从GDP最大化到高质量发展：我国政绩考评的演进路径与逻辑(1980—2020)

2021-12-27郑方辉梁伟达

理论探讨 2021年4期

◎郑方辉，梁伟达

1.华南理工大学政府绩效评价中心，广州510640；2.广西大学公共管理学院，南宁530004

政绩考评作为组织管理的固有基因，旨在树立政绩导向、激励干部作为、落实责任追究，提高管治的执信力及公信力。有组织就有考评，政绩考评兼具价值理性和工具理性，在我国政治生活中具有特殊功能，是国家治理现代化的重要推手。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[1]。政绩考评包含组织考评和个人考评，在我国制度体制中，主要针对领导干部和领导班子，并成为党政管理的重要标尺。审视历史，改革开放以来，我国政绩考评历经多个阶段，凸显不同特色，考评导向及演进路径折射了党和政府执政理念的嬗变和飞跃，背后的行为逻辑在于以人民为中心，不断适应新的历史重任，以政绩考评构筑国家的发展张力和管治的内在动力。

一、问题提出与分析视角

(一)问题提出：40年政绩考评路径与逻辑审视

2020年10月，中共中央组织部颁布《关于改进推动高质量发展政绩考核的通知》，再次强调要发挥政绩考核“指挥棒”和“助推器”的作用，激励和引导广大领导干部贯彻落实中央决策部署。步入新时代，“质量、效率、动力”变革既是实现国家治理现代化的内在要求，也是构建现代化考评体系的核心要素。在理论上,政绩考评受制于治理主题、层级互动[2]、制度安排[3]与民意回馈等因素影响，涉及中央、地方、公众等多方主体。其中，中央与地方间的压力下沉与对上履责的双向交互呈现出整体与局部的内在矛盾，地方与公众间的横向履责与问责构成由外至内的外生矛盾，这些矛盾的交织既形成考评的诱因与动力，又衍生出诸多现实问题。其一，在制度层面上，制度效力与权威性不匹配，刚性制度约束与激励效应发展不均衡[4]；其二，在执行层面上，考评片面化、虚泛化，执行更多依赖于管理文件，缺失规划设计及法律权威；其三，在效果层面上，考评理念导向与目标实现间存在偏差。应对这些问题和矛盾，落实中央驱动高质量发展政绩考评的战略部署，全面透视40多年来我国政绩考评路径，探究其演进逻辑，对于进一步明确及完善政绩考评的理念、目标、体系、机制等具有重要的现实意义和学术价值。因为有什么样政绩考评，就有什么组织导向和社会形态，历史经验表明，政绩考评路径即社会发展的路径，政绩考评逻辑即执政及国家治理的逻辑。

(二)分析视角：路径依赖与结构动能论

政绩考评作为组织管理和国家治理的价值工具，置于历史的坐标中，本身具有清晰的路径，同时呈现出某种路径依赖的表征。其路径依赖表明，历史选择对于系统变迁具有重大影响，“不去追溯制度的渐进性演化过程，就无法理解今日的选择”[5]。首先，路径依赖是一种“锁定”状态的非规律、非线性的动态过程，可能表现为有效率、低效率或无效率；其次，早期偶然历史事件会对系统发展轨迹产生一定影响，基于因果关系，发展轨迹对初始条件保有敏感性，并受小事件或偶然因素影响；最后，路径依赖强调系统变迁中的时间因素和历史“滞后”作用，一旦达到某个临界点，系统便进入锁定状态，即出现报酬递增、内部正反馈及自增强现象[6]。透视我国制度体制的变迁，历史因素成为路径依赖的重要变量[7]。具体而言，一是政治因素。对于政绩考评来说，服务于中心工作要求其必须依据国家战略导向进行调整并发挥功能，从而受制于顶层意识与制度效力的双重锁定，呈现“顶层牵引—考评调适”的路径依赖特征。二是利益因素。在社会经济发展趋于阶段性饱和时，人的有限理性与较高的制度转换成本强化了制度性“锁定”。政绩考评作为强化组织管理的工具，既依托于多种制度约束，使目标分解产生“责任分担效应”，又将利益与履责行为挂钩，使履责主体产生追求政绩、寻求报酬递增而形成合法性依赖，进而形成内部正反馈，以增强制度效力与组织管理。概言之，政绩考评的演进在历史选择下受“顶层牵引”与“履责效应”的双重锁定。

