。当然，在不影响权责清单形式内容总体规范性的前提下，地方政府在制度的具体设计上可依法合理体现地域特色和现实需要，从而增强清单制度的适宜性和实用性。第三，需要在制度施行维度，保证政府权责清单得以综合应用。一方面，地方政府(主要是指具体工作部门)要依据权责清单，系统打造政府工作部门的履职清单、岗位规范以及监管问责的实施细则；另一方面，地方政府在制度执行过程中，要按照规定和程序对清单制度不适用、不实用的情形展开周期性或实时性的动态管理，并将相关调整内容及时投射到权责清单制度的优化完善上。总之，公布后的政府权责清单制度并不会自动生效，实施中的政府权责清单也并不会必然产生实效，因而，地方政府宜从权责清单制度化建设的全过程，秉持“由‘制’及‘治’”的思维理念，沿着由“制”及“治”、“制”“治”相接的实践进路推动权责清单制度落地生效。

三、地方政府权责清单制度基础性效用的实然呈现

基于制度优化的目的，实务领域和理论界均对地方政府权责清单的制度化实效进行了阶段性总结，共识性释放出两个基本信息：一是地方政府大体上完成了权责清单的编制和公布工作，基本上解决了清单制度的“有无”问题；二是权责清单制度存在规范性不足、实用性不强等问题，清单制度的“有效”问题仍旧较为突出，亟待解决。

(一)地方政府权责清单制度效用初显但实用性不强

作为一项型塑人民满意的法治政府、服务型政府的制度设计和实践举措，我国地方政府权责清单制度经由多年自下而上的推动和自上而下的推行，基本形成了省、市、县(区)等三级清单纵向衔接的格局和体系，初步显示了其在新时代我国政府建设中固本强基的基础性作用。

首先，在处理政府与市场社会的关系方面，权责清单制度为地方政府的职能转变提供了规范化依据。地方各级政府依法梳理并以清单形式确定了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的职能、职权和职责，制度化限定了政府的职能边界、锚定了政府的角色定位、框定了政府的行为区间，在规避政府错位、越位、缺位等方面产生了预警作用，同时在推动政府依法用权、履职、尽责方面也产生了积极的引导作用。其次，在健全和优化政府职责体系方面，权责清单制度进一步强化了地方政府职权职责关系的明晰化和匹配度。目前，各级地方政府按照中央要求，将本级、本部门的权力类型、用权规范以及问责情形等事项名目进行了细化分类和量化归置，并在行政系统内外完成了权责清单的公布工作。通过对职权职责的清单式梳理和制度化归置，我国地方政府的职责结构更加体系化，职责内容更加具体详尽，职责的展现方式也更为直观。再次，在推进政府依法行政方面，权责清单制度明细化地设置了地方政府及相关公职人员用权、履职、尽责的工作规范。政府权责清单制度的精神要义衍生于依法行政理念，并将依法行政理念付诸实践，二者内在一体。权责清单制度将抽象的依法行政理念具象转化为政府部门的组织行为规范和公职人员的岗位行为要求，制度化压缩了行政权力的自由裁量限度和行政主体执法用权的弹性空间，减少了政府及其工作人员不作为、乱作为等消极行为的滋生场景。最后，在优化政府公共形象方面，地方各级政府体系化“晾晒”出的权责清单制度，基本上做到了将那些与公共诉求息息相关的行政职责进行制度化归总、清单化展示、流程化指引，从而使办事群众和企业能够借助权责清单找对人、办成事，并且可以依据清单对政府及其工作人员的行为进行监督问责。因而，权责清单制度的公布和实施，让公众直观感受到政府在履行职责方面既有姿态又见行动，进而在公众感知层面起到优化政府形象、强化政府合法性等积极作用。

客观而言，通过对政府权责的系统梳理和权威公布，权责清单制度在推进地方政府信息化建设方面产生了较为明显的作用。一方面在政府内部进一步确定了依法行政的行为标尺，使政府工作人员更加清楚“能做什么、该怎么做、做不好会怎样”；另一方面，向社会公众有效传递了政府依法执政、便民服务的理念、立场和态度，为政府“立言”“立信”提供了基础性条件。诚然，体系化“晾晒”出的政府权责，确实在地方政府政务公开方面发挥了充分的信息功能，但是权责清单制度在政府行塑、形塑等方面实质性的制度效用仍需加强。对此，《指导意见》给出了地方政府权责清单制度“实用性不强”的定性评价。应当说，权责清单制度的公布已经充分表达了行政系统自我完善的诚意和决心，但是作为一项务实管用的制度设置，权责制度的现实效果仍与预期有不小差距，有待进一步提质增效。这是当前地方政府权责清单建设亟须破解的重点和难点问题。

