疫情防控下央地关系动态调整的基本逻辑与创新意义

◎孙德超，钟莉莉

吉林大学 a.行政学院; b.社会公正与政府治理研究中心，长春130012

一、引言

新时代，国家治理的内外部环境日趋复杂多变，央地关系随着国家治理情境的变化而不断调整。有效的国家治理不仅体现为常态化条件下中央对地方权力的下放、约束与整合程度，还体现在非常态危机情境下央地关系的结构调整与关系转换能力。尤其是在应对重大突发事件的过程中，发挥至关重要作用的仍然是中央和地方两种治理主体之间的角色分工与高效合作。新冠肺炎疫情是“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”[1]，为我们考察国家治理现代化进程中非常态化的央地关系提供了一次思考、总结与提升的机会。在此次疫情防控中，习近平总书记强调：“建立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题。”[2]可见，以专业化分工和科层制为基础的常态央地关系模式难以满足国家应急治理的现实需要，为此，中央迅速派出由大批部委官员等组成的中央指导组入驻湖北，负责湖北省防疫的指挥协调工作。这种多个中央部委入驻地方的现象，是国家在突发紧急状态下的一种治理模式，即通过暂时叫停常规化的央地运行机制，将中央力量临时“植入”地方，帮助地方尽快化解危机。这种高效应急体制背后展现的不仅是中央强大的领导能力、组织能力、动员能力及危机应对能力，还透视出危机应对过程中我国中央与地方之间形成了一种暂时性的、非常态化的特殊关系。这种非常态下央地关系打破了我国“属地负责”的常规应急模式，是从我国举国体制式治理、战时体制治理等与疫情防控密切相关的国家治理元素中提取、配置而形成的整合优化体制，有利于迅速弥补常态化央地关系的显性和隐性漏洞，及时控制危机带来的风险，被实践证明是一种高效有力的体制安排。这种非常态下央地关系既内嵌于我国固有的政治体制中，又是对央地关系模式的一次重大创新，充分释放出我国国家制度的独特功能和潜在优势，不仅对我国未来重大危机应对中的央地关系选择具有重要的创新意义，还对正处于“抗疫”关键阶段的世界其他国家央地关系模式的调试与完善具有积极的参考价值。

中央与地方关系存在多种模式，导致双方在国家治理中体现出不同的行为特征。既有文献关于央地关系模式的研究，主要体现为以下三种类型：

第一，委托代理关系。央地关系模式设计的基本任务是解决彼此之间的委托代理问题。地方政府受中央政府委派、代表中央政府来管理国家的一部分；地方政府的职权来自中央政府，其目标亦须服务于中央政府的目标；中央是国家治理的委托方，地方则是代理方，地方运用中央授予的权威来实现中央规定的任务，中央回报给地方以部分利益[3]。

第二，利益博弈关系。中央与地方关系本质上是一个动态的博弈过程，双方围绕着“权、责、利”的重新定位和分解，始终进行着利益博弈[4]。尤其当中央与地方的利益或目标发生冲突时，双方会通过多种方式展开博弈。例如，地方与中央通过多轮正式或非正式谈判进行讨价还价和利益交换[5]，地方上下级政府间采取共谋行动以共同应对中央政府的政策法令和检查监督[6]，地方通过“上有政策、下有对策”的变通对付中央政策[7]，中央与地方在政策“制定—执行”过程中相互推诿责任[8]等。

第三，合作治理关系。从宏观层面的合作而言，基于国家利益的一致性，中央可以通过说服、指导、协助、财政帮助、技术服务、共同开发等方式，在政治、经济、财政、技术等方面与地方进行合作[9]。从微观层面的合作而言，则存在多种具体的央地合作模式，如公共决策机制中的“央地共治”模式，即中央政府在公共决策上与地方合作，表现为决策权力上的地方分享、决策主体上的地方参与、决策过程上的地方影响等[10]。