政绩考评铸造结构动能。为服务于宏观战略目标，政绩考评结构呈现上下联动、内外联合的结构关系，也即构建“指导—执行”关系、“履责—问责”关系、“激励—约束”关系的行动框架。由此，结构方法论为政绩考评路径变迁和行为逻辑提供了诠释的视域。作为方法论，结构主义认为，任何事物本质上均以“结构”为单元，呈现“结构形式”，具有整体性、自调性及转换性，主要表现为“整体论”与“关系论”。整体论强调整体对于部分具有逻辑上的优先性，“只要价值有一个方面根植于事物和事物的自然关系，我们就可以从时间上追溯这个价值到一定地步”[8]；关系论强调结构间的关系网络，认为事物是由一连串相关事务组成的封闭结构体系[9]，主体的行为动机由结构间的相互关系决定。政绩考评的层级结构呈现为垂直的监督问责，存在刚性约束效力，促使“压力下沉”，形成“对上负责”的履责动机。结构整体论旨在纠正过分关注局部而忽视整体联系的“原子论”思维偏向。在政绩考评体系中，整体性体现为考评所产生的效能应服务于整体效能提升。

由此不难发现，政绩考评演进的路径依赖源于顶层牵引，即现代化战略的阶段性需求与目标责任分解要求组织管理必须“压力下行”，结构动能源于考评作为技术工具因履责问责而铸造动能，并通过双向反馈形成纠错纠偏机制。“张力—动能”交互作用是驱使政绩考评不断演进的诱因与动力。

二、我国政绩考评的演进路径与特点

(一)我国政绩考评变迁的路径及节点

有组织就有评价。改革开放以前，以阶级斗争为纲的执政理念强化了体制内的政治敏税性，对组织及干部的考评侧重于政治忠诚，并逐渐形成以“激发政治觉悟”为导向的政治驱动型考评模式。20世纪80年代以来，作为社会主义现代化的重要议题，领导干部的政绩考评体系得以重塑、推进及完善。以党的纲领性文件为标记，40多年来政绩考评大体经历五个阶段，呈现出鲜明的时代特征和历史内涵。

第一阶段：基于“四位一体”的定性考评(从党的十一届三中全会到党的十四大)。1978年，党的十一届三中全会明确了党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心上来，并实施全方位对外开放战略。为适应工作中心转移，推动经济建设，1979年11月，中组部制定了《关于实行干部考核制度的意见》，首次提出干部考核应从德、能、勤、绩等四个方面进行，坚持德才兼备原则，强调“考绩是考核干部的工作成绩，主要看对现代化建设直接或间接所作的贡献”，政绩概念由此而来。1983年10月，中组部在《关于改革干部管理体制若干问题的规定》中指出，“现行的干部管理体制有许多方面已不能适应新形势的需要”，要求提拔干部必须经过民主推荐和民意测验环节，建立相应的检查、监督制度。1988年，中组部颁发《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》，将实绩纳入年度考核，并系统阐明了考核目的、理念、内容、程序、方法等行动方案，由此标志着干部考核迈入科学化、规范化、制度化之路。

第二阶段：以工作实绩为导向的目标责任量化考评(党的十四大到党的十六大)。1992年，党的十四大确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。基于传统的定性考评机制单一、标准宏观、手段主观、结果难以应用等诸多弊端，为驱动改革目标实现，1994年，党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，明确提出“要全面考核干部的德、能、勤、绩，注重考核工作实绩”“制定科学的考核体系和标准，对工作实绩进行全面考核和准确评价”。1995年2月，中组部出台了《关于加强和完善县(市)委、政府领导班子实绩考核的通知》《党政领导干部考核工作暂行规定》等文件，进一步规范实绩考核内容，明确考核周期，并将工业总产值、农业产量等指标纳入考核重点。这一时期，政绩考评将目标和责任细化、分解、落实到具体部门及个人，形成了自上而下、层层分责的政绩管理链条。有别于定性考评，量化政绩考核的依据与标准明确，并将干部晋升与GDP发展情况挂钩，从而极大地调动了干部发展经济的积极性和主动性。