(二)地方政府权责清单制度实用性不强的现实梗阻

科学的制度设计和有效的制度执行是地方政府权责清单制度切实发挥制度效用的充要条件。事实上，我国地方政府权责清单制度在制度设计和执行方面均客观存在问题，致使权责清单制度在实践中处于“实用性不强”的状态。

1.制度设计的标准化规范性有待内涵式提升。在我国政体框架之内，职能同构的行政组织设置以及权责清单自上而下的生成机理在一定程度上保证了地方政府权责清单内容、形式上的一致性。当然，在这种模式下，上级政府权责清单制度设计上的不规范性问题极有可能延伸和体现在下级政府的权责清单制度之中。关于地方政府权责清单制度中职责交叉问题的研究证实了这点[7][8]。《指导意见》把我国各地政府权责清单制度存在的标准化规范性不足问题概括为三个方面，分别是“标准规范不统一、内容差异较大”“权责事项不对等”“监督问责不具体”，这与国内理论界关于地方政府权责清单制度设计问题的研究结论高度契合。国内学者关于权责清单制度设计问题的讨论较为充分，普遍认为地方政府公布实施的权责清单制度在设计上存在标准化规范性不足问题，表现为依据不具体、规范不统一、事项不健全、可视化程度不高等情形[9]。地方政府权责清单制度形式上的不统一和内容上的不完善，势必会削弱其权威性和实用性，并带来一系列执行层面的问题。例如，各级政府工作成效难以得到合理评估，工作中的问题难以及时发现；以精简审批事项数量为重点的简政放权工作容易成为“数字游戏”；区域间交流出现障碍，同级政府间难以相互参考借鉴；社会公众看不懂清单，难以进行有效监督；等等[10]。

2.制度执行的协同性有待系统深化。除了上文已经谈及的制度设计问题，目前我国地方政府在权责清单制度执行方面也存在纵深不足的问题。结合地方政府权责清单基础性制度效用的生效机理不难理解，权责清单制度的精神意旨以及预期制度效用需要经由一些中间环节全面渗透到地方政府的组织行为规范中，并通过政府及其工作人员规范有效的执法用权履责行为予以体现。不可否认，在推行清单制度之前，地方政府的相关职权、职责就已经客观存在，并在政府常规运行中实然性地发挥着作用。清单制度出台之后，这些权责依旧存在(可能有量上变化)并会一如既往地产生作用。对地方政府而言，权责清单制度是否得以有效执行、权责清单制度是否发挥以及发挥多少作用，在主观认知、判断及评价上确实存在一定的模糊性。正是这种模糊性，为地方政府在权责清单制度执行上设置了自利性情境、孵化了“幻觉累积效应”[4]、预留了博弈可能和变通空间，使之在权责清单制度执行中有可能出现复制、简略及观望等策略选择，显现出象征性执行的状态和现象，并在清单制度实质执行过程中出现“取巧”或“塞责”行为[11]。究其根本，地方政府在权责清单制度执行方面出现选择性执行、象征性执行甚至是博弈性执行等情形，症结在于地方政府权责清单制度未能切实转化为政府内部的组织行为规范和绩效管理依据。为此，地方政府要实现二者之间的对接和兼容，就必须按上级规定动作编制权责清单，积极策动政府工作部门依据业务内容和权责事项打造细化翔实的业务清单和业务指标，并将其融入常规的绩效管理范畴之中。反观现实，地方政府权责清单未能有效转化成政府内部的履职清单和绩效管理标准，依旧是展示政府权责的静态“地图”，而没有成为引导政府履职尽责的动态“导航”，这在很大程度上阻碍了地方政府权责清单制度充分发挥应有的制度效用。

