人大特定问题调查方法的优化

●王宇欢

习近平总书记在2021年10月13—14日中央人大工作会议上发表重要讲话中强调：“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。”〔1〕《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，载《人民日报》2021年10月15日，第1版。为了辅助监督职权的行使，保证公民的知情权，人大必要时可以启用特定问题调查的方式。人大特定问题调查的正当性基础，首先在于对客观事实的尊重，因而人大有必要采取各种不同的调查方法来发掘事实真相，进而给出客观理性的调查结论。在此，本文将人大行使调查权发掘事实真相的各种具体方法，简单概括为“调查方法”。因此，若调查方法的行使成为瓶颈，则人大难以获取充分、完整的事实，彰显特定问题调查的价值目的；若调查方法行使不当，也会造成不良后果，对行政、司法、监察机关的宪法核心职权，乃至公民的基本权益带来挑战。

尽管国家层面的特定问题调查程序一直以来难以启动，但地方层面的丰富实践为推动国家制度的实施提供了重要的参考经验。总结并反思地方在实践探索中遇到的具体症结点，寻求化解方案，方能推动调查方法规范化、法治化发展，同时也为我国正在酝酿的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）修改提出一些建设性意见。

一、地方人大常委会在特定问题调查方法方面有探索但仍存在较大不足

（一）静态的规范续造

我国宪法和相关法律规定了特定问题调查委员会在履职时可以采取的几类调查方法。〔2〕法律关于人大特定问题调查方法的规定主要见于《监督法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》之中，它们主要规定了调查委员会有权获取必要的材料，以及对材料的保密义务。它们虽然作出了部分列举，但规范表意整体上较为抽象概括。地方人大为了使调查权在实践中更具可操作性，针对调查方法进行了法规范上的续造。例如，自2006年《监督法》实施以来，共有18个省级地方人大常委会，〔3〕这18个省一级地方包括：河北省、河南省、湖北省、云南省、海南省、甘肃省、山西省、四川省、青海省、江西省、福建省、吉林省、陕西省、辽宁省、黑龙江省、重庆市、西藏自治区、新疆维吾尔自治区。以及河北省清河县等区县人大常委会制定了《监督法的实施意见（办法）》，也有西安、海口等地市，以及山东省郯城县、山东省宁阳县、河南省虞城县、武汉市汉阳区等区县人大常委会制定了专门的《特定问题调查暂行办法》，对上位法作以阐释性或者创制性的规定。如表1所示，通过类型化整理，我们发现，除了吉林与黑龙江两省以外，大部分地方针对调查方法作出了较为相似的列举式规定。调查委员会具体可以采取调阅有关卷宗和材料、听取有关单位负责人汇报、询问有关人员、组织听证论证、技术鉴定、专项审计等方法展开调查。此外，为了确保调查的深入展开，还有部分地方特别规定调查委员会可以请求有权机关予以协助，凭借他们的强制力保证调查实施的“准强制性”。例如，《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第75条规定：“特定问题调查委员会在调查中，遇到阻力或者受到干扰时，有权要求有关机关予以排除。”〔4〕参见重庆人大网：https://www.cqrd.gov.cn/article?id=251176，2021年11月10日访问。西安市、山东省郯城县、武汉市汉阳区也作出了类似规定。又如，《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第65条规定：“调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作；也可以责成有关国家机关按照法定职责就有关问题进行调查，并向其报告调查结果。”〔5〕参见中国人大网：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/dfrd/henan/2009-12/31/content_1533919.htm，2021年11月10日访问。而《辽宁省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第70条则表述为：“特定问题调查委员会根据调查工作的需要，在提请主任会议同意后，可以要求有关国家机关参与调查工作。”〔6〕参见辽宁人大网：http://www.lnrd.gov.cn/contents/307/48879.html，2021年11月10日访问。吉林省、黑龙江省也作出了类似规定。

表1 地方人大常委会关于调查方法的规范续造〔7〕该表格收集并整理了县级以上地方人大常委会在《监督法的实施意见（办法）》与《特定问题调查暂行办法》两类规范文件中针对“调查方法”作出的具体规定，收录的地方具体包括河北省、河南省、湖北省、云南省、海南省、甘肃省、山西省、四川省、青海省、江西省、福建省、湖北省、吉林省、陕西省、辽宁省、黑龙江省、重庆市、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、陕西省西安市、河北省清河县、山东省郯城县、山东省宁阳县、湖北省武汉市汉阳区。

纵向维度上，地方人大对于特定问题调查方法进行了不同程度的规范续造，针对《监督法》第42条第1款所规定的“调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料”作以下位法阐释，并创制了诸如听取单位负责人和有关个人意见、组织听证论证、技术鉴定、专项审计、要求有关国家机关排除干扰、协助或者参与调查等几类新型调查方法，为地方实践提供了更具操作性的规范指南。但横向维度上，地方之间的规范表达呈现出较为明显的“趋同化”倾向，尽管各地在具体表述上各有取舍，但差异并不突显。