第三阶段：科学发展观政绩考评(党的十六大到党的十八大)。2004年，党的十六届四中全会指出，要“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准”。2006年7月，中组部颁布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2009年，在总结经验的基础上，中共中央办公厅印发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，配套印发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》等三个试行办法。这些文件明确了政绩考评标准不再“以GDP论英雄”。在凸显以经济建设为中心的同时，将环保节能、安全生产、增进民生、社会稳定等指标纳入考评体系中。同期，以科学发展观为指导，部分地区制定以“幸福指数”为标准的评价体系，如广东省向社会咨询“建设幸福广东”与“广东群众幸福感”两套评估体系。科学发展观综合考评凸现“以人为本”，体现指标考评与民主评议相结合，强化民生、环保、可持续发展理念，提高公众满意度在考评体系中的权重。在这一时期，政绩考评的制度化、科学化、民主化特点愈加显著。

第四阶段：法治评价、政府绩效评价、预算绩效评价等多元考评(党的十八大以来)。首先，法治考评孕育于改革开放初期，起步于科学发展观考评期[10]，经历了由“行政执法评议考核”向“依法行政考核制度”的变迁[11]。2010年，国务院在试点工作基础上出台《关于加强法治政府建设的意见》，明确要求科学设定依法行政工作考核指标，将其纳入各级政府目标考核、绩效考评体系中。2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，强调要“充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用”。其次，2011年，国务院批复监察部牵头成立全国政府绩效管理部际联席会议制度，并选择8个地方政府和6个国务院部门开展政府绩效管理试点工作。2012年，党的十八大提出，“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”，强调绩效评价是贯彻落实科学发展观、促进树立正确政绩观的根本要求。此后不久，为适应新的环境要求，政府绩效管理牵头部门由监察系统转移到中央编办。最后，2017年，党的十九大报告提出全面实施预算绩效管理；2018年，中共中央、国务院印发《全面实施预算绩效管理的意见》，旨在加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。事实上，此前财政部(2012年、2013年)先后出台了《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》《预算绩效评价共性指标体系框架》等文件。这一时期的政绩考评具有多元性与互补互证性，进一步凸现满意度导向，强调“价值理性”与“工具理性”的统一[12]，体现从“管理考核”向“治理评价”的转型趋势。

第五阶段：推进高质量发展政绩考评(党的十九大至今)。党的十九大报告指出，我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应加快构建符合高质量发展导向的考评体系。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，强调要完善干部考核评价机制，改进考核方式，建立健全容错纠错机制。2019年，中组部修订颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，印发《党政领导干部考核工作条例》《2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要》，要求贯彻落实新发展理念，将满足人民日益增长的美好生活需要的实际成效及履责情况等，作为考核干部实绩的重要内容，全方位、前瞻性地构建考评体系。2020年10月，中组部发布《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，强调要聚焦和优化政绩考核指标，将人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。

(二)我国政绩考评演进的主要特点

政绩考评是一个不断发展、不断完善的动态过程，蕴含发展的本质，具有多维度价值，涉及“目标—价值”“控制—选择”“原则—意义”等国家治理的发展伦理。事实上，作为一个复杂系统上述的政绩考评阶段性划分只是一种框架性、粗线条的单维度区分，但从考评的演进路径和规律来看，40余年我国政绩考评呈现了较鲜明的特点。

1.考评理念的导向性。有什么样的考核评价就有什么样的组织行为，政绩考评的价值属性体现为考评的导航与指向功能。五个阶段性考评呈现不同考评的理念导向，但均服务于当时的中心任务。如改革开放初期的GDP导向、20世纪初科学发展观导向、近年来推动高质量发展导向等，无不体现着与时俱进的政绩观。

2.考评体系统一性。组织考评具有自上而下的垂直性，并且本身内置了统一性要求。我国是单一制社会主义国家，重要的考评活动均由中央统一部署，并进行顶层规划，包括建立统一的考核评价体系和运行机制。当然，这种统一性具有相对性，各地各部门在统一考评体系下，可因地制宜地体现差异化和个性化，主要表现为技术层面和执行层面的差异。