3.制度调适的主动性有待增强。制度的生命力取决于其现实的效用产出。任何制度都要紧随制度生态的变化及时调试，否则该制度完全有可能因制度效用时效性衰减而失去存在的必要性和价值性，我国地方政府权责清单制度也不例外。法律法规的立改废释所引发的政府权责事项变更、“放管服”改革所带来的政府权责关系调整以及清单制度建设实践障碍所导致的制度效用损耗，均内在地要求我国地方政府不断在实践中优化和调试权责清单制度。目前，各地遵照中央要求，相应地制定了权责清单制度的动态管理实施办法，对政府权责清单制度的调整原则、调整程序、调整情形、调整时限等均作出具体规定，这无疑对保证政府权责清单权威性和稳定性具有保障作用，然而，与清单制度的推行一样，地方政府对权责清单制度实施动态管理也是自上而下展开实施的。下级政府通常会参照上级指令制定本级清单制度动态管理办法，并套用到本级政府权责清单制度的具体调整上。此种做法，一方面在形式上做到了权责清单制度动态管理的上下联动，能够确保地方政府的政治正确和科层制内部的行政服从；另一方面，也能防止“节外生枝”，降低地方政府在权责清单制度调整中被追责问责的额外风险。这样的被动调整显然呼应了上级要求，但极可能导致地方政府重现象征性执行行为，无法切实有效地体现政府工作部门执法用权的实际需要。以“放管服”改革中府际事权的“授”“受”为例，由于缺乏法律规范依据或者专业技术力量支撑，下级政府本不具备承接上级下放事权的资格或能力，但是出于行政服从要求，被迫承接并将相关事权补充到清单之中。此外，公众在政府权责清单制度制定和实施中参与度不足问题表现得比较突出[12]，其直接结果是权责清单制度调整中，企业公众的体验评价和监督意见无法被有效吸纳。诸如此类的问题深层次反映出地方政府在权责清单制度调试方面缺乏主动性的现实，势必对政府权责清单制度的深入推进和落地生效产生消极影响。

四、地方政府权责清单制度基础性效用的集成提升

我国地方政府权责清单制度实用性不强的现象和现实之中，蕴含着其基础性制度效用亟须提升的迫切要求。有鉴于此，地方各级政府应遵循由“制”及“治”的工作思路，从制度化全过程集成促使权责清单制度在政府运行中落地、扎根、生效。

(一)强化清单制度的集成建设理念是提升地方政府权责清单制度基础性效用的方法论基础

前文已述，权责清单制度所承载的效用预期是复合而叠加的。如果把权责清单制度单纯理解成是一项政府建设的具体制度，那么势必将会矮化其在全面深化改革中的基础性制度定位。即便在政府建设层面，权责清单制度的功能也并不局限于对地方政府权责的系统梳理和权威公布，其制度效用则是复合体现在中国特色社会主义现代政府的“型塑”“形塑”“行塑”整体成效上。从制度化建设的内在机理和制度的生效机制来看，地方政府权责清单制度建设涵盖了制度设计、执行及调试等环节，并且各个环节必须有机衔接、有效融合才能合成其现实的制度效用产出。因而，我国地方政府权责清单制度建设必须有集成理念和思维。权责清单制度的前期建设成效和问题，也印证了地方政府在提升权责清单制度基础性效用的过程中践行集成理念和思维的必要性。

强化政府权责清单制度建设的集成理念和思维，首先，地方政府要避免仅仅囿于政府建设层面，甚至单纯从限制政府权力的角度片面理解国家推行政府权责清单制度的战略意旨，而是要根据政府权责清单制度“点”“面”相融、“表”“里”相合、“制”“治”相接的生效机理，在全面深化改革、构建中国特色社会主义新型政府、实现公共福祉等方面深刻体会权责清单制度的基础性价值和意义，主动认领并自觉担当政府在新时代全面深化改革中的责任。其次，地方政府要规避碎片化的权责清单制度建设思路，不能将清单制度建设等同于清单制度的编制和公布，而是应按照“由‘制’及‘治’”的实践逻辑，把权责清单制度建设视为一个涵盖制度设计、制度综合应用和制度调试等环节的闭合而动态的过程。再次，地方政府在解决权责清单制度实施运行障碍方面，要竭力避免孤立静止的处置方式。政府权责清单制度出现实施运行问题的成因是复杂的，例如，行政主体主观执行意愿不足、制度适用性不强、组织保障不力、监督问责不到位等都有可能引发地方政府权责清单制度的效用损耗。因此，地方政府在化解权责清单制度实施运行障碍时，必须摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的割裂式解决方法，要在制度化全过程诊断出实践障碍的症结并予以系统性化解。

(二)优化清单制度设计是提升地方政府权责清单制度基础性效用的前提条件

“理论和实践交互显示，人类社会任何制度的设计只能整体上遵照完善逻辑，并在制度执行过程中不断提升原有制度设计的科学性”[13]。我国政府权责清单制度已经在实践检视中暴露出规范性不足、实用性不强等问题，无疑，及时有效地优化制度设计是当前地方政府提升权责清单基础性制度效用的必答题。