（二）动态的实践探索

地方人大正式启动特定问题调查程序的事例也不鲜见，因此同样值得观照。《监督法》实施以来（2007—2020年），共有江西省，湖南省永州市、岳阳市云溪区，四川省广安市、自贡市，浙江省嘉兴市、嘉兴市南湖区、海宁市、慈溪市、云和县、桐庐县、宁波市奉化区、宁波市鄞州区，安徽省和县等地区围绕国有资产、大气与水污染、人口出生性别比例、潇湘平湖“得月舫”邮轮、食品生产加工小作坊和食品摊贩、农户刚需建房、医保扶贫等特定问题展开调查。

通过进一步的实践检视可以发现，地方人大在正式启动特定问题调查程序后，对于调查方法的现实需求更为务实与多元。在既有的规范表述的基础上，调查方法在实践运作中获以进一步续造，样貌也更为丰富。申言之，当规范供给不能满足现实需求时，地方人大通常会以调查主题为导向选择创制新的调查方法。当然，为了弥合与规范之间的罅隙，消解权力运行的随意性，部分地方针对即将启动的特定问题调查事项制定了专门的实施工作方案。〔8〕例如，江西省人大常委会针对“食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩特定问题调查”制定《食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩特定问题调查实施工作方案》；四川省自贡市人大常委会针对“大气污染防治工作情况特定问题调查”制定《自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查工作方案》；河南省焦作市人大常委会针对“市中小学校校外午托部管理情况特定问题调查”制定《焦作市人大常委会关于对我市中小学校校外午托部管理情况开展特定问题调查的实施方案》；浙江省慈溪市人大常委会针对“政府资产特定问题调查”制定《慈溪市人大常委会关于政府资产特定问题调查的工作方案》；湖南省岳阳市云溪区人大常委会针对“国有资产管理特定问题调查”制定《岳阳市云溪区国有资产管理特定问题调查实施方案》等。其中，江西省人大常委会针对小作坊、小餐饮、小食杂店和小摊贩（以下简称“四小”）食品安全问题的调查就是一个典型的观察样本。2016年江西省人大常委会就“四小”问题开展特定问题调查，这是《监督法》实施以来省级人大常委会首次使用特定问题调查。调查委员会除了采取传统的听取汇报、调阅资料、召开座谈会、实地察看等调查方式外，还采取了随机抽查、体验式暗访、抽样检测、调查问卷等新举措，了解各方面对“四小”食品安全及监管方面的建议，取得了良好效果。〔9〕参见孙文燕：《调查新举措 工作新成效——特调委第三组赴吉安、抚州市开展特定问题调查活动纪实》，载《时代主人》2016年第9期，第20页；方颉林、王柱国、夏侯丁：《地方人大常委会特定问题调查制度研究（下）——以江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查为例》，载《人大研究》2017年第2期，第48页。尽管江西省首次启动特定问题调查后取得了良好反响，但在调查过程中，仍有调查委员反映了一个关键性问题：在获取材料的过程中，调查委员会能否直接享有并行使司法性强制权？若被调查人拒绝提供相关材料或提供虚假材料，调查委员会应如何处理？〔10〕同上注，方颉林、王柱国、夏侯丁文，第48页。这一问题对特定问题调查的开展极为关键，它同时也启发人们思考，为何调查对象会拒绝配合调查？是完全不存在正当理由的拒不配合，抑或因为调查权的行使超过了必要的限度？

（三）地方实践存在的困境

通过双重检视不难发现，特定问题调查方法在地方层面的展开相当程度上依赖地方人大的抽象规范续造与具体实践探索。与此同时，地方人大的探索也真实反映出特定问题调查方法在实施过程中所面临的两大困境，值得加以总结与反思。

1.现有类型供给不足之处，主要表现为缺少必要的强制性调查方法作为保障。江西省人大常委会在针对“四小”问题展开的调查中就曾经表达过这样的担忧：调查委员会能否直接享有并行使司法性强制权？这一问题极为关键，因为如果缺少必要的强制措施，特定问题调查在某些情况下可能只会流于形式。总的来看，地方人大的规范续造为调查方法的实施提供了基本的类型供给，在规范不能满足实践需求的条件下，调查委员会仍可围绕调查主题在实践中创制新的调查方法以供实施。但对于强制性措施而言，因为它通常是以限制人身财产或自由的方式施行，因此只能仰赖法律加以规定，不得由地方创制实施。所以我们不难发现，尽管部分地方尝试通过赋予调查委员会请求有权机关协助的“准强制性”调查方法，使其能够凭借有关机构的强制力来保证调查的深入展开，但对于调查委员会能否自行实施强制力的问题，仍有待法律加以明确。

2.调查方法的行使缺少必要的限度规定。诚如上文的实践梳理，江西省人大常委会针对“四小”问题的调查中，有调查委员就曾提出过这样的质疑：如果调查对象拒绝配合调查或者故意提供虚假材料，调查委员会应如何处理？在这里，我们首先有必要探讨下调查对象拒绝配合的可能理由：完全不存在正当理由的拒不配合。在这种情况下，调查委员会应当通过强制性调查手段来保障实施，若是因为调查委员会的权力行使超过了必要的限度呢？任何一项国家权力都有其边界，否则将会产生权力滥用或干涉其他权力运行，进而造成权力结构的失衡。因此，基于人权保障与权力分工原则，调查方法在行使过程中不应延伸至其他公权力运行的内部与公民的基本权利，它应当受到诸如调查目的、调查对象等内容的制约，并进一步通过法律加以廓清。