国家治理轨迹一直处于更新变化中，因此，需要根据新形势下的国家治理情境和需求，进一步推进央地关系变动逻辑与创新机制的研究。既有央地关系模式研究是基于常态化的国家治理情境展开的，强调央地互动规律的简化性和普适性，适用于国家治理的常态化运行机制，但在特殊情境下解释力度不足，尤其是难以有效解释非常规重大突发事件应对过程中我国中央与地方关系的演变规律。疫情防控中我国央地关系的动态调整，既是建立在常态化央地关系规则的基础上，又是根据危机事件的逻辑演化与现实发展态势，对常态化央地关系进行一定程度的调整、补充和完善，呈现出易变、模糊、复杂的特征。这就需要将分析视角置于具体情境中，对中央与地方的行为特征加以提炼，以观察央地关系在特殊情况下的运行机理和创新价值。

在既有研究成果的基础上，本文主要基于疫情防控下央地关系动态调整的基本逻辑，深入探讨非常规应急状态下我国央地关系调整在国家治理体系中究竟存在哪些值得借鉴的成功经验和创新价值。通过对这种新型央地关系的基本逻辑与创新价值进行全方位的考察与分析，从国家应急治理的视角把握我国新时代央地关系的内涵与外延，既可以丰富我国央地关系的模式研究，又有利于弥补既有研究在应急治理层面上的不足。

二、疫情防控下央地关系动态调整的基本逻辑

在重大突发事件应急治理中，中央与地方关系发生了某种程度的动态变化，这种变动既不是中央在收权和放权之间进行选择和徘徊，也不是中央集权与地方分权的简单交替和间歇性调整，而是根据危机应对中的国家治理需求作出的特殊调整。央地关系变动的背后既蕴含着中央和地方之间权力分配关系的变化，也透视出央地双方各自的行为特征和行动逻辑。

(一)权力分配变化：地方自主权经历“常态—限制—恢复”的历程

在常态化国家治理模式中，我国中央与地方关系同时呈现出权力集中与分散的特征，中央具有统辖全国不同地方的权威，地方则享有管理地方事务的自主权；中央通过原则性决策为地方预留自主决策空间，与此同时，地方自主决策不能违背中央精神。当央地关系随着国家治理的形势需要发生变化时，央地之间的权力结构也会随之变动。在应对和处理地方发生的非常规重大突发事件的过程中，中央主动调整权力集中程度，对中央与地方之间的权力分配关系作出短暂性调整，以有效应对危机爆发时期的紧急治理需求。新冠肺炎疫情紧急防控状态下的中央“接管”地方模式，正是中央和地方调整权力分配关系的一种特殊方式，其背后反映了地方自主权的变化。

在疫情防控中，湖北省的自主权经历了由“常态化”到“受限制”再到“恢复”的历程。这里的地方自主权主要体现为应急管理权，即疫情防控指挥权。在疫情暴发初期，中央与地方之间的权力分配属于常态化模式，即中央原则性指导与地方具体化决策相结合。湖北省根据属地管理原则，自主管理地方事务，虽然中央为地方疫情防控提供方向指导和原则要求，但对地方工作的推进方式、实施细节等并无具体规定。在中央宏观指导与监督下，地方拥有充分的自主决策空间。

由于疫情事态愈发严重，超出了地方自主应对能力的范围，加之地方关于疫情防控的决策及其执行情况对国家全局影响较大，为了确保地方应急管理质量，各司其职的常态化央地关系被打破，中央选择“接管”地方。在此阶段，湖北省地方暂时“丧失”了对于本地疫情防控事务的领导权和决策权，完全配合、服从、听命于中央，更多地扮演中央决策安排的听从者与执行者角色，希望借助中央的权威和力量及时化解本地危机。当地方应急状态解除时，中央与地方的权力分配关系向常态化模式转变，中央撤出地方，并将自主决策权归还地方。