在具体执行上，地方政府权责清单制度的优化设计可沿三个方向予以落实。一为“纠偏”，即对原有清单制度内容形式不合规范之处进行及时纠正。地方政府及其工作部门应结合编制权责清单的规范性文件精神和相关工作要求，一方面从形式和表述上审查所涉职权职责的名称、类型、依据、编码等是否符合上级规定；另一方面，从内容层面审查权责事项的设置有无越界、匹配关系是否对应、业务流程是否清晰等。针对不符合通行编制要求的、缺乏法律依据的制度设置，地方政府必须进行自我筛查、过滤和矫正，力求从形式规范上保证权责清单上下一致、纵向对接，确保权责清单在内容规范上合法合理。二为“补缺”，即及时补充完善原有清单制度内容形式上的结构性缺失。部分权责游离于清单之外、权力来源缺少具体法律依据、监督问责不具体(甚至是缺失问责板块)、未设置业务流程或办事指南等情形在地方政府权责清单中并不少见。有鉴于此，地方政府工作部门有必要从“清单依据是否明确”“清单内容要素是否健全”“权责关系是否对应”“权责互动机制是否健全”等角度全面查找部门权责清单的结构性缺漏，并对应作出充实和调整。三为“增益”，即通过制度调试及时回应制度环境变化和实际工作要求，以增强清单制度设计的适用性。权责清单的制度定位和功能决定了地方各级政府不能随意变动本级权责清单内容，但这并不意味着地方政府在权责清单制度调试中完全没有创新探索的主动权和话语权。不同地区、不同层级的地方政府可结合地区实情、政府工作人员的工作体验以及企业公众的意见反馈，按照法律和程序对政府权责清单制度调试进行主动探索。为防止地方政府权责清单制度在动态管理和调整中变形走样，省级政府(主要是指权责清单制度编制工作的统筹部门)理应对本区划内权责清单制度的设置与调整进行整体掌控，并发挥统筹和示范作用。市县(区)政府应遵照省级政府要求，对本层级权责清单制度实施规范有效的动态管理。

(三)深化清单制度综合应用是提升地方政府权责清单制度基础性效用的实践保证

地方政府权责清单制度切实发挥基础性制度效用，关键在于综合应用。清单制度综合应用程度不够是当前我国地方政府权责清单制度化建设中的突出问题。因而，深化清单制度的综合应用既是地方政府当前及以后权责清单制度建设的重点工作，也是增强权责清单制度基础性效用的实践切入点。首先，地方政府要切实把权责清单转化成政府工作部门的履职清单和工作规范。权责清单制度之于行政权力的作用，直观上体现在“确权”和“限权”两个方面，但是其最终目的是引导行政主体更好地“用权”。这里的行政主体不是抽象意义上的，而是指直接执掌行政权力、履行公共职责的职能部门和个人，与之相关的行政职权职责也是具象的。为此，地方政府权责清单制度中的权责必须细化分解到部门、岗位之中，并进一步落实到颗粒化的人和事上。其次，地方政府要依据权责清单转化而成的政府工作部门履职清单和工作规范，对应制定并实施量化的绩效管理指标体系。既然权责清单制度是一项政府自我约束的制度规范，那么它对行政主体就必须有直接的约束力。同样，作为一项政府自我约束的制度规范，权责清单制度并不具备严格意义上的法律效力，那么彰显其对行政主体的直接约束力就要通过强有力的组织管控来实现。因此，地方政府需要在组织管理层面，依据权责清单制度和因之而成的履职清单、工作规范，建立健全相对量化的绩效考核标准并实施严格的绩效管理。只有明确并强化权责清单制度的执行、组织规范的遵守、岗位职责的履行等三者之间的联系，才能促使权责清单制度有效融合到政府的日常运作中。最后，地方政府要进一步完善执法用权的监督机制。除了系统内部的行政监督以外，地方政府还要在公共管理和服务中畅通社会监督渠道，积极吸收和回应企业公众关于政府执法用权的意见和建议，以此提升权责清单制度化建设中的公众参与度。

除了上述内容，地方政府提升权责清单基础性制度效用，还需要充分发挥政务信息平台作用。从功能上讲，数字政府建设为提升地方政府权责清单制度建设成效提供了技术性保证。因而，提升地方政府权责清单基础性制度效用，一方面，地方政府要依托政务服务平台，全面公示充实政府权责清单内容信息。就内容而言，一些地方政府“挂在网上”的权责清单实际上是政府权责条目，缺少实质性权责内容，有的则是表述过于翔实专业，公众很难快速获取核心办事信息。对此，地方政府应以便民服务为基本价值取向，既要保证公布的权责信息内容健全，又要使核心业务和关键信息简明易懂，减少公众与政府之间的信息周旋，确保企业公众找得到信息、看得懂要求、用得好指南[13]。另一方面，地方政府要积极推进线下办事和线上办事流程融合运行，积极打造智能多样的政务服务，不断提升政府权责清单网上的智能化运行效果。为了能够“让数据多跑腿，让群众少跑路”，地方政府必须在公布权责清单时明确具体事项的工作流程；对那些能够在线上发起和办理的业务，地方政府工作部门应在线上限时办结，并且及时告知相关办事人员业务进度信息。