二、人大调查权的逻辑起点

人大特定问题调查方法是以人大调查权的权力属性为基础要素。故而，对人大调查权的应然属性与独立价值的厘清，便是探究人大特定问题调查方法基本规律和特有规则的逻辑起点。

（一）辅助人大监督权

滥觞于日本的“辅助权能说”与“独立权能说”可以作为分析其权力属性的两种理论渊源。“独立权能说”认为，调查权是“为满足国民知的权利之手段”，以收集国政资讯与事实认定为主要任务，因此是与立法权等宪法上赋予议院的权限有别的独立权能；“辅助权能说”则认为，此国政调查权系为有实效地行使宪法赋予代议机关的权限，而被承认的辅助性功能。通说将代议机关的调查权理解为辅助性权能。〔11〕参见［日］阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编：《宪法（上）——总论篇、统治机构篇》，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第277页。我国学理受到日本学说的影响，对人大特定问题调查权性质的见解，主要存在以下四种解读：辅助监督权〔12〕该观点主张，特定问题调查权是宪法和法律赋予县级以上各级人大及其常委会的一项重要的法定监督职权，是作为监督其他国家机关的一种重要的监督方式。我国大部分学者持此主张。参见袁兵喜、李秋高：《全国人大调查权能研究》，载《政治与法律》2010年第6期，第54页；温泽彬：《人大特定问题调查制度之改革》，载《法学》2015年第1期，第44页；戴激涛：《特定问题调查之“特定范围”探析》，载《人大研究》2019年第10期，第30页。、辅助立法权〔13〕例如，以我国台湾学者许剑英为代表，强调国政调查权的主要功能在于辅助立法权的行使，为立法从事准备工作。但由于立法权的对象极为广泛，故在国政调查权运作时，其范围才可能会随之扩大，而及于预算审议等事项的准备工作。参见许剑英：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司2002年版，第98页。、辅助代议机关〔14〕例如，以朱福惠教授为代表，他在肯认调查权与监督权不能分离的同时，也认为人大在履行立法权、监督权、重大问题决定权等宪法职能时需要调查权的辅助。参见朱福惠：《全国人大调查权研究》，载《现代法学》2007年第5期，第39-41页。、辅助代议机关与调查重大公共事件〔15〕例如，以郑贤君教授为代表，认为人大调查权是一项独立权力，因为从调查权的规范渊源、历史、人权保障、真相告知，以及中立的调查机构与程序来看，无不彰显该项权力的独立性。参见郑贤君：《国会调查权：一项独立的准司法权力》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2013年第3期，第62-69页；郑贤君：《试论全国人大调查权与审判权的界限》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2015年第3期，第48-49页。。

就规范基础而论，我国宪法关于人大特定问题调查的规范表达，一直以来都是单独体现在某一特定的条款之中，而不是规定在全国人大及其常委会的职权条款部分。这样表达的意蕴何在？从宪法文本的体系化阐释，我国宪法并未将调查权定位为人大及其常委会的一项独立职权，而是将其视为一项辅助性权力，是一项与人大及其常委会的权限行使有合理关联的权力。那进一步来看，特定问题在我国到底指涉什么，是立法决策问题，重大决定问题，还是其他问题？相较之下，立法、重大决定都要体现人大的民主决策职能，在利益分化、阶层多元的社会，其最后体现为在成本效益衡量之下的多数决断；而监督则需建立在厘清事实真相的基础之上作出理性判断，因此正是基于对客观事实的尊重，监督必然仰赖调查权的辅助方可实现。事实上，刘少奇在1954年《宪法》（草案）的报告中就已经表达出“特定问题调查”的原初本相：“全国人民代表大会为调查特定问题组织的委员会，是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会。”〔16〕全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第130页。因此，人大调查权在法律属性上应当理解为附属于人大监督权的一个问题。

（二）“人大特定问题调查”的独立价值

国家监督制度承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能。纵观我国60余年监督制度发展规律，承担国家监督职责的机构不仅有人大，还包括行政机关、司法机关、监察机关，除此之外，现实中普遍存在的党政联合调查也实现了国家的部分监督职能。但基于人大的国家权力机关地位，人大监督的位阶高于其他国家机关的监督，因此在不考虑其他因素的前提下，人大特定问题调查的范围无疑会与行政调查、刑事侦查、监察调查、党政联合调查的范围发生重叠。〔17〕参见秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，载《环球法律评论》2017年第2期，第19页。那么在我国宪法模式下，“人大特定问题调查”启动的必要性与存在的价值空间又是如何？

