菏泽市快速城镇化进程中社会冲突的发生机理与治理政策研究＊

孙锦锦，王 颂，王美芹，张 涛

（菏泽家政职业学院，山东 菏泽 274000）

改革开放40 多年来，中国演绎了波澜壮阔的城镇化史诗，创造了中国经济增长的奇迹。“十三五”期间，菏泽坚持“工业化、城镇化”双轮驱动发展战略，城镇化发展水平稳步提升。2011 年菏泽城镇化率为37.5%，2020 年达到51%，提高幅度高于省内平均水平。但是，快速城镇化产生了一系列复杂的社会问题，社会冲突事件频发。社会冲突成为现阶段城镇化最紧迫、最具现实意义的重大课题，这关系到整个社会平稳发展的大局。因此，必须结合城镇化的具体情况，探索社会冲突的发生机理与一般规律，研究治理框架。

1 菏泽市城镇化发展状况与特征

1.1 菏泽市城镇化以新城和开发区建设为主要形态

政府通过对大面积的拆迁、征地开拓发展空间，以项目规划、建设和投资等方式推进整体的城镇化，在市场规律作用下土地不断得到增值而形成地租的级差，推动城市的空间不断向外延展。和全国其他城市一样，开发区建设也是菏泽市城镇化推进的重要抓手。菏泽市也寄希望于通过开发区建设，以政府为依托，以政策为导向，通过招商引资在较短时间内集聚产业和人口，实现城市产业结构转型和经济发展。由于城区面积不断扩大，城市发展对土地资源产生了刚性需求，土地资源非农化进程大大加速[1]。菏泽市土地资源非农化后的用途主要有四种：

1）基础设施用地，构建城市骨架；

2）工业用地，构建产业发展平台；

3）服务民生的项目，如保障性住房、医疗卫生、教育等；

4）商业开发项目，符合市场需求，为政府创收。

1.2 “半城镇化”和产业空心化

菏泽市属于欠发达地区城市，无业可就、缺乏财政基础的问题非常突出。由于集聚效应不足，欠发达地区城市很难通过内部培育和外部引进等方式形成特色产业，“半城镇化”和产业空心化现象十分严重。目前菏泽产业面临严峻的发展形势，实体经济经营状况仍未得到根本性好转；产业层次较低，缺少具有重要支撑作用的大项目、好项目；配套体系不完善，没有真正形成明显的专业化分工体系和集群度较高、有较大竞争力的特色产业，产业链条较短，深加工环节较少，配套能力不强，特别是与当前菏泽工业化进入快速发展期的形势不符；生产要素的制约作用增大，工业化和城镇化加速推进与土地指标数量少、环保容量小、万元GDP 能耗下降空间小的矛盾日益突出，节约集约用地形势严峻，完成节能减排目标任务异常艰巨。

1.3 城镇化建设质量不高

1）在城镇化建设方面，资金缺口较大。受疫情和房地产市场持续低迷影响，政府经营性收益同比减少，传统的投融资渠道较窄，城市广告发布、道路冠名等无形资产经营尚未真正破题，政府性城建资金紧张程度高于以往。

2）征地拆迁困难较多，“被动城镇化”现象十分突出。政府是经营城镇、运作城镇发展的主体，相比较而言，市场主体的力量发挥不足，市场在资源要素流动与配置中的调节作用并没有得到体现。政府可以大规模地变更土地用途，为城镇化提供广阔的空间，获取大量的财政资金。在某种程度上，这是城镇化快速推进的决定性因素。但是，由于在征地拆迁过程中，地方政府要直接面对城乡居民，城镇化牵涉主体很多，利益诉求多样，多主体间存在着多种利益冲突。“毛地”项目房屋征收由政府负责的国家新政策的出台，需对征地拆迁机制进行完善；对违章建筑、乱搭乱建现象，需要重拳出击。

3）市政基础设施较弱。城区部分道路、排水、排污、供热等市政基础设施的完善，劳动力、仓储物流等专业市场的数量，医院、学校、文化体育设施等民生工程建设的布局和进度，与群众日益增长的基本公共服务需求，还有一定的差距。菏泽市已经出现每天堵车现象，城市发展面临基础设施建设瓶颈。大批农民工在城市生活、打工，却无力购房，不少民工子女上不了学、有病就不了医等。房地产开发的建筑质量、设施配套、绿化美化等审核和管理不严格，不能做到高水平开发，达不到买房者、租房者和群众满意要求，维权成为常态。

2 快速城镇化背景下社会冲突的主体

目前，快速城镇化进程中主体共分为三大类：1）环境类主体，包含文化层主体和域外人；2）公共类主体，包括政策制定、执行与监督层；3）私类主体，包含合作企业层、被城镇化群体与个体。基于多元化主体，快速城镇化背景之下的社会冲突形式也十分多样。

