全面依法治国背景下乡村治理法治化路径探析

胡亚君

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出全面依法治国这一具有标志性、创新性、战略性的重要理论和实践命题。习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”强调在党和国家事业发展全局中、在更加全面广泛的层次上谋划和推进依法治国。全面依法治国涉及国家治理各个方面，乡村治理作为国家治理的一部分，其法治化的推进直接关系到全面依法治国的进程。因此，实践中要积极探索推进乡村治理法治化的有效路径，切实深入推进乡村治理法治化工作。

一、从制度层面分析：完善治理规范体系，推进治理规范法治化

乡村治理法治化任重道远，其首要步骤是完善治理规范体系，实现乡村治理有法可依。乡村社会的复杂性，决定了其法律制度的构建也必然要采用多元层次。

从国家层面来说，要完善中国特色社会主义法律体系。党的十九大报告指出：“以良法促进发展，保障善治。”正如张文显教授所说，良法善治的理论和实践超越了工具主义法治和形式主义法治的局限，是现代法治理论的重大创新。法律先天不足会使法治实施陷入困境。要强化乡村治理法治化，必须提高立法质量，夯實“良法善治”的根基。除国家范围的一般立法之外，还需要针对乡村区域的专项立法，如2021年6月乡村振兴促进法正式实施。要及早补充修改完善有关涉农的法律法规和政策规定，解决“三农”法律滞后、可操作性不强的难题，为乡村基层治理提供及时的法律供给。

从地方层面来说，要将乡村治理法治化纳入地方法治建设整体规划和乡村治理总体规划，加强乡村法治建设组织保障和落实机制;要不断完善地方立法，适时修订、配套出台相关政策制度，重点围绕维护农民群益、支持农业发展、加强农村生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面;进一步健全村民自治章程、村规民约、村民会议制度、村民议事制度和党务、村务、财务公开等制度，为基层民主自治提供完备、科学的制度遵循和保障。在建构乡村行为规范时，要将社会主义核心价值观和中国优秀传统文化融入乡规民约，使道德规范外化为人们的行为自觉。地方立法机关要健全和社会公众的沟通机制，进一步拓宽公众参与立法的渠道，搭建公众表达利益诉求的平台，建立意见采纳和反馈机制，力争使法律法规接地气、具有广泛的民意基础。

二、从治理层面分析：充分吸收各方力量，实现治理主体齐抓共管

法治的推进，一需良法，二需善治。在制度构建完善的基础上所需要的就是治理层面的完善。

1.加强乡村基层党组织建设，增强其领导基层治理的能力。在乡村治理法治化过程中，中国共产党作为执政党处于治理权力体系的中心位置，发挥着重要的引领作用。要发挥党在乡村治理法治化过程中的引领作用，就要不断加强党的建设。一是充分发挥基层党组织的政治核心作用，强化政治属性，提升组织力。要建强以党组织为核心的严密基层组织体系，科学设置并不断优化各级党组织的设置实现党组织横纵联动。通过构建组织严密、分工明确，“横向到边，纵向到底”的网络化的组织体系，从而形成覆盖广泛、科学严密、运行有效、富有活力的基层组织体系。二是有效整合乡村各类治理资源，完善乡村多元协同治理机制。在多元协同治理的实践框架下，要明晰基层党组织与其他治理主体之间的权力关系和责任分担。切实发挥乡村基层党组织领导核心作用，实现乡村党的领导和村民自治的统一。同时加强其对村民委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济组织的全面领导。三是优化乡村治理环境，强化领导乡村治理现代化的能力。加强廉洁自律建设，严格推行村级“小微权力”清单制度和党务、村务公开，自觉接受群众监督;要以民生需求为导向，不断完善政策法规，依托现代化治理工具，不断提升风险管理、依法治理、公共服务和社会协同等能力。

2.全面提升村民委员会自治能力，激发乡村内生发展的动能。以村委会为代表的村级组织，是村民有效行使自治权的堡垒，也是推动各乡村治理主体加入乡村事务处理过程的枢纽。为提升村民委员会自治能力，需改革乡村的民主治理模式，通过自治章程、乡规民约厘清村民委员会的具体职责;创新民事民议、民事民办、民事民管的有效形式和平台载体;推动基层民主选举的规范化，加大村务公开制度的推广和扩大;增强村民信息获取与分析、议事协商参与、意见与利益表达、民主监督等能力，切实提升村民参与乡村治理的主体性和能动性。政府部门还应当激励民间组织参与乡村治理，降低民间组织的准入门槛，完善内部管理制度，制定相应法律条文或乡村民约，保障民间组织在乡村治理中的健康发展。

三、从观念层面分析：培育乡村法治文化，提升公民法治信仰

我们都知道，“法必须被信仰，否则它将形同虚设”。 法治信仰是主观心理和客观行为的统一体，主观心理是主体从内心深处认同和信任法律的公平、正义、权威;外在表现是主体在法律规则的支配下行事，自觉尊重与维护法律权威。乡村民众作为乡村治理的基础力量，需要通过法治文化的建设转变他们的传统观念，树立法治信仰，激发出乡村民众在乡村治理法治化中的动能作用。

1.提高各级干部法治意识，以现代法治观念引导乡村法治建设。2018年3月10日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时指出：“我们的党政领导干部都应该成为复合型干部，不管在什么岗位工作都要具备基本的知识体系，法律就是其中的基本组成部分。”领导干部的法治意识强不强，是否依法决策、依法行政、依法管理，对乡村治理法治化的实现有着关键性的影响，这就需要做好“关键少数”的法治素养提升。各级领导干部尤其是乡村基层干部要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习法治理论、法律制度等内容，切实增强法治意识，形成法治思维，让法治内化为根植于内心的法治信仰。

2.提高乡村居民的法治意识，引导民众遵守和依赖法律。乡村民众没有法律意识，缺少法治观念，乡村治理法治化将举步维艰。克服这一困境就要求加强普法教育，可以通过“以案说法”“以案释法”的方式，提高村民的法律素养，让更多的乡村民众懂得法律不仅有惩戒功能还有权利救济功能，打赢官司靠的不是权力和地位，而是事实和证据。真正的普法并不仅仅是简单的知识灌输，而更应当注重民众法律思维方式的培养，通过亲身参与法律实践，让法律真正走进人们的生活。实践中，要依法保护农民的财产权、土地承包权、土地经营权、宅基地使用权、生产经营自主权、社会保障权、受教育权等经济和社会权益，有效地维护农民权益，特别是经济社会权益，使广大农民的法律意识、维权意识、政治参与意识不断增强。。

3.深化乡村法律公共服务。对于乡村公共法律服务的基础性建设来说，包含着公共法律服务机构、相应人才队伍以及产品等。第一，构建以需求为导向的多样化的公共法律服务体系。依托司法所，推动乡镇公共法律服务工作中心与司法所一体规划、一体建设、资源共享。补齐乡村公共法律服务短板，引导、支持各类法律服务机构，采取巡回服务、远程服务等方式，向偏远乡村群众提供公共法律服务。第二，要打造乡村公共法律服务人才队伍，推动服务队伍的专业化、正规化。扩大法律服务队伍规模，加大法律服务领军人才和骨干人才的培养和引进力度，为公共法律服务提供建设的法律人才队伍基础。第三，丰富乡村公共法律服务产品，满足多样化的法律服务需求。要制定并提供针对性的公共服务产品，并以此为基础，完成服务种类、服务资源的配置。

【美】伯耳曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第30页。