1.与其他国家机关的调查权相比，由人大启动的特定问题调查具有更强的权威性与公信力。由国家权力机关展开调查，是在国家制度层面穷尽其他所有调查手段之后才会启动的一种调查。作为一项国政调查，人大所调查的事项必然是区域政治生活领域中的重大事件，它可能涉及公民权利受到重大损害、重大腐败和制度失灵、需要对重要公职人员政治问责事件、重大灾害致损追责事件等。在现实中我们也不难发现，每逢国有大事之时，总有人吁请启动宪法上特定问题调查条款，〔18〕例如，2015年，北京市人大代表佟丽华呼吁全国人大针对天津爆炸事故展开特定问题调查；2017年，沈岿教授呼吁全国人大成立一个特定问题调查委员会推动雾霾治理。这正是由于由国家权力机关所展开的调查具有还原特定问题的事实真相，以及彰显民主的重大意义。因此，为了及时回应民意期待，实现人大调查的独特价值功能，相关法规范有必要为人大调查权的行使匹配相应的调查手段。相较而言，由行政、司法、监察机关，以及党政联合所启动的调查程序中均存在具体的强制性方法作为保障。那么，对于机构定位与调查事项相对更重要、更重大的人大特定问题调查而言，就更加需要必要的强制力来保证调查的实效性。

2.尽管人大特定问题调查的位阶高于其他国家机关的调查权，但其权力行使的界限并不会因此而消泯。在国家权力的横向配置结构中，各级权力机关居于相对优越的地位，这很容易导致由“优越”到“无限”的概念溢出。在法律意义上，我国的最高权力仍然来自《宪法》，各级人大是民主集中制中的权力集中点，其他由其产生的国家机关行使宪法上的权力。同时，宪法上的民主集中制原则也否定任何特定国家机构可集中行使其他机构的宪定职权，由于不同类型、不同序列中的国家机关已经依法被授予不同职权，各自须以特定的程序、方式履职，并依宪、依法与其他机关进行互动。因此，国家权力机关在扮演监督者角色之时，其权力行使仍然存在边界——它的界限在于，尊重其他国家机关以及被监督机关依据宪法、法律而享有的专门权力。〔19〕参见黄明涛：《“最高国家权力机关”的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期，第108-111页。

三、调查方法应采取类型化的方式进行建构

《监督法》制定之初，对于特定问题调查方法的议题设计较为粗糙，特别是对于强制性调查方法的规定有意留白，导致地方实践遭遇瓶颈。究其原因，大体认为是技术层面的问题，它的逻辑前提是立法者的有限理性和未来的不确定性，法律规定宜粗不宜细，因此选择了以简驭繁的立法策略。然而，立法过程不仅考量技术性问题，更牵涉价值判断。调查方法规则设计的关键，实为利益博弈及在此基础上的价值取舍，因此即便存在技术问题，也要服务于先定的价值判断。〔20〕参见侯卓：《个人所得税法的空筐结构与规范续造》，载《法学家》2020年第3期，第91页。此外，地方人大在规范表达中所呈现出的“趋同化”倾向，实际已经反映出“特定问题调查方法”的地方个性并不突显。它说明，“特定问题调查方法”属于影响范围波及全国且外部性程度较高的立法事项，因此无须太多考虑地方之间的独特性和差异性，由中央立法统一规制更为科学合理。〔21〕参见封丽霞：《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践——兼析我国央地立法事权法治化的基本思路》，载《政治与法律》2017年第6期，第30-31页。最后，诚如前文的理论梳理，若肯认人大调查具有还原特定问题的事实真相及彰显民主的价值功能，也必须辅以强制性手段保障其有效适切地实施，因此法律有必要作以规范建构。

以调查对象是否同意或者自愿配合为前提，特定问题调查方法可以区分为任意性调查方法与强制性调查方法两种基本类型。〔22〕例如，大陆法系国家对于刑事侦查措施就存在任意性侦查措施与强制性侦查措施两种理论界分；对于行政调查方法也存在任意性调查方法与强制性调查方法两种类型。此外，强制性调查方法依其是否自行实施或者请求其他机关协助实施（例如以刑罚或行政罚为担保），又可进一步细分为直接强制性调查方法与间接强制性调查方法。

（一）任意性调查方法

任意性调查方法进一步细分，又可分为对物的调查和对人的调查。对物的调查有调阅文件及相关材料、进行勘验鉴定等。例如，人大为进行调查的需要，有不明了的情形时，有关机关或个人应就调查所涉及的事项，提供必要的文件或者其他相关材料。我国《宪法》 《监督法》中均作出了相应规定。〔23〕参见《宪法》第71条第2款，《监督法》第42条第1款。这里的文件及相关材料，具体应包括文书、报告、记录、账簿、物品、统计数据及书面陈述等。若行政、司法或者监察机关已先为调取原始材料的，调查对象应当说明理由，并提供复印件；若无法提供复印件的，则应当提供已被其他机关调阅的证明，调阅材料的机关也应指派专人将原始材料送达人大指定场所，以供查阅。调查委员会的材料搜集与调取，应当重视利用大数据等新兴技术手段推进实施。此外，调查委员会对于搜集调取的材料有保管与保密的义务，并且材料仅限于该调查委员会的组成人员与相关人员进行查阅。