2.1 环境类主体

所谓环境类社会冲突主体，就是由文化层和域外人组成的主体类型。其中，文化层主要是快速城镇化进程中的文化环境和氛围，它们将会对所有行为主体产生思想层面的影响。若文化环境和氛围能够正向推动快速城镇化发展，则属于积极文化，反之则属于负向的消极文化。在这种主体当中，域外人有着十分特殊的性质。域外人与现阶段的快速城镇化无关，他们可以从客观角度出发，基于一般逻辑看待和评论城镇化进程。

2.2 公共类主体

快速城镇化进程当中的公共类主体主要与政策相关，政策制定、执行和监督都被包含在这一主体结构当中。1）推进快速城镇化时，地方政府会基于中央政策制定可行性地方政策，此项工作是否能够遵循公平、公正、和谐和效率原则将成为解决社会冲突的关键性因素。若政策制定层在推行地方性政策时，能够保证政策的可执行性、公平优先性，并真正实现统筹兼顾，就能有效缓解社会矛盾和冲突。2）政策执行过程中，政策执行层必须参照上位政策切实有效地落实政策。但在此环节，该层级的工作人员往往会选用有利于工作开展的执行工具，容易出现非均衡性资源占有和资源配置情况；且在执行政策时，相关工作人员往往会直面政策执行对象，被卷进社会冲突事件的概率极高。3）从政策监管层来看，保证政策执行符合上级要求、满足大众心声是政策监管主体的主要责任。相关主体的监管责任落实于政策制定和执行的全过程当中，而且需实时关注政策执行情况，及时化解政策执行环节的冲突与矛盾。若政策监管层为发挥自身职能，则会加剧政策执行过程中的冲突，进而引发社会冲突。

2.3 私类主体

快速城镇化进程主体环境体系中的私类主体主要包括合作企业层、被城镇化群体以及被城镇化个体。1）合作企业层。众所周知，诉诸市场是当前社会发展过程中，资源分配最好的一种方式。在当前的社会发展过程中，为更好地利用社会资本加快新型城镇化发展建设的步伐，政府方面往往会在政策允许的范围内，选择相应的合作企业，对新型城镇中的基础设施进行建设。在此过程中，企业作为市场的主体，往往会为了谋取更大的经济利益而对自身的社会责任加以弱化，进而造成社会冲突的情况出现。2）被城镇化群体，快速城镇化的背景下最大的利益诉求者，在当前的社会发展过程中，按照群体的规模大小可以分为乡镇、村社区以及村民小组这三个群体。对这些群体进行分析可以发现，每个群体当中往往会存在一个或者多个“领袖人物”，这些领袖人物的存在往往会对整个群体的决策与行为造成影响，在快速城镇化推进的过程中，为进一步提升自身的利润率，这些领袖人物往往会将自身的利益预期进行盲目放大，这种放大后的利益预期会与快速城镇化政策发生矛盾，这种现象的存在同样成为了快速城镇化背景下社会冲突的根源之一。3）被城镇化个体，是被城镇化群体中的一份子，不但与被城镇化群体有着共同的利益愿望，同样还存在独属于自己的利益需求。在当前快速城镇化的背景下，受不同个体人生观、价值观以及世界观存在较大差异的影响，不同个体对于快速城镇化的态度也有着较大的差别，这就使得在快速城镇化推进的过程中，被城镇化个体所采取的行为活动也有着极大的不同，这些不能统一的城镇化个体差异同样成为了快速城镇化背景下的社会冲突根源之一[2]。

3 快速城镇化背景下的社会冲突根源

快速城镇化的推进打破了城乡居民的原有利益格局，使得各类社会问题加剧发展。基于快速城镇化背景，城市与乡村居民在生活方式、思想观念以及经济水平方面的差距，都为社会稳定发展埋下了安全隐患。为了确定快速城镇化背景下的社会冲突根源，需要明确快速城镇化过程中的社会冲突形式，并以此为基础探寻快速城镇化背景下的社会冲突根源。在这一环节，社会冲突往往来自于认知与从众冲突、利益与制度设计冲突[3]。从当前的社会情况来看，基于快速城镇化背景的社会冲突并不只存在于某单一层面，反而表现出了极强的多元化特点。为了有效缓解社会矛盾，规避社会冲突，相关工作人员必须对快速城镇化背景之下的社会冲突根源加以确定。为此，可以从如下角度来探寻冲突根源。

3.1 制度因素

在城乡发展过程中，城乡与城镇内部的二元结构同时存在，这些制度的应用使得城乡居民之间存在身份与经济活动的二元化，使不同身份的居民呈现出割裂化的生活状态。若某一区域城乡差异过大，那么城镇化的推进就会损害棚户区或都市村庄居民的利益，则城镇化进程会受到强烈抵制，进而引发社会冲突。