(二)行为动机分析：央地行为目标和价值取向由分散到逐渐达成一致

在行为动机方面，中央和地方在疫情防控的不同阶段有着各自不同的利益考量，但二者的行为目标和价值取向逐渐由分散转向一致。处于科层体系中的地方政府并不是仅仅充当中央政府的执行机关，而是具有自身利益和自我意识的行为主体，在应急管理中遵循一套相对独立的行为逻辑。在未知病毒初露苗头、尚未形成扩散之势，对湖北省各级领导而言，需要对当前形势作出判断并选择有利的行动策略。在当时的情形下，由于专业知识和既有应对经验相对匮乏、主要领导风险认知水平有限，湖北省个别领导陷入“疫情不会暴发”“不能轻举妄动”的认知误区，个别领导出于避责动机，更愿意选择“等待上级指示”的“不作为”。由于信息不对称，此时的中央对地方疫情仅仅处于由“未知”到初步了解的状态，倾向于采取常态化的应急管理模式，即希望通过强调疫情防控工作的重要性以及对地方提出开展疫情防控工作的宏观要求，督促地方自主、灵活、有效地应对和解决问题。在这一时期，中央和地方在各自的目标考量和约束条件下，具有完全不同的行为动机：地方不想承担“有所为”带来的潜在治理后果，选择被动地等待中央指示，而且更多地将疫情视为地方内部性问题，希望在地方区域内予以化解，避免事态扩大化以引发舆论危机和中央问责；中央则希望地方积极落实属地责任，因而主要在总体层面上为地方提供方向指导和原则倡议，而并未对地方疫情防控工作的推进方式、实施细节等作出具体规定。

此后，当疫情迅速扩散时，中央和地方都意识到疫情的严重性，地方努力采取各种“补救”措施，然而，疫情经过前期的不断积聚、扩散和升级，已经形成难以控制的社会风险链，地方常规化应急处理的效果并不理想，促使中央选择“接管”地方。中央基于防控疫情在更大范围内甚至全国暴发、最大限度地降低国家损失的考量，代替地方进行决策，而此时的地方也希望借助于中央权威力量从而有效控制疫情、稳定社会秩序。当中央采取迅速有力的防控措施并及时更换地方主要领导时，地方的行为目标逐渐向中央靠拢，由自利性避责逐步转向实质性作为。这一时期，中央和地方的行为动机渐趋一致。由此，最短时间、最高效率、最小损失地控制疫情发展以维护社会稳定，成为中央和地方共同的奋斗目标。当地方应急状态解除时，中央撤出地方，此后，二者的行动目标都转变为巩固应急治理成效、避免疫情再次反弹。

(三)体制根源阐释：央地关系调整的弹性空间与中央的主导地位

央地关系的模式选择和结构调整内嵌于特定的国家治理体制之中，因此，国家特定的制度安排基本确定了央地关系变动的轨迹、抉择范畴及最终结果。制度层面预留的灵活调整空间与单一制结构下的中央集权体制共同塑造了疫情防控下央地关系变化的动力结构和内在逻辑。

一方面，央地关系具有一定的弹性调整空间。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第3条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这意味着相关权力主体可以根据社会发展的现实需要，与时俱进地动态调整央地关系，以保证央地关系的灵活性和适用性。

另一方面，中央在国家权力结构运行中占据主导地位。在单一制的国家结构形式下，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导。中央与地方在科层体系内部是上下级、领导与被领导、决策者与执行者的关系。中央不仅在省级主要领导干部任免方面拥有绝对权力，还在很大程度上限制了省级政府的财政收支权，并以设定总体目标、制定考核奖惩制度等方式实现对地方自上而下的权威式治理。

法律制度为我国央地关系的调整预留了弹性空间，而且单一制国家结构塑造了中央的主导地位，因此，具有高度权威的中央政府可以根据国家治理形势变化对央地之间的权力和资源配置进行相机决策：当需要强化中央调控以打破地方主义时，就进行中央集权；当需要调动地方积极性发挥其信息优势时，就进行适当的地方分权[11]。这种央地关系调整的弹性空间是国家治理体系灵活运行的集中体现，可以有效应对经济社会发展中的变动性与不确定性。此外，中央对地方权限的调整可以通过“决定”“通知”“条例”等多种手段灵活实现，这些丰富的政策工具为我国央地关系的动态调整提供了较多选择，有助于确保中央始终对地方实行集中统一领导。