人大为了解事实真相，除由调查对象提供资料外，亦得对调查对象提供的资料或者现场进行勘验与鉴定。所谓勘验，指由人大直接对与待证事实有关的人、地、物等进行现场勘查检验。换言之，对于有关人身、标的之状况或事件，调查委员得以直接感官的方式去探知事实真相。勘验的实施，可针对任何感官得以触及的情形予以观察，包括气味、噪音、喧哗、亮光等，以及其他可藉由感官而察觉的事实或事件，亦可就照片、影像、音频等加以分析，以了解并掌握物品的存否、地点、事发经过等与调查相关的事实与证据。在程序上，勘验的实施原则上应通知当事人到场，但若因为情形急迫、当事人所在不明或发现事实的必要等情形而无法通知时，则不在此限。〔24〕参见洪家殷：《行政调查与刑事侦查之界限》，载《东吴法律学报》2013年第1期，第7页。此外，调查委员在进行勘验时应出示身份证明文件，勘验结果也应制作记录，必要时交由相对人阅览并签字。当人大在从事调查活动时，遇有涉及专业知识的判断，例如高科技、医疗技术、食品安全等领域，可以抽取样品交付专业人员进行鉴定，并于一定期限内提出鉴定意见。对于鉴定人提交的鉴定结果，调查委员会仍有责任予以审查。

对人的调查，具体包括听取有关单位负责人汇报、询问有关人员、组织听证论证。例如，当调查委员会所调取的材料无法解决其疑虑，或者为了给予相关人以口头提供意见的机会时，委员会可以向相关的政府官员、专家学者、个人或者组织获取言辞信息，作为委员会调查的依据或参考。调查委员会获取言辞信息的方法，既可以在现场进行询问，也可以邀请特定主体参与到人大讨论中来。现场询问应当由两名以上调查委员在场参加，询问前应首先出示证明文件，询问时也应制作相关的记录；若邀请到人大讨论，由于既有法规范缺乏明文的规定，地方在实践中也尚未形成统一的方式，有以座谈会的形式展开，亦有以论证会等方式召开。关于座谈会、论证会抑或听证会的适用，地方人大在实践中时常发生混用，我国在立法上也曾将三者作为并列概念提出。例如，《立法法》规定关于法律案与行政法规的起草，应当以听证会、座谈会、论证会等多种形式听取意见。〔25〕《立法法》第36条第1款：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第67条第1款：“……行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”从功能上看，这三个概念都带有提供一个表达和听取意见机会的价值追求；但从语义学角度来看，它们应当是存在区别的，否则立法者就没有必要加以逐一列举。相较而言，这三个概念中唯有听证（hearing）是个舶来品。它源于英国普通法上古老的“自然正义原则”以及美国宪法上的“正当程序”条款，原旨在于强调审判机关在对当事人作出影响其权利的决定之前，应该为当事人提供一个申辩的机会。然而，座谈与论证意在强调“决策的民主化”，而非“程序的正当性”，它们旨在为公共决策提供正当化的资源，防止政府垄断和独占性地行使公共决策权。可见，三者的主要区别即在于，相比于座谈与论证的相对随意性，听证的适用在程序和规则上更为严格。〔26〕参见王锡锌：《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》，载《中外法学》2006年第4期，第465页。因此，为了确保调查对象、利害关系人与专家学者的意见被充分听取，查清“事实性争议”，还原特定问题的事实真相，进而实质性提升柔性调查的刚性化程度，人大应当选择适用“听证会”的规则与程序来听取意见。

听证本身可以有多种形式：事先的，或者事后的；书面的，抑或口头的；正式的，也可以是非正式的。〔27〕See Henry J. Friendly, “Some Kind of Hearing” volume 123, University of Pennsylvania Law Review （1973）, pp. 1277-1278.也有学者就政策、政治、程序、适用范围的考虑，将其划分为立法性、调查性、监督性听证三种。〔28〕参见罗传贤：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司1993年版，第181页。对于人大而言，应积极探索特定问题调查听证制度，由于其调查听证活动具有自身独特性，因此不宜直接类比刑事诉讼程序上的“审判式”听证。具体来看，由于调查对象没有出席听证会的固有权利，因此必须首先由主任委员向其发出正式邀请函，邀请函上应注明听证议题、听证时间、听证地点，以及听证会的具体规则等基本信息，调查对象也可先行提交书面证词；调查听证原则上应以公开的方式进行，除非有保密义务的适用；听证会应当由证人先作出陈述，再由委员提问，听证时为求合理，出席听证者也可互相盘诘，但调查对象不享有对抗权和获得律师帮助的权利；此外，证人为了参加听证会所产生的费用，应当由委员会来承担等。〔29〕参见徐红：《西方的调查听证制度及其在我国的运用》，载《同济大学学报（社会科学版）》2002年第1期，第81-82页；See Christopher M.Davis, “House Committee Hearings: Arranging Witnesses”, in CRS Report for Congress 2007.

