我国矿产资源综合利用监督管理技术标准体系现状

2021-12-26陈丛林

矿产综合利用 2021年5期

陈丛林

(中国地质调查局，北京 100037)

标准作为国家治理体系的重要组成部分和规范经济社会活动的技术依据，正愈发成为政府工作的重要手段。实践表明，制定和实施标准是保障社会事务较佳秩序和依法履行工作职责的有效方式和手段，这也得到了全社会的广泛认同，标准在政府公共服务和社会管理事务中的作用势必日益突出。标准化工作作为贯穿于自然资源领域生态文明建设全过程的一项基础性工作，不仅是推进自然资源领域生态文明建设和治理能力现代化的重要内容，还是实现自然资源领域提质增效、提升自然资源领域供给能力的有力措施[1-3]。

本文通过分析国内外矿产资源领域矿产综合利用标准概况，结合我国现阶段矿产资源综合利用标准研究现状，提出了完善我国矿产资源综合利用监督管理技术标准体系的若干建议，以期为矿产资源监督管理提供参考。

1 国内外矿产资源综合利用标准建设情况

矿产资源综合利用的标准化随着矿业的发展而发展，相关标准包括国家标准、行业标准、国际标准和联合国标准。

1.1 国外矿产资源综合利用标准

国际标准化组织在矿产资源和矿业领域的标准化研究日益活跃，但是还没有形成国际公认的、具有约束力的标准效应[4-5]。国际标准化组织中涉及矿产资源领域标准建设的主要有采矿、钢铁、锌和锌合金、颗粒表征等28个技术委员会。这些技术委员会实际上也一定程度上体现了矿产资源领域的标准体系建设结构，如致力于采矿装备和采矿安全标准研究的采矿技术委员会（ISO/TC 82），另外还设置了1个矿山关闭与复垦管理分技术委员会（ISO/TC 82/SC 7 ）。在固体矿物燃料技术委员会（ISO/TC 27 ）里包括了选煤：术语和性能（ISO/TC 27/SC 1）、焦炭（ISO/TC 27/SC 3）、样品制备（ISO/TC 27/SC 4 ）、分析方法（ISO/TC 27/SC 5）等4个分技术委员会。其中更新频次较高的标准有：术语标准、矿石中元素含量测试方法和矿产品物性检测标准、采选冶加工技术装备标准、矿山设计图形标识标准、采选作业技术要求标准和实验评价标准。

矿业发达国家对矿产资源储量评价、矿产资源综合利用相关标准和规范非常重视，且相关标准主要以行业协会标准为主。全球影响力较大的矿产资源储量分类分级标准，如澳大拉西亚（澳大利亚、新西兰）矿产资源储量勘查结果信息披露标准是由Australasian Joint Ore Reserves Committee (‘the JORC Committee’）委员会发布的协会标准[6]，加拿大NI43-101标准是加拿大国家矿产项目披露标准[7]。欧盟从2015年开始开展可持续采矿管理系统的标准化，目的是制定欧洲可持续采矿管理标准。这些标准将包括要求和可衡量的指标，确保这项标准能够适合欧洲中小型企业在采矿业的实际使用[8]。标准考虑到了一些与可持续发展相关的国际计划，与现有的管理体系(质量、环境、能源等)相兼容。

加拿大制定了采矿标准，并在美国和津巴布韦等地进行了明确性、可行性和可衡量性实地测试[7]。他们认为，对采矿业的较佳实践要求应包括工人的健康和安全、人权、社区参与、污染控制、受冲突影响地区的采矿、原住民的权利、公司向政府支付收入的透明度以及采矿完成后的土地恢复。在尾矿利用管理方面，加拿大矿业协会发挥了重要作用，建立了尾矿管理框架和矿业全周期的实施指导方案，为提升矿业企业的尾矿标准化建设能力、有效利用尾矿资源、降低尾矿潜在危害提供了必要支撑。加拿大对矿业活动监督是从申请探矿开始直至闭坑后的复垦，全程制度化、公众化，市场经济发达国家矿产资源领域的标准化主要以行业（或协会）标准为主。

1.2 我国矿产资源利用标准化组织

当前，我国自然资源领域的矿产标准化研究覆盖了矿产资源勘查、评价、综合利用、实验测试等方面[9-10]，主要以基础标准、通用标准、管理标准为主。有色金属、冶金、黄金、煤炭、建材非金属、化工矿产、石油天然气、核工业等工业部门及其后续的行业协会也承担了采矿、选矿、测试等方面技术标准化研究。

无论是在地质保障、矿井建设、资源开采、灾害防治，还是在监控预警、应急救援、清洁利用、开采装备以及采后复垦等技术领域，中国的采矿业均取得了长足的进步。与此同时，在矿山开采和矿用产品的标准体系建设以及矿山生产的安全准入等领域，也建立了相应的体系。随着中国与世界进一步的技术交流和融入，中国的采矿业者与国际同行有了更多的共同语言。2018年10月18日在上海召开的国际标准化组织采矿技术委员会（ISO/TC82）全体大会审查了露天连续采煤机、矿井结构、采矿和土方机械等各项标准征询意见。