此次疫情防控下央地关系的动态调整，正是在地方突发非常规性重大危机且应对能力有限的特殊情境下，中央根据国家应急治理的现实需求作出的理性选择。在疫情大规模暴发的紧急状态下，不论是中央“接管”地方，还是中央“撤出”地方，都是中央根据疫情发展态势和现实情况的紧迫性需要而对央地关系作出的临时性调整，反映出中央在央地关系的构造和调整中始终占据主导地位，具有对地方权力“下放”或“收回”的自由裁量权。

三、疫情防控下央地关系动态调整的成功经验与创新价值

疫情防控下央地关系的动态调整，使中央与地方之间呈现出一种新的结构关系。在这一结构安排下形成的疫情防控模式，成为我国疫情防控工作取得重大成就的根本保障。我国在此次央地关系动态调整中形成了独具特色的疫情防控经验，充分彰显了国家应急治理的制度性优势，不仅对我国未来应急治理中的央地关系选择具有重要的创新意义，而且对处于“抗疫”关键阶段的世界其他国家的央地关系调试与创新具有重要的参考价值。

(一)中央临时“接管”地方，创新非常规重大危机的有效治理方式

在此次疫情防控的关键阶段，我国央地关系在权力分配方面作出了重要的调整与创新，即中央由“幕后”走向“台前”，临时“上收”地方的应急指挥权，直接负责湖北省疫情防控的指挥与决策。在地方常规化应急治理中，面对地方能够独立解决的一般性危机，中央无须干预和介入，只需给出方向指导和原则倡议，并充分发挥地方在危机治理中的自主性功能即可，然而，当地方发生非常规重大突发事件，且远远超出地方自主应对能力时，中央务必以国家大局为重，打破属地管理的刻板常规，根据地方应急治理的现实需要适时进行权力调整。在此次疫情防控中，中央临时“上收”湖北省地方应急指挥权，正是根据当地疫情严重程度及地方的有限治理能力作出的理性选择。

实践表明，“中央全权接管”的治理模式在湖北省疫情防控过程中发挥了关键性乃至决定性作用。一方面，中央帮助湖北省构建了内部疫情联防联控的科学防控体系，并横向打通了地方政府间的沟通渠道，动员多省力量共同支援湖北；另一方面，中央通过建立赏罚分明的“战时”考核评价制度，避免部分地方官员将常规治理中形成的思维惯性和路径依赖，如形式主义、官僚主义、信息过滤性传递等延伸到危机治理中，从而为湖北省疫情防控构建了“政府行动有力、官民上下一心”的有利格局。

“中央全权接管”的应急治理模式是国家应急管理体制的一次重大创新，对我国未来应对地方非常规重大突发事件具有重要的借鉴意义。当地方遭遇重大危机且无力自主解决时，中央临时“上收”地方应急指挥权，居于地方危机治理的核心位置，全权掌握地方在危机治理中的人员组织、资源调配、战略决策、信息传输等正式权力与非正式权力，能够有效规避由于层级体系传递造成的“信息失真”“信息延误”等治理弊端，减少地方与中央之间的目标冲突和相互推诿，既能提升中央危机决策的精准性与有效性，又能确保地方高效地贯彻落实中央政策。与此同时，一定程度的权力集中有利于在短时间内快速集聚大量资源，为地方危机治理提供强大的外在支援，是有效弥补地方应急治理能力不足的重要方式。需要指出的是，紧急时期的收权仅仅是一种暂时性、权宜性的选择，央地权力关系会随着地方危机的化解而逐渐回归到常态化运行轨道，这恰好体现出我国央地之间的权力结构变动与国家治理的现实需要之间的相互适应性。而且，这种权力变动更多地局限于地方的应急指挥权，央地之间一般性的财权、事权、决策权、管理权划分等并未发生改变，也不会对地方日后的常态化治理造成实质性影响。