3.考评方式多样性。考评方式即考评手段和具体做法。总体上看，不同阶段考评呈现多样性，主要表现为考评实施主体、评议主体及技术手段日趋多样。体制内考核愈加开放，引入外部实施主体、扩大社会组织及公众参与的程度愈来愈高，如推进法治政府建设和依法行政考评引入社会评议，既强化量化考评的客观性与科学性[13]，也有效提高了考评的公信力。

4.考评项目叠加性。随着经济社会不断发展，政府服务及管理事务不断扩大，涉及政绩考评的项目呈现叠加趋势，有关考评内容、指标、周期等内容相互重叠、相互关联，甚至相互矛盾和牵制。如同一时期由不同部门主导的经济考评、幸福考评、平安考评、民生考评、环保考核、预算绩效评价、法治评价等即反映了这种情况，存在重叠重复的现象。

5.结果应用及问责的刚性与弹性。考评的激励功能要求对考评结果进行问责，从而提升问责的信度与效度。从某种意义上说，改革开放的成就与基于考评而产生的地方政府竞争，即所谓“晋升锦标赛”密切相关。有两种现象值得关注：一是以约束、激励领导干部的履责行动而塑成“刚性”问责；二是基于科层制的层级性构成了不平衡的官员问责结构[14]，使问责的形式、强度“因人因时因地而行”而表现出“弹性”。

三、我国政绩考评的演进逻辑

改革开放以来，服务于强化组织管理及推进中心工作，我国政绩考评的理念导向、技术体系、体制机制等与时俱进，虽然历经不同阶段，呈现出不同特点，但变迁逻辑具有一致性。从运行机理来看，蕴含着自上而下的宏观张力——方向引领的价值逻辑和目标分解落实的责任逻辑；自下而上的微观动力——铸造动能的技术逻辑和纠错纠偏的现实逻辑。

(一)宏观张力：自上而下的方向引领和目标分解

社会主义现代化建设的长期性与阶段性符合社会发展的内在规律，从追求GDP最大化到驱动高质量发展，政绩考评演变之路本质上是由不断满足社会主义现代化的战略需求所决定，自上而下的宏观张力体现了党的领导的根本意志和举国体制的动员能力。

1.价值逻辑：引领方向与制度规范。中国共产党作为我国现代发展的决定性历史力量与全部政治史[15]，是引领我国实现社会主义现代化强国战略的根本支撑。政绩考评作为检验党政领导干部政治忠诚、政治担当、政治能力的重要标尺，是贯彻党的领导根本意志、保持领导干部政治定力的工具。考评体系的统一性与导向性同样体现出政治引领、服务于政治任务。回溯兴国之路，展望强国规划，现代化发展战略需求始终牵引着考评导向，并形成牵引效力。具体而言：

一是以发展理念牵引考评导向。发展理念具备战略性、引领性，是管全局、管根本、管长远的宏观战略导向。在不同时期下赋予新的战略蓝图与政治目标，与治理主体相匹配，牵引考评导向，塑造领导干部的政绩观，进而形成不同的考评体系[16]。在改革开放初期，我国发展理念经历了由“革命”到“发展”的转变。当发展生产力成为我国现代化发展的时代议题时，战略侧重于经济增长，理念逐步系统化为利益动机和货币伦理。追求更快的经济增长理念牵引了考评导向侧重于GDP增长。当粗放式经济增长弊端阻碍了现代化进程时，协同发展的可持续发展理念奠定了科学发展观内涵，进一步，基于国家治理现代化与高质量发展的战略需求，新发展理念要求政绩考评追求高质量发展的政绩观。

二是以制度规范考评执行。无论从理论还是实践层面，制度的建构与变迁应在政府绩效管理的承受范围内[17],以制度改革促进政府绩效的持续提升并不是一蹴而就的，而是一个长期的基础性工作。政绩考评本质上在于建构政治价值与社会价值。政治价值意味着政绩考评是一种制度供给，并且要求以制度的刚性约束和规范考评；社会价值源于人民群众在不同时期下的需求与偏好，其塑成来自社会的制度需求，对制度变迁起到重要的推动作用。因此，战略需求下的制度建构与变迁，实际上也是约束、规范考评执行以实现考评价值的过程。