（二）强制性调查方法

特定问题调查采行职权主义，当事人负有协助之义务。理想的情况是，当事人自愿提供相关文件或证词等信息资料，但仅依靠自愿的方式获取此类信息可能是无效的，信息也有可能是不完整的，因此有必要承认人大在行使调查权时拥有强制有关机关或个人提供证物与证言的权力。

强制性调查方法尚可区分为由主管机关自行实施的强制调查，以及请求其他机关协助的强制调查。例如，部分地方在法规范续造中就规定“遇到阻力或者受到干扰时，调查委员会有权要求有关机关予以排除”，〔30〕例如，河南省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、重庆市、陕西省西安市人大常委会制定的《实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，以及山东省郯城县与武汉市汉阳区人大常委会制定的《特定问题调查暂行办法》均作出了类似规定。有学说也主张调查委员会可以委托行政或者司法机关协助调查，凭借它们的强制力完成调查工作。〔31〕参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第35页。然而，行政与司法机关本身可能就是被调查的对象，这样一种制度设计有违“任何人均不得担任自己案件的法官”的正当程序原则。据此，若要保证人大调查权的独立性，取得其执行职务时认为必要的资讯，则一定要承认人大拥有自行实施的强制性调查权力。

进一步来看，由人大自行实施的强制性调查，类似于刑事法上的“强制性侦查”，即无需以相对人的同意与配合为先决与必要条件，当相对人不配合时，可以通过限制相对人财产权或人身自由的方式实施调查。例如，当人大强制要求调查对象提供卷宗或者物证时，这些材料的取得就比较接近于刑事诉讼法上的扣押。镜鉴域外经验不难发现，部分国家在相关规范表述中，明确代议机关的强制性调查方法可以直接适用刑事法上的强制性侦查措施的相关规定。〔32〕强制性侦查措施与任意性侦查措施相对应，源自于大陆法系国家对于刑事侦查措施的两种理论界分。因此，本部分选取了德国、法国、日本三个大陆法系国家作为域外镜鉴。例如，德国《基本法》第44条第2款规定，联邦众议院的调查取证可直接准用刑事诉讼的相关规定。〔33〕§ 44 II GG: Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozeß sinngemäß Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt.2001年，国会又制定出台《德意志联邦议院调查委员会法》（Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages，简称为Untersuchungsausschussgesetz）〔34〕《德意志联邦议院调查委员会法》于2001年制定，最近一次修订为2020年12月21日。，其中虽就调查方法展开不少论述，但仍有多处是直接准用刑事诉讼法的规定。例如，该法第27条第3款规定，若无故拒绝作证，《刑事诉讼法》第70条第4款则相应适用。〔35〕§ 27 III Untersuchungsausschussgesetz: § 70 Abs. 4 der Strafprozessordnung ist entsprechend anzuwenden.与德国相类似，法国在《国会职权行使法令》（Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires）〔36〕法令（Ordonnance）是法国第五共和国特有的一种法规范。《国会职权行使法令》是法国于1958年11月17日制定的关于议会运作的第58-1100号法令，其中该法令第6条的最近一次修订为2017年8月10日。的部分条款中也规定，对于无正当理由拒绝配合调查的追诉，可直接适用于刑法。例如，该法令第6条第3部分第4段中就规定，当发生作伪证或者收买证人的情形时，则分别适用《刑法》第434条13、14、15论处。〔37〕Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires Art. 6 III Alinéa 4: En cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal sont respectivement applicables.然而在日本，尽管日本《议院证言法》第6条、第7条在宪法规定的证人出席、证言、提出记录等调查方法的基础上，进一步规定了证人不出席、拒绝证言、伪证、文件资料的拒绝提出等罚则，但对于法律规定以外的带有强制性的调查方法（例如逮捕、收押等），判例基于国政调查不同于刑事司法活动，以及国政调查受国民的基本权所制约的理由，而采取消极见解。〔38〕同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典书，第281页。可以发现，无论是德国的《德意志联邦议院调查委员会法》、法国的《国会职权行使法令》，还是日本的《议院证言法》，关于可否采行强制性调查方法实则并不存在争议，有争议的问题在于它能否直接适用刑诉法上关于强制性侦查措施的相关规定。很显然，在这一问题上，日本与其他国家采取了不一样的态度。

对于我国而言，为了保证人大自主获取相关材料与言辞信息的权力，法律应当承认人大在必要时可采用带有强制性的调查方法。然而，人大调查不同于刑事司法活动，具有独特的内涵和价值功能，若直接适用刑事诉讼法的相关规定并不适宜，而应当针对人大调查的特殊性通过专门法律加以规范。人大强制性调查方法进一步细分，也可分为对物的强制调查——例如要求提交证物，强制取样或强制检查、检验，与对人的强制调查——例如传唤调查对象到场，要求调查对象、鉴定人、有专业知识的人出席作证或陈述意见等。尽管强制性调查方法具有正当性，但它是通过限制公民财产权或人身自由的方式实现的，因此必须通过全国人大或全国人大常委会制定的法律规定之。

强制性调查方法不仅应当在法定的条件下才被允许，也应当通过法定的程序来实施。申言之，强制性调查方法直接关涉公民或组织的合法权益，为了保证其正当使用，我们同样有必要对行使程序作以适当限制。滥觞于普通法系国家的司法令状制度可以作为一种思路借鉴。司法令状主义原本是刑事程序法上的概念，它意在保障被依法刑事立案侦查的公民的权利，因为相比于其他国家机关的调查活动，刑事侦查对公民权利的侵害最为严重。人大在实施强制性调查方法时，可以参考确立“准令状主义”原则，即依强制调查的不同类型，若单纯对物的强制处分，即仅涉及公民或组织财产权限制的强制性调查方法，可由调查委员会自行决定后实施；但若对人的强制处分，即限制人身自由的强制性调查方法，应当首先获得“令状”，即获得人大或其常委会同意决定后方可施行。