(二)中央领导下地方政府间帮扶模式，有效分散中央的应急治理压力

在重大危机治理中，单个地方政府在资源整合、人员调度、组织协调等方面的功能较为有限，难以具备达成目标所需要的全部条件，往往需要借助上级组织进行跨地区、跨部门的统筹协调；通过聚合多方的支援力量，构建资源横向配置的互助合作机制，形成应对危机的强大合力。在此次疫情防控中，在习近平总书记“疫情防控要坚持全国一盘棋”[12]重要思想指导下，我国建立了中央领导下的地方政府间互助救援模式。这种救援模式是在中央统一安排下构建的、以地方政府为主体的应急治理模式，不仅形成了数万人跨省大调动的庞大救援规模，在横向政府间建立起庞大的组织救援网络，还融合了中央统一调度、对口支援、任务分解、监督考核等治理因素，围绕“结构整合、资源聚集、功能重组”等三个方面内容展开“跨界合作”机制[13]。并凭借中央强大的权威和有效的治理方式，充分激发各省对口支援湖北的积极性，最终开创了一个统一协调、互为呼应、整体运行的地方政府间互助救援体系。

面对湖北省严峻的疫情防控形势，在中央统一指挥、统一协调、统一调度下，形成了“一省支援一地市”的科学安排。一方面，在各省份对口支援湖北的组织框架中，中央是决策中枢，负责对口支援决策的顶层设计和统筹全局，将对口支援的政策任务和工作责任落实到各个省份，并实时监督和考核各地方政府的政策执行效果，为各省对口支援湖北省应对新冠肺炎疫情提供了坚固的政治保障；另一方面，随着中央对口支援任务的下达，各驰援省份将其视为“政治任务”与“光荣使命”来积极贯彻落实，通过层层分解与下放中央分派的政策目标，各省迅速调配医疗人员和物资支援湖北。中央领导亲自“坐镇”湖北，进一步促进了各省在此次对口支援活动中普遍实行透明且高效的行动。这种自上而下安排的对口支援，促使中央与地方之间形成目标统一、责任明确、指挥有方、执行有力、运转高效的救援体系，对于疫情防控起到了决定性作用。

疫情防控成效表明，中央统筹安排下形成的地方政府对口支援模式是及时且有效的，能够保证中央政府在短时间内组织和动员其他地方政府迅速支援危机核心区，通过横向政府间合作共同分担危机应对的压力，快速提升危机核心区的应急治理水平。这种地方政府间的对口救援机制是风险社会中完善的央地应急关系的必然要求。尤其是当地方发生非常规重大突发事件时，这种应急治理模式有利于形成横向政府间风险分摊的交互结构，在一定程度上缓解重大危机治理责任过度顶端化、集中化的问题，从而有效分散了中央的应急治理压力。

(三)央地之间良性互动与有效协作，支撑国家应急治理体系高效运转

在疫情防控中，中央与地方之间不仅表现为科层权力体系内部“命令与服从”的上下级关系，还体现出相互依赖、相互合作、相互渗透、相互促进及相互协调的互动关系。

一方面，通过充分运用和发挥央地各自的禀赋优势，形成央地互动的整体效能。在此次疫情防控中，我国既充分发挥了中央总揽全局、协调各方、统一指挥、有力决策及高效动员的主导作用，也有效发挥了地方政策落实、信息搜集、资源供给的优势；中央借助地方实现人员调配和资源统筹，地方依靠中央把控疫情防控大局和方向，央地之间建立起“中央为主导，地方为主体”的良性互动关系。例如，中央指导组负责全权指挥、驾驭复杂局面，地方积极服从指挥、协调配合，具体贯彻落实政策措施；在中央的主导和部署下，采用“一省包一市”的对口支援方式，各省积极响应，迅速集中各自优势资源为疫情防控一线提供强大的人员、物资保障，并及时搜集本地疫情信息，为中央决策提供参考。