2011年1 月，矿产资源节约集约利用分技术委员会（SAC/TC93/SC9）成立，由资源管理部门、矿业研究院所、设计单位、矿业院校、矿山企业等领域专家组成。工作范围包括：矿产资源开发与节约集约利用技术要求；矿产资源工艺矿物学、选冶实验等可利用性评价、技术经济评价技术要求；绿色矿山建设等矿产资源综合利用管理相关技术要求。

2019年11 月，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（TC93）组建，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会矿产资源利用分技术委员会（TC93/SC8）成立，负责矿产资源勘查规范、储量动态管理技术要求，矿产资源规划、工艺矿物学与选冶实验、技术经济评价、开发与节约集约利用技术、绿色矿山、古生物化石保护、地质资料管理等技术标准。

1.3 我国矿产资源综合利用监督管理技术标准

目前，我国矿产资源利用方面的标准主要由国家标准、行业标准、地方标准、团体标准等组成[11]，其中，国家标准和行业标准主要由自然资源、煤炭、有色金属、钢铁、黄金、稀土、建材、非金属、石油天然气、核工业、矿山机械等行业标准化委员会提出并归口，工业和信息化部门、发展和改革部门组织制定了一些资源利用和涉及矿业循环经济方面的国家和行业标准，一些省区和地市组织制定发布了一批绿色矿山建设地方标准。

除自然资源部外，其他行业部门组织研制和发布实施的、与矿产资源利用相关的国家标准、行业标准主要以矿产品标准、矿业机械标准和矿业样品的检测标准为主，对资源利用过程的技术要求、行为规范的标准几乎没有。地方标准方面，河南、山东、安徽等省以及湖州、赣州等市结合地方特色，颁布实施一些地方标准[12]。团体标准方面目前已知的有中国矿业联合会发布实施的《固体矿产绿色矿山建设指南（试行）》[13]。

原全国国土资源标准化技术委员会矿产资源节约集约利用分技术委员会是矿产资源监督管理的标准支撑机构，围绕矿产资源保护、节约集约利用等领域颁布实施了《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等11项标准，完成《石材行业绿色矿山建设规范》等13项标准的报批，其中共有4项国家标准、行业标准20项。标准包含了许多重要的、定量性要求，解决了“如何做”的问题，具有较好的可操作性。

1.3.1 支撑和推进我国绿色矿山建设

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号）和原国土资源部等六部委《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规[2017]4号）的决策部署，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将绿色发展理念贯穿于矿产资源规划、勘查、综合利用与保护全过程，引领和带动传统矿业转型升级，提升矿业发展质量和效益，切实推进全国矿产资源规划实施，加强矿业领域生态文明建设，加快矿业转型与绿色发展，完成了非金属矿、化工行业、黄金行业、陆上石油天然气、煤炭行业、砂石行业、水泥灰岩、冶金行业、有色金属行业等九行业绿色矿山建设规范标准，并于2018年10月正式实施[14]；《石材行业绿色矿山建设规范》已完成报批。目前，绿色矿山建设的国家标准正在制定中。

1.3.2 促进矿产资源节约集约发展与高效利用

为更好的指导和评价我国矿产资源全面节约与高效利用，厘清矿产资源节约集约利用、综合利用、废弃物循环利用的概念、内涵、特征和相关评价指标，中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所联合中国煤炭工业协会、中国有色金属工业协会、中国非金属工业协会、中国冶金矿山企业协会等单位起草完成了《矿产资源节约集约利用术语》等行业标准。

1.3.3 支撑矿产资源综合利用水平调查评估制度建设

全面、系统摸清我国矿产资源综合利用家底，查明矿产资源综合利用“三率”水平，科学评价我国矿产资源利用现状，是落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出的“促进矿产资源高效利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率”举措，也是落实国家“十三五”规划纲要提出的“实施矿产资源节约与综合利用示范工程、矿产资源保护和储备工程，提高矿产资源开采率、选矿回收率和综合利用率”等要求的举措。为支撑矿产资源综合利用水平调查评估制度建设，自然资源部于2015年1月29日发布实施了《矿产资源综合利用技术指标及其计算方法》（DZ/T 0272-2015 ），以及2019年4月9日发布的《固体矿产尾矿分类》（DZ/T 0371-2021）《矿山固体废弃物资源化利用指标及计算方法》（DZ/T 0373-2021）等配套标准，为全国重要矿产“三率”调查评价提供了依据，推动矿业走节约、绿色、高效的可持续发展之路，满足矿业高质量发展需求。

1.3.4 完善矿产资源可利用性技术经济评价

为规范和引导矿产资源勘查过程中的概略研究和可利用性评价中的选冶实验研究，自然资源部颁布了《固体矿产概略研究规范》《固体矿产选冶实验样品配制规范》和《金属矿选冶实验技术要求》等标准。

2 矿产资源综合利用标准研究现状

根据国土资源标准体系，全国国土资源标准化技术委员会矿产资源节约集约利用分技术委员会（SAC/TC93/SC9）针对我国矿产资源特点、利用现状及领域需求，按照矿产资源利用的不同阶段，制订了本领域包含通用标准、管理标准和技术标准的标准体系，并组织开展标准研究工作，不断完善标准体系，为矿产资源综合利用水平调查评估制度提供了基础支撑。