最后，若发生藐视人大权威的情形，例如无正当理由不配合实施者，应当承担相应的法律后果。具体来说，由人大任命的组成人员，可以通过弹劾程序进行罢免；其他企事业组织或者个人，则可以考虑由人大根据具体情形，作出适用行政法或者刑法的决定，建议具有相应处罚权的机关予以解决。〔39〕参见秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第6期，第143页。

四、优化调查方法还应正确处理与其他国家机关乃至公民权利之间的关系

人大特定问题调查的位阶高于其他国家机关的调查权，但其权力行使仍然存在边界。在地方实践中，由于调查方法的行使缺少必要的限度规定，这很容易导致人大调查权由“优越”到“无限”的范围溢出。因此，优化人大特定问题调查方法的另一核心问题，是如何正确处理与其他国家机关乃至公民权利之间的关系。

（一）正当目的原则

正当目的是判断任何公权力运行的基准，人大调查权的行使亦不例外。因此，人大特定问题调查的展开必须在合法的目的与范围内进行，它具体又包括实体与程序两个层面的要求。在实体方面，诚如上文的理论溯源，人大特定问题调查必须是为了辅助人大监督权的行使。在此基础上，调查委员会在成立之时也须进一步限定所从事调查任务的特定目的。我们在地方的动态实践中便可真切感受到，每一次调查委员会的组建，首先就会针对即将启动的调查事项制定一份专门的《实施工作方案》，用以明确特定的调查目的与具体的工作方案。总的来说，调查委员会的工作展开应当限于特定调查任务的范围之内，调查的范围应当局限于与监督目的有直接关联的事实证据，以及搜集相关的必要资料，不得对与主题无合理关联的其他事项展开调查。至于程序方面的要求，调查应当在人大授权范围内实施，并且不得被宪法禁止或者超越宪法设立的权利保护界限。〔40〕参见郑贤君：《论国会调查权的宪法界限》，载《法学评论》2014年第1期，第107-108页。

（二）职权行使的功能优化原则

基于人大特定问题调查的优越地位，人大调查权可及于立法、行政、司法、监察等相当广泛的国家重大事项领域。然而，宪法已根据权力机关的自身属性配置权力，形成了既定的宪法秩序。因此，尽管人大调查权可及范围广泛，它也应尊重其他国家机关，以及被监督机关依据宪法、法律而享有的专门权力，不得侵犯其他国家机关的“宪法核心职权”。

人大调查权不得侵犯行政机关自我核心领域，例如尚处在行政机关内部意志形成的提案、审议与处理的领域，以及公务人员对于职务上秘密的相关事项，或者涉及国家安全与重大利益（例如国防、外交机密等）的事项不接受人大调查。〔41〕同上注，第109页；同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典书，第279页。对于司法机关而言，尽管其内部存在司法管理、司法监督、司法行政等多项职权，但宪定核心职权应当理解为审判权，即依法处理具体案件的权力。“审”是指事实认定，“判”则指在认定事实的基础上适用法律予以裁决，因此它要求人大调查不得介入司法机关认定事实与法律适用的具体办案活动。申言之：（1）人大不得进行批判判决的调查。对于正系属于法院的诉讼案件，不得对指挥诉讼等法院活动加以调查或评论。（2）人大不得进行有罪探索的调查。如果调查的唯一目的，系对违反法律加以起诉，法院如已判决，则其调查无效。（3）原则上人大不应与法院就同一事实并行调查，但若基于不同目的，认为由于调查的目的及性质不同，并行调查并未侵害司法权的独立，实际上并行调查亦经常被为之。〔42〕同前注〔13〕，许剑英书，第101页；同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典书，第279页、第281页。（4）由于我国另设有监察机关，对于职务违法与职务犯罪得进行监察。但若涉及重大公共事件，只有凭借代议机关调查结论才能够回应民意期待的，人大若认为必要时，仍可由其来展开特定问题调查。

（三）公民权利的保护

在围绕特定问题展开调查的过程中，公民个人本身可能就是被调查的对象，或者因为协助调查而被引入调查程序，但无论哪一种情形，调查委员会在决定与实施任一调查方法时，均不得侵犯宪法所保障的公民的基本权利。

