大数据推动接诉即办迈向智慧治理

[摘要] 随着接诉即办改革深入推进，北京在大数据发掘、分析、应用方面取得明显成效，但其效能的进一步发挥受到体制机制等因素的制约。面对日益增长的群众诉求，进一步发掘数据潜能、提升数据治理能力，是推动接诉即办迈向智慧治理的题中之义。以数据思维推进社会治理范式提升，体现在强化数据驱动导向、构建管理应用全流程链条、推进资源配置和机构改革等方面，通过完善领导协调机制、实施数据分层开放、促进深层次交互应用、丰富政策知识库储备等途径，破题作答。

[关键词] 接诉即办;  大数据;  智慧治理

[中图分类号] D616; C916.2    [文献标识码] A    [文章编号] 0529-1445（2021）12-0063-04

政务大数据作为一项重要的国家战略资源，既是推动经济发展的重要驱动来源，为创新创业提供源源不断的源头活水;也是社会需求和城市运行的“传感器”、优化改进治理的重要依据。随着北京市接诉即办改革的深入推进，政务热线呈现集约化发展态势，形成了海量的分散、异质数据。而数据处理技术飞速发展，又让加工、分析、利用接诉即办大数据成为可能。面对日益增长的群众诉求，如不借助大数据分析并引入数据治理，无论是接办效率，还是群众满意度，都难以继续提升。如何利用接诉即办大数据推进治理范式的升级，从传统依托事例的治理模式迈向数据驱动主导的智慧治理，既有紧迫性，又有可行性。

接诉即办大数据挖掘应用的成功经验

在深入推进接诉即办改革中，针对12345热线形成的数据池，北京市已从数据采集、数据分析、数据开放、数据利用等方面，进行积极发掘，并反馈诉求办理单位、决策机关和立法机关，以便更有针对性地开展工作。《北京市接诉即办工作条例》明确了履行数据全口径汇总职责的部门，要求开展数据动态监测，为科学决策、精准施策提供数据支持。实践表明，北京市高度重视发掘应用接诉即办大数据，数据功能得到初步发挥。

搭建数据平台，实现信息全面覆盖。信息技术日新月异，为接诉即办大数据应用提供了近乎无限的操作空间。以北京为代表的国内部分城市已经汇聚了接诉即办全口径数据。在诉求接收渠道上，北京在2019年整合了“人民网”地方领导留言板、“国家政务服务投诉与建议”微信小程序、国办互联网+督查平台、政务微博、政务头条号、“北京通”APP、首都之窗网站、北京市长信箱等平台信息，2020年还整合了市场监管12315、医疗卫生12320等热线，将其纳入统一数据池。在涉及部门对象上，北京市将所有市级部门、区、街道乡镇和公共服务企业全部接入12345热线平台，形成全口径的数据池。从各自为政到统一入口，为接诉即办大数据的发掘和应用打下良好基础。

加强问题研判，提升感知能力。对数据库中的数据进行有效分析研判，是数据价值挖掘的第一步。城市治理难度和城市规模、城市人口等因素成正比关系，通过分析接诉即办大数据，能够发现一些周期性、趋势性、苗头性态势。北京市已建成大数据分析决策子平台，对近年来收集到的全部受理数据，从诉求量、类别、时空分布、变化趋势、周期规律等方面，进行要素比对分析，进而梳理出高频问题、苗头性问题和重点区域。2020年度，北京12345热线共受理疫情防控和复工复产相关来电236.79万件，梳理出群众关心的疫情防控事项31类158个，成为调整防控政策、完善防控措施的重要参考。1

发掘数据规律，提升治理预见性。随着接诉即办改革深入推进，北京建立起“日通报、周汇总、月分析”的常态化工作机制，整理诉求热力图、分布类型、高频事项，各职能部门据此了解每日、每周、每月群众关注的重点、难点，为科学决策提供支撑。在参考近年来市民来电诉求、社交媒体等方面数据的基础上，北京市已实现对12345热线诉求进行初步模拟研判，对诉求总量、特定类型诉求的上下浮动情况、应重点关注的特定议题等，均能有所预测和提示，进而提出以数据分析为基础的研判和指引。针对矛盾诉求在特定领域、特定时段表现出的规律性问题，北京市积极采取应对措施。例如，春节前夕，火车站周边容易出现乱停车现象;进入供暖季，室温不达标问题、煤改气煤改电设备故障较为突出;共享单车快速发展的背景下，僵尸单车、乱停放等情况凸显。“上医治未病”，通过统计分析历年大数据，北京市针对这些周期性、季节性较强的诉求进行预警，打造相适应的事先治理体系。