另一方面，中央与地方在疫情防控的各个环节并不是相互独立的，而是进行了有机的衔接、耦合与协作。中央主要在组织保障、目标规划、权责划分、利益分配等方面对央地关系作出了协调与规划。例如，中央及时更换决策不力的湖北省委和武汉市委主要领导，为湖北省疫情防控提供有力的组织保障；中央强化对地方的激励与约束机制，将地方的行为选择调整到与中央利益目标相一致的方向上；中央及时将病毒检测的权限“下放”到地方，缩短地方病患确诊救治耗时，实现地方实情与中央信息的有效对接；中央积极向地方安排补助资金，明确央地之间的疫情防控财政分摊机制，主动承担支援一线、科技攻关、技术检测等跨区域防疫支出等。

中央与地方通过优势互补和共同协作，在科层体系中逐步缔结了一种相互信任、步调一致的互动关系，建构了中央与地方之间的协同治理体系。央地之间这种上下联动式的协作与互动，改变了原有的治理结构，实现了国家应急治理中央地关系的功能重塑，对国家应急体系建设及优化具有重要的借鉴意义。

(四)央地关系调整方式兼具灵活性与多样性，彰显国家应急治理的韧性与弹性

在习近平总书记“因时因势调整工作着力点和应对举措”[14]思想引领下，中央能够根据疫情防控中不同阶段的形势变化适时作出精准判断和战略部署，及时校准靶向坐标，使我国央地关系的调整呈现出灵活切换、多样性并存的显著优势，成为推动疫情防控取得突出成效的重要驱动力。

一方面，央地关系的变动展现了危机状态与常规化状态的灵活调整与转换。在常规化状态下，央地关系的权力架构和运行机制保持基本平衡与稳定。而在危机状态下，国家应急治理时间紧迫、情况复杂、任务繁重，加之公共危机的突发性、紧急性、共振性及不确定性，迫切要求中央与地方之间形成一种非常态下关系结构，使其在危机应对过程中发挥出积极的功能和优势。在此次疫情防控的关键阶段，中央以“入驻”和“接管”的方式强化对湖北省的管控，构建了“战时状态”的特殊央地关系模式；当湖北省的疫情防控由应急性超常规防控向常态化防控转变后，中央又及时撤出地方，适时将自主权归还地方。央地关系在不同治理情境中的主动转换，彰显出我国央地关系架构特有的灵活性优势。

另一方面，央地关系的变动并非简单的“一刀切”，而是针对不同地方疫情防控形势的严峻程度形成差异化的调整方式，呈现出“因地因时制宜”的多样化格局。对于此次疫情防控的核心区湖北省，中央选择“接管”地方，代替地方进行应急管理和决策；对于疫情相对较轻的其他省份，中央选择在常态化央地关系的基础上适当强化中央统筹和督导，同时给予地方充分的、灵活的自主决策权。随着各省疫情形势的发展变化，中央及时调整与不同省份之间的关系。例如，当湖北省疫情防控由应急性超常规防控向常态化防控转变时，中央选择适时归还地方决策权，恢复常态化的央地关系模式；当黑龙江省和吉林省的疫情出现二次反弹时，中央及时派督导组加强对两地疫情防控工作的指导与监督。

疫情防控下央地关系的灵活性与多样化调整，为我国有效应对不确定的疫情防控形势提供了重要保障。这一成功经验提示我们，在国家未来常态化的应急治理中，需要充分利用央地关系的弹性运作空间，根据社会环境的变化，及时对央地关系架构作出相应的调整和谋划，促进央地制度优势与国家多样化治理情境的有效融合，运用灵活多样的央地关系模式应对各种风险挑战的冲击。