2.责任逻辑：目标分解与压力传导。在“金字塔”式的科层制组织体系中，政治任务与责任紧密相连。以目标为导向的职责任务落实在不同层级、不同部门、不同成员之上，各级干部既是完成目标任务的主体，也是承担责任的主体。目标的逐级分解是政治任务委托的过程，任务的落实则是责任产生的过程，受体制内外不同层级与社会关系的影响，各级领导干部在不同环境下扮演不同角色，也因此承担了多重责任，接受多方监督[18]。有别于西方国家，在中国共产党长期执政的社会主义制度框架下，政党政治与政府行政不存在两分意义上的结构性分离[19]，因此，政治、行政、法律责任既有区别，也彼此关联。政治责任与目标分解所授予的权力密切相连[20]，强调党政领导干部应遵循中央统一领导，依据党与国家组织原则，向中央与人民负责；行政责任强调政府机关及工作人员在行政管理活动与组织系统运转中履行相应职责、承担相应义务；法律责任作为党政干部责任追究的底线，对权力滥用、权力寻租等行为依法处理。三方责任纳入考评体系，形成对党政领导干部政治忠诚、履责水平、政治担当等的考评标准。此外，受多种权责关系网络影响，多方主体参与考评是履行责任追究的必然要求。

以考评促履责，与问责制相匹配以驱动目标的实现。如生态环境问责，将绩效考评与问责制相结合，为责任追究提供充足支撑。“十一五”规划将以节能减排为主的五项资源环境类指标列为考评约束性指标，要求各地区承担保护各辖区环境质量的责任，严格实行绩效考评与责任追究制，并在国务院配套制定的《单位GDP能耗考核体系实施方案》中明确将考评结果与领导干部晋升激励挂钩，使考评具备问责的制度效力，产生了自上而下的制度压力和同级间的竞争压力。又如“十三五”时期出台的《“十三五”节能减排综合工作方案》明确规定，国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任考评，将考核结果纳入领导班子及领导干部考核中，并对未完成降能目标者予以问责。可以看出，履责行为离不开考评引导，问责执行离不开考评结果反馈，作为“目标分解—责任落实”的重要引导与监管手段，考评蕴含的制度效力与激励机制既是促成体制内压力下行的重要因素，也是确保目标分解落实的重要保障，以此服务于不断变革的中心工作。

(二)微观动力：自下而上的动力生成和纠错纠偏

政绩考评问责履责是政治势能“向上叠加”的过程。制度约束与激励约束形成对领导干部行为的纠错纠偏机制。自下而上的微观动力是“问责效力”的条件反应。

1.技术逻辑：履责问责与铸造动能。就技术理性而言，政绩考评中对目标完成程度的多维度检验过程便是动能铸造过程，驱动领导干部完成任务的动力机制源于纵向的“压力型考评问责”与横向的“社会评议”。

纵向“压力型考评问责”自上而下，是现代科层体制功能发挥的保障条件，强调等级权威与执行效率。以目标责任制为基础建立的考评体系，立足于长期形成的注意力戴帽行为[21]，引入“责任—利益”连带关系，从而创造出政府间全面竞争的机制，以维持上级权威性，激发地方能动地完成任务。政绩考评的评判标准由上级规定，被考评对象的职业发展轨迹掌握在上级手中，这种考评关系呈现出权力上移、责任下沉的特点。由于掌握着下级晋升的标准，地方政府为在竞争中赢得“晋升筹码”，会依据上级的战略导向及下达任务向下级施加更大的“指标压力”，而下级不论是基于“政治使命”还是受“政绩追求”的驱动，在这种“高压”之下必然尽力履行其应尽的责任与义务，这也是考评“指标加码、责任下移”的形成机理。压力加码与晋升绑定推动履责行为产生的过程也是动能生成的过程，即以体制结构产生指标压力向下问责所铸造的“压力型动能”为基，同激励约束相捆绑铸造的“激励型动能”为引，塑成履责动能。这种将“目标—责任—利益”三合一嵌入考评执行的模式，既强化体制内自上而下的单向度控制，增强执行效率，也在执行过程中逐级向上塑造履责动能，产生服务于宏观战略目标的技术效能。