发掘深层问题，着力攻坚克难。城市治理中，有些问题是长期的、复杂的、隐秘的，并非某个单位浅层次回应就能处置，有待系统治理。经过大数据分析能够将这些问题抽丝剥茧具象化，进而整理出根治的思路和策略。例如，多个月份的统计数据均表明，违法建设、拆迁腾退、物业管理等问题的解决率和满意率一直低位徘徊。为此，北京市于2019年形成了违章建设、物业管理、群租房等11项专项治理问题清单，市分管领导领衔推动解决。再如，北京市将半年内3次进入接诉量月前十的街乡镇确定为“治理类”，市区两级列出督导清单，加大重点领域问题的治理力度。北京市依据大数据分析，实施有针对性的治理措施，既增加了公共服务的有效供给，又弥补了基层治理的短板，破解了一批重点难题。

数据支撑智慧治理需要破解的瓶颈障碍

目前，北京市闻风而动、接诉即办的工作格局已经形成。在此，既应看到个案办理取得巨大成效，化解了越来越多的个别诉求，也应看到在浅层次问题大量解决的背景下，深层次矛盾与结构性问题逐步凸显，问题复杂程度和解决难度空前加大。在立足个案诉求办理的基础上，接诉即办改革理应在数据采集、数据分析、数据开放、数据利用等方面，加大工作力度，突破理念、数据池、外部应用等方面的瓶颈障碍，进一步发掘数据潜能，推进社会治理转型升级。

實施重心偏向个案而对数据重视不足。尽管接诉即办大数据应用已经发挥了明显作用，但总体上而言，仍有一些地区、部门陷于个案办理，缺乏数据治理意识，一些地区、部门因接件量激增而忙于尽快处理，无暇重视大数据应用。此类问题在全国具有普遍性，北京有条件也有能力率先破题。12345热线作为北京接诉即办工作的中枢，在实际工作中发挥了重要作用，但其市一级平台仍为市政府部门下属的事业单位，实际承担工作以接单、派单、考评等微观层面为主，复杂疑难问题的研究能力、新情况新形势的判断能力、数据深度统计分析能力有待加强。

数据核心较为清晰而边界不够明确。分析北京接诉即办相关数据可以看出，有一些与政府公权力关联不大的个人诉求、经济纠纷和民事侵权等，仍需挤占较多社会资源予以处置;也有一些应纳入的事项诉求尚未完全纳入，导致接诉即办大数据还不够全面、完整。对此，接诉即办改革应继续扩大适用范围，拓展到政务公开、政务服务、执法监管、营商环境优化、民生保障、应急管理等领域。同时，对于从表面看不属于接诉即办事项的，也应进行客观分析，并予以分流或其他合理处置。比如，对于信访问题，如最终决断在接诉即办体系之外办理，可先行接收，通过内部分流转送方式，提升处置效率。由此，接诉即办的数据池将大为扩展，进而增强对社会情绪、民众诉求的感知力。

内部应用较多而对外开放有待加强。市民热线汇聚的大数据是一座富矿，加强数据分析是政府提高治理能力和治理水平的重要路径。目前，北京市已经实施市民服务热线数据开放与共享工作，向有关政府部门开放了大数据及其应用，并取得了一定成效，部门之间数据共享工作也有所推进，而面向社会和市场的开放工作，仍处于起步阶段。实际工作中，大数据开放及应用仍然存在观念、制度、机制等层面的制约和局限。如果大数据仅仅在政府内部流转，科研高校、社会组织、企事业单位不能有效参与进来，那么其各项独特优势将无法充分发挥作用。

坚持数据导向迈向智慧治理的理念路径

接诉即办作为推进首都基层治理体制机制创新的重要抓手，在个案办理、改善服务的基础上，更应将数据思维纳入社会治理中，提升数据治理能力，促进治理范式升级，从而迈向智慧治理。

从直接诉求办理转向突出数据驱动。传统上，各地政务服务热线和接诉即办的制度设计、流程优化、考核评估均围绕“治已病”，以诉求满足为核心，这在特定阶段对于增强治理实效发挥了巨大作用。今后，随着关口前移，“治未病”的重要作用将凸显出来，应当坚持个案办理与数据治理并重原则，将关注焦点、工作重心转向数据开发，这也呼应了未诉先办、主动治理的要求。为此，应充分挖掘数据内在价值，发挥大数据的导向作用。以大数据为支撑，通过解决直接问题、面上问题，逐步向治理深层次、体制性、根本性问题转变。特别是市级各主管部门，应将数据作为观测与预警、决策和治理、服务和监管的重点。