(五)危机状态下强化中央对地方管控，有效稳定国家应急治理秩序

危机形势下强化中央集权既是维护国家安全的重要保障，也是一个国家能够以较低成本渡过危机的最好措施。尤其是在超出单一地方政府范围的重大突发公共危机事件应急治理中，集中统筹与协调更是发挥着不可替代的作用。

新冠肺炎疫情在全球大规模暴发后，如何通过央地关系的妥善调试，以合力控制疫情，成为诸多国家共同面临的难题。我国中央政府反应迅速、决策果断、调度科学、防控有序，不仅在不同省份的疫情防控工作中发挥了总揽全局、协调各方的作用，还迅速“接管”了疫情核心区，以强大的组织力、号召力、动员力、管制力帮助地方化解危机，使疫情在较短时间内得到有效的遏制，维护了国家安全、社会稳定及人心安定。反观其他国家，尤其是一些西方发达国家，面对疫情，虽然各国相继进入了某种形式的紧急状态，但或者是中央政府应对迟缓、漏洞百出，没有及时对各地实施严密的管控，导致各地疫情蔓延；或者是分权协作型的央地权力结构导致中央与地方间相互抗衡、互不配合，矛盾纠纷不断，更多地呈现出一种讨价还价的关系，最终导致中央决策久拖不决、决而不行、行而不力，各地相互抢夺医疗资源，疫情防控成效低下。一些地方甚至出现骚乱，导致社会秩序混乱不堪，并严重危害国民安全和社会稳定。层级政府之间分权制衡的模式在国家常态化治理中能够正常运行，但在遭遇重大危机时，由于中央在许多环节上难以有效调控各地行为，地方各自为政、各行其是的空间较大，进而导致疫情扩散加剧，国家应急治理陷入失控、失序、失衡的僵局中。

在此次疫情防控中，我国及时强化中央对地方的管控，避免地方陷入失序与混乱状态，这一成功经验对其他国家的危机应对具有重要的借鉴意义。在国家应对重大危机时，为了维护国家整体利益，势必要实现中央权力的适当集中，通过出台政策、法规、条例等方式，加强中央对地方的领导与协调，确保中央具备健全、高效的政治调控体系，使中央政令畅通、地方同心抗疫。对于危机状态下的地方而言，为了获得长久稳定的发展空间，需要立足长远和大局，增加对中央的信任感，主动“上交”部分原属于自身的应急管理权力，由中央集中统一行使。在危机治理中，只有及时强化中央对地方的整合力与控制力，才能快速稳定社会公共秩序、统一调配应急物资、最大限度地保护民众的生命健康安全。

四、结语

我国央地关系的建构模式不是固定不变的，而是根据不同时代的环境特征进行动态调整与平衡。考察央地关系的内在规律与现实逻辑，是理解我国不同时期诸多治理现象和问题的重要切入点。在高风险社会，各种公共安全风险因素交织叠加、不断积累甚至集中显现，各种突发性公共危机事件的动态性、跨界性、复杂性、综合性、不确定性逐渐增强，这就要求国家治理体系和治理能力既能够有效应对常态化问题，也能够经得起“非常态”危机的考验。

立足于风险社会的时代背景，考察疫情防控这一特殊任务情境下中央与地方政府间的关系结构与互动过程，解读央地关系调整过程中折射出来的成功经验与创新价值，是对我国现代化进程中有益治理经验的探索与总结，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要维度和现实需要。在疫情防控期间，我国中央与地方之间建立了良好的关系调节机制，一方面适应了复杂多变的国家治理情境，增强了国家治理体制在特殊形势下的回应性和调适力，成为我国有效遏制疫情蔓延风险、稳定国家秩序的重要制度保障；另一方面，反映出我国在应急状态下对央地关系理论与实践的一次重大创新，不仅对于国家未来应急治理体系中进一步优化央地关系结构和功能具有重要的借鉴意义，而且对目前正处于疫情防控攻坚克难关键阶段的其他国家具有积极的参考价值。