横向“社会评议”机制源于“以人民为中心”的主旋律。在社会主义制度下，人民群众对政府政绩的认可构成了考评政绩的合法性和国家治理根基。群众组织具备极大的政治势能，群众评价政绩能直接或间接地对领导干部或相关职能部门产生影响。一方面，领导干部是否实现了考评所赋予的社会价值，可以通过民生指标与民意反馈等方式直接反映于考评中，产生民意“问责效力”。2020年11月，中组部印发《关于改进推进高质量发展的政绩考核的通知》强调把人民群众的获得感、幸福感、安全感，即“民生三感”作为考评的重要标准，以此考察领导干部的履责行为是最好的诠释。另一方面，公众参与监督与第三方评价，由于独立于体制之外，能横向制约政绩考评的封闭性。“民评官”“外评内”的方式可以被看作借助社会势能、以多视角检验领导干部与职能部门履责行为的试金石。引入第三方评价是对信息不对称、权责不清等问题的有效约束，以实现垂直监管与水平监督、内部控制与外部制约的有机统一，进而产生“社会问责效力”。通过施加政治压力、引入社会压力的双重约束，领导干部受到权利、权力的双重监督，必然强化其履责动能。

2.现实逻辑：标杆管理与纠错纠偏。考评本身具有纠错纠偏的功能。政绩考评依据国家战略对价值、指标、模式的调整，可以弥补干部自身适应性不足产生的偏差。依托制度优势，以问题为导向，政绩考评过程、体系及问责能补纠内部产生的、与目标偏离的误差，具体体现为方向纠偏与行为纠错。

一是方向纠偏，涵盖目标纠偏与权责再梳理。这里的目标是针对各层级目标与领导干部政绩观。由于中心任务更多地以文件形式下达，统一性与原则性较强，在经过多层级分解之后，层级目标不可避免地会发生偏移或变异，甚至使政绩观产生偏离。因此，考评中体现中央意志的“硬性指标”便成为约束层级目标的方向标杆，激发领导干部的回应性调适。这种调适建立在制度刚性约束与晋升评奖的激励性之上，发挥考评“指挥棒”作用，促使领导干部树立正确的政绩观。权责关系的再梳理源于体制内权责关系紊乱。权责不清、职能重叠等问题会加剧庸政懒政怠政的风险，弱化问责的权威性、规范性[22]。以结果为导向的政绩考评具备执纪问责所需的刚性约束指标，使被评者的履责能力与奖优罚劣挂钩，将软性问责变为“实质问责”[23]，增强问责的约束效力，以此纠正混淆的权责关系，厘清各个层级、部门、领导干部间的履责方向与目标。

二是行为纠错，基于内部、外部评价相统一的考评纠错机制，体现为多元考评体系对领导干部履责行为与创新行为的检验。单向度的目标考评隐含决策及目标的正确性，贯穿上级目标的权威性与方向性，而一旦目标偏移，政府的履责行为便会出现差错，执行力变为破坏力[24]。多主体多维度评价立足于客观现实，以标杆为目标，以指标体系为技术工具，对领导干部履责行为进行评估、纠错、激励，填补“上级考评”的“视野盲区”，以满足不同阶段的战略需求。对于领导干部的创新行为而言，由于存在“创新驱动”与“约束效力”的内在矛盾，创新往往局限于上级文件的“字里行间”，难以落地。因此，融入“容错空间”的纠错机制应建立在考评的指标底线之上，以“刚性指标”纠错，以“弹性标准”激励，奖励敢于担当、敢于创新，惩罚不担当、不作为，以激发领导干部创新行为的积极性与主动性。

四、驱动高质量发展政绩考评的趋向前瞻

政绩考评是推动党的事业与政府建设得以贯彻落实的“指挥棒”。“考什么”决定“干什么”，“怎么考”决定“怎么干”。在新时代进一步完善和丰富政绩考评的理念、体系及机制，有助于引导干部树立正确的政绩观。审视40多年来我国政绩考评的演进历史，不难预见，兼具“价值理性”与“工具理性”政绩考评将在我国国家治理现代化及推动高质量发展中扮演不可缺失的角色。未来发展应更加关注和重视以下问题：