构建数据汇集管理应用全流程链条。智慧治理，数据先行。数据信息的监测、采集、汇总和挖掘分析，是智慧治理的基础所在。要通过完善数据收集整理机制，为大数据应用场景提供可能。应注意优化接诉即办内部机制，落实一网办理、统一考核、统一督办，将数据汇入一个池子，从而真正形成大数据。应注意推进数据归集统一编码，附着企业、户主，房产、通讯，历史遗留、涉诉信访等社会治理要素信息，为数据打标签。应积极探索实施时间—空间自动化统计分析方法，建构预测模型，不断增强智能化预警预测能力。

以大数据推进资源配置与机构改革。接诉即办大数据已反映出诸多现实问题，尤其是行政资源分配不均衡、不合理，机构设置不合理等问题，群众反映强烈。例如，北京市2019年的派单中，37.4%派给了区级部门，36.9%派给了街乡镇，两者合计接近总派单量的3/4。有必要将接诉即办总体数据和工作量，作为机构改革、编制配置、财政保障的重要考量因素，真正把社会治理、社会服务重心向基层下移，推进乡镇街道层面的新型综合执法改革，把更多资源下沉到基层，向社区、网格延伸，到一线去解决问题。

推动数据挖潜实现智慧治理的关键举措

接诉即办大数据的应用，可谓“小荷才露尖尖角”。如何依托接诉即办大数据推进社会治理，提升决策、监管、创新水平，还需要深入探索。要聚焦重点问题，定向精准发力，发挥接诉即办大数据对政府、对社会、对市场的积极作用，进而推进治理模式升级转型。这项工作涉及内容固然千头万绪，而领导协调机制改革、数据分层开放、深层次交互应用、政策知识库完善，实为破题之关键。

构建领导协调机制，明确各方权责。面对社会治理的新要求，传统管理模式的弊端已经表露无遗，接诉即办实施过程中，也存在着机构归口不一、责任层级不明确的问题。面对盘根错节的老大难问题、层出不穷的新问题，深入推进接诉即办面临巨大压力。未来，持续推进智慧治理，需要权威的领导协调机制提供保障。建立高效的统筹机制、强有力的领导机制和顺畅的协调机制，特别是加强市级层面的高位统筹，增强与中央在京单位和国际组织的协调联动，是实现数据支撑智慧治理的基础保障。

分层开放数据，构建共享格局。智慧治理离不开社会各方参与，而有效参与的前提是获取相关数据。为此，应向科研高校、社会组织、企事业单位及普通公众分层开放接诉即办大数据，让这些机构和个人可以利用其特长形成丰富多样的大数据衍生产品，既让数据“活”起来，也能增强公众参与的积极性。北京可选择部分地区、事项进行试点，探索诉求事项、办理过程、办理结果、典型案例、统计数据向社会公开，避免一些诉求重复出现。针对一些重点行业、热点和趋势性问题，通过多渠道披露和公示，发挥出大数据的教育、引导和预警功能。

推进深层次交互应用，优化营商环境。政务热线服务大众创业万众创新，是深圳等地的重要经验。接诉即办大数据的开放应用不能仅仅局限于了解民之所系、洞察民之所想，还应在更广阔的空间发挥积极作用。未来，应当进一步融合政府、企业、社会等各方面的数据，更好地发挥接诉即办大数据服务优化营商环境的功能。从域外经验来看，在美国纽约、芝加哥，加拿大多伦多等地，市民热线开放数据（open311）已为第三方开放了应用程序接口（API），允许用户的应用程序与政府机构内部使用的同类数据进行交互，不仅可以查询实时数据，还可以提交新的信息。比如，对于符合特定优惠或支持政策的企业和个人，可以依托大数据向其推送更加专业、更有针对性的信息。

围绕政策知识库更新，打造智慧大脑。政务数据利用发展至今，无论是美国纽约还是国内上海等地，均将政策知识库的建设、运维和更新作为关键抓手。上海市的政策知识库不仅统一建设、共同维护、共享使用，形成结构化、组织化的动态更新知识集群，还面向公众提供热点排行、关联查询等应用。未来，应将政策知识库作为智慧治理的中枢系统，成为政府信息公开、政务服务、数据交换共享与咨询解答智能交互有机融合的枢纽。

（本文是北京市社会科学基金项目“首都接诉即办的理论和实践研究”〈课题号：20FXA002〉阶段性成果）

[參考文献]

[1][美]桑尼尔·索雷斯（Sunil Soares）著，匡斌译.大数据治理[M].北京：清华大学出版社，2014.

[2]金江军.智慧城市：大数据、互联网时代的城市治理（第5版）[M].北京：电子工业出版社，2021.

[3]黄国彬.建设服务型政府：中国政务热线服务能力发展报告（2021）[M].北京：海洋出版社，2021.

（作者简介：栗燕杰，中国社会科学院法学研究所副研究员）

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