2.1 综合利用水平调查评估标准具备一定基础

建立矿产资源综合利用水平调查评估制度，形成统一的调查评价指标体系、政策体系、考核体系和统计分析体系，是矿业领域加快推进生态文明建设的重要举措，是推动矿业高质量发展的重要基础性工作，是落实矿产资源综合利用保护监管职能的现实需要。自然资源部组织研究起草《矿产资源开发利用水平调查评估试点工作办法》（以下简称《试点办法》）。依据《试点办法》，自然资源部组织各试点单位试点地区完成调查，并起草了《矿产资源开发利用水平调查评估技术指南》（以下简称《指南》），《指南》规定了矿产资源综合利用水平的调查评估对象、调查评估内容、调查评估程序和方法等技术要求。《指南》的制定实施，可使矿产资源综合利用水平的调查评估有规可依，规范调查评估操作，提高各地调查评估成果质量，为进一步评估全国矿产资源综合利用水平奠定基础。

2.2 “三率”最低指标体系基本形成

加强矿产资源合理综合利用的监管，客观准确评价资源利用效果是关键，而建立科学合理的指标体系是基础。自然资源部在规范统一了开采回采率、选矿回收率、综合利用率作为行业评价指标的基础上，通过系统梳理、汇总分析研究矿山设计、生产等有关资料，结合实地调研，认真分析不同矿床类型、开采方式、选矿工艺等影响因素，组织分期分批研究制定了124种矿产的“三率”指标要求。矿产资源节约与综合利用评价指标体系基本形成，实现了矿产资源节约与综合利用的客观评价和规范管理。

2.3 绿色矿山标准体系初步构建

绿色矿山是降低矿产资源综合利用社会、环境影响的有效途径。实施绿色矿山建设工程，加快形成分类分地区绿色矿山标准体系，统筹新建和生产矿山，建设绿色矿业发展示范区，将绿色发展理念贯穿于勘查、开采、利用等全过程，实现“点”上开花、“链”上贯通、“面”上连片，全面构建矿业绿色发展新格局，是矿产资源保护监督管理工作坚持问题导向，立足新职能新定位，梳理出的主要工作任务。

自然资源部已于2018年发布了《非金属矿行业绿色矿山建设规范》（DZ/T 0312-2018）等9项行业标准[14]，当前正在开展《绿色矿山建设规范》国家标准的研究制定工作，绿色矿山标准体系初步构建形成。绿色矿山建设规范以促进资源综合利用、节能减排、保护生态环境和矿地和谐为主要目标，最终实现资源开发的经济效益、生态效益和社会效益协调统一，为发展绿色矿业、建设绿色矿山提供技术和管理支撑。同时，通过标准的制定，充分调动矿山企业的积极性，加强行业自律，使矿山企业将高效利用资源、保护环境、促进矿地和谐的外在要求转化为企业发展的内在动力，自觉承担起节约集约利用资源、节能减排、环境重建、土地复垦、带动地方经济社会发展的企业责任。

3 推进矿产资源综合利用监督管理技术标准体系建设的建议

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出要“加快发展方式绿色转型。坚持生态优先、绿色发展，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。”全面提高资源利用效率，落实“提高矿产资源开发保护水平，发展绿色矿业，建设绿色矿山”要求，解决我国矿产资源综合利用中在政策和技术方面存在的问题，需要充分完善并利用好标准这一有效手段。

3.1 进一步优化标准体系结构

标准是国家治理体系的重要组成部分和规范经济社会活动的技术依据。法律主要回答“可为”还是“不可为”的问题，标准作为法律法规的细化和延伸主要回答“如何为”的问题，具有较强的可操作性。按照标准性质，标准可以分为技术标准、管理标准和工作标准[10]。在现行的矿产资源标准结构中，技术标准多，管理标准少，管理标准只占2%，存在着较严重的技术标准和管理标准结构性失衡问题，管理标准缺失较严重。建议适当加强管理标准研究，将技术标准、管理标准和工作标准与市场监督、合格评定有机融合，发挥标准支撑法律实施配套保障作用，为标准支撑法律实施注入动力。

3.2 不断健全矿产资源综合利用与保护评估认定标准

矿产资源综合利用政策的实施，其各相关环节相配套的政策、制度、措施等实施机制是重点，其评估和考核标准也是关键要素。当前，我国已在矿业权、税收等方面支持企业开展矿产资源综合利用工作。但这些政策执行过程中，对优惠条件难以高效评估和认定，导致部分政策难以落地实施。建议进一步加强对矿产资源综合利用水平评估和认定、矿产资源综合利用产品认定的标准研究，使用地用矿、财税等优惠政策落地，解决政策“最后一公里”问题，进一步激发企业综合利用资源的积极性。同时，应该紧跟矿业转型发展的需求，加快推进矿产资源综合利用与保护标准修制定工作，保持标准的先进性和有效性。