3.2 主体关系

快速城镇化的背后，是强势企业的有效介入和政府部门在经济市场中的宏观调控所致。如果参与城镇化建设的强势企业出现了问题，甚至彼此联合以垄断形式攫取违法利润，就会让弱势群体利益受到损害，那么引发社会冲突也在所难免。

3.3 公共价值观

对于各主体而言，遵从社会价值观是保证社会稳定和城镇化建设高效开展的基础。若社会价值观存在偏差，无法用于保护弱势群体，那么就十分容易引发社会冲突。

3.4 社会组织

不同主体以及社会组织在快速城镇化中发挥的价值存在明显差异，但城镇化的顺利推进离不开各主体之间的信息共享和有效决策。若在实践中存在弱势群体边缘化、社会组织职能失效等情况，则会导致社会组织无法顺利参与城镇化建设，进而无法在社会冲突事件发生时发挥缓解和调节作用。

4 基于快速城镇化背景的社会冲突化解策略

4.1 完善冲突治理结构

对于快速城镇化背景下的社会冲突问题，政府部门必须科学地应对，且在化解冲突的过程中应积极主动地承担责任。因此，在实践工作当中政府部门需要发挥政府的主导性和引领作用，积极建设以政府为主导、以多主体为基础的社会冲突一体化治理结构，为切实提升社会冲突治理有效性奠定基础。在此环节，政府部门需要与多主体有效合作，发挥宏观调控与引导规划职能，协调社会组织利益，以更加人性化、亲民化的理念和态度化解社会冲突。基于政府部门的有效领导，在化解社会冲突的过程中还应该积极保护弱势群体利益，为促进城乡和谐发展做好准备。比如，基于问卷调查法、实地考察法、约谈或走访等多种形式明确服务对象，有效开展弱势群体利益保护工作[4]。

4.2 基于公共价值观有效引导

社会主义核心价值观属于公共价值观的主体之一，也是现代人工作和生活的基本准则。因此，借助于公共价值观来化解社会矛盾，有利于提高工作质量和效率。由于价值观具有一定的公共性，其主要表现在公平、公正以及民主等方面，为了充分发挥其作用，必须要积极引进现代化的绩效考核制度[4]。可以从以下几方面入手：

1）相关的工作人员必须要优化顶层设计，尤其是要优化社会治理系统，充分满足现代人对于公共性这一需求。例如，工作人员在规划新型城镇化时，就需要彰显出公共性这一属性。

2）政府以及相关的管理人员必须充分发挥自身的领导带头作用，从而对周边的局面带来积极的影响。

3）对公共价值观的执行给予一定的保证。例如，工作人员应该逐渐完善相关的保障制度，并可以约束公民的行为，同时还能促进其践行公共价值观。

总之，从上述分析中可以看出，目前践行公共价值观的方式主要有以下几种：1）逐渐健全社会教育体系，尤其是要发挥好各个教育机构的辅助教育功能，从而将职业培训以及技术鉴定等作为工作的必要条件。2）充分利用好基层社区的服务以及教育功能，逐步塑造出以公共价值观为主导地位的教育格局。3）进一步宣传各行各业的优秀事迹，加快价值观的统一进程。

4.3 推进社会组织功能有效发挥

将政府和社会组织联合起来，是构建新型城镇化的重要方式，这主要是吸引社会力量参与到活动中，不仅可以提高工作效率，同时还可以减少政府部门的工作量，从而将自己的注意力放在一些重要的项目中。根据相关的调查研究显示，现阶段我国政府在社会服务的购买上，基本上是单纯的买卖服务，并未构建出良好的合作关系，这在一定程度上也影响了社会力量参与冲突治理的积极性[5]。因此，相关的工作人员必须要加强和社会组织的沟通交流，制定良好的管理规定，激发社会组织参与冲突治理的热情。可以从以下两方面入手：

1）加快政府和社会组织之间的沟通交流，从而构建出新型的社会关系。例如，政府应该为社会组织的正常运行给予一定的保障，如提供一些专业的咨询服务，或者是在组织结构设计上提供帮助。

2）为社会组织开展救济服务提供保障。例如，政府可以借助于社会组织的身份，将其作为和弱势群体之间的交流渠道，令其承担着中介的作用，为解决弱势群体的投诉提供便利。在新型城镇化建设的过程中，必须要利用好法律和媒体的作用，为弱势群体提供相应的法律援助，满足其合理诉求，充分保护其合法权益[6]。

5 结论

综上所述，城镇化进程的加快有利于实现共同富裕，但在这一过程中所激发的社会矛盾和冲突也不容忽视。在实践工作中，相关工作人员应该深入分析矛盾成因，找到社会冲突的根源，并且从实际出发制定有效解决措施。基于此，本文为有效化解社会冲突提出相应对策，相关工作人员应积极构建完善的社会冲突治理结构并基于此深化弱势群体保护，还应推进价值观引导和社会组织功能的发挥，促进城镇化进程。