1.为求更完善地保障公民权利，刑事侦查程序上的沉默权原则能否并在多大程度上适用于人大特定问题调查，颇值得探讨。滥觞于普通法系国家的沉默权原则，其合理化内涵在于对人权保障的强烈需求，因为刑事侦查对于公民权利的干预往往最为严重，因此有必要在刑事程序中建立相关规则以平衡控辩双方。然而，相比于刑事侦查，由代议机关行使的调查权有其特定目的的达成，且具有较强的公益属性。此外，不同国家在本国法律上对于沉默权原则的适用尚有限制，因此人大调查也不宜全盘适用。如果公民有正当理由，可以拒绝人大的调查。关于正当理由的意涵，实则不易界定，但我们仍可尝试从以下两种情形予以限定。（1）调查不得侵害基本人权。例如，强迫公民作出不利于己的供述，公民得以拒绝。（2）调查不得侵犯公民的隐私权。纯粹有关私人领域的事项，例如，书信、邮政、通讯秘密等极端涉及个人隐私的材料，公民得以拒绝。此外，特定职业从业人员基于对他人隐私的保护，例如，医生、律师、公证人因受业务处理的委托而知悉他人的事实，也得拒绝调查。然而，若个人事项关乎合法的人大调查时，则不属于隐私。值得注意的是，当所涉事项系属公务人员的“职务上秘密”时——因为最终行政机关将作出“会对国家重大利益造成不良影响”的声明，公民原则上也可拒绝调查。〔43〕同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典书，第282页；同前注〔40〕，郑贤君文，第115页。

2.公民若认为特定问题调查委员会在取证时所采取的调查方法违法，致使其权益遭到侵害时，也应当存在救济途径，允许公民向全国人大或全国人大常委会请求裁决。但若公民对调查结论不服时，则不存在救济渠道。因为调查的结果并不会对任何人产生法律上的效果。然而，调查结果可能会对某些人的个人与社会地位产生事实上的影响，对于因最终报告的发布而可能致使权利受到严重损害的人，在调查程序终结之前，针对调查报告草案中涉及他们的陈述部分，应当给予其表达意见的机会。若所陈述的部分已在调查听证中与其讨论过，则不在此限。〔44〕德国在《德意志联邦议院调查委员会法》第32条第1款中就作出了相应的规定。Vgl. § 32 I Untersuchungsausschussgesetz:Personen, die durch die Veröあentlichung des Abschlussberichtes in ihren Rechten erheblich beeinträchtigt werden können, ist vor Abschluss des Untersuchungsverfahrens Gelegenheit zu geben, zu den sie betreあenden Ausführungen im Entwurf des Abschlussberichtes innerhalb von zwei Wochen Stellung zu nehmen, soweit diese Ausführungen nicht mit ihnen in einer Sitzung zur Beweisaufnahme erörtert worden sind.

五、《监督法》中特定问题调查章节修改时可采取的方案

基于立法者的有限理性认知，人大特定问题调查方法在法律上呈现出“概括抽象”的外观结构。但地方的丰富实践，为形成统一的上位法并推动国家层面的制度实施提供了一种崭新的认知。诚如上文所述，人大特定问题调查是附属于人大监督权的一个问题，因此《监督法》有必要对此作以富有弹性的规范构建，进而彰显人大特定问题调查的独特价值内涵。当下，《监督法》的修改已经纳入2021年全国人大常委会预备审议立法项目。〔45〕参见《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c2460 69ef3e8ab36f58d0c.shtml，2021年11月10日访问。为此，本文关于《监督法》中“特定问题调查”章节提出一些修改建议，以供修法参考。

1.《监督法》应当以类型化为基础构建人大行使调查权发掘事实真相的两类基本方法：任意性调查方法与强制性调查方法。针对任意性调查方法，《监督法》可进一步规定调查委员会可以采取调阅有关案卷和材料，进行现场勘验，组织技术鉴定，听取有关单位负责人的汇报，询问有关人员，必要时组织听证会听取意见等具体方法。有关国家机关、企事业组织、社会团体和公民也应当配合调查委员会的工作，如实提供相关情况和材料。当提供材料的公民要求对材料来源保密时，调查委员会应当依法予以保密。调查委员会在调查过程中也可不公布调查的情况和材料。此外，《监督法》中应当增设有关强制性调查方法的适用规范。当调查委员会在调查过程中遇到阻力或者受到干扰时，应当可以直接采取强制取样，强制检查检验，传唤调查对象到场，或者要求调查对象、鉴定人、有专业知识的人出席作证或陈述意见。对于传唤调查对象到场，要求调查对象、鉴定人、有专业知识的人出席作证或陈述意见等对人的强制性调查，建议经过人大或人大常委会同意后方可实施。最后，若无正当理由不配合实施者，由人大任命的组成人员，可以通过弹劾程序进行罢免；其他企事业组织或者个人，由人大根据具体情形，建议具有相应处罚权的机关处理。

2.《监督法》应当明确人大在行使各种具体调查方法时，正确处理与其他国家机关乃至公民权利之间的关系，并对权力的合理配置划定必要的严格边界。首先，公务人员对于职务上涉密，或者涉及国家安全与重大利益的事项可拒绝接受人大调查，调查委员会进行调查时也不得侵犯司法机关的独立审判权。其次，公民可以拒绝不利于己的陈述；对于仅涉及私人领域的事项，或者基于保护特定职业秘密的需要，或者所涉事项属于公务人员的职务上的秘密时，公民也可以拒绝人大的调查。最后，公民若认为特定问题调查委员会在取证时所采取的调查方法违法，致使其权益遭到侵害时，应当允许公民向全国人大或全国人大常委会请求裁决。