深入落实刚性约束制度以水资源可持续利用保障经济社会高质量发展

□河北省水利厅水资源管理处党支部

水是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素,水的承载空间决定了高质量发展的成长空间。我省人多水少，水资源、水环境、水生态承载能力有限，这就决定了发展方式、发展规模必须控制在承载能力范围内，否则必然导致水资源紧缺和过度开发，既无法实现水资源可持续利用，也无法支撑经济社会发展，还会导致一系列生态环境问题。进入新发展阶段，面对新发展格局，在我省水资源短缺这一问题短时间内无法有效解决的前提下，如何以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展，如何把新发展理念贯穿到水利的各项工作中,如何重塑人与水的关系,实现人水和谐，是当前和今后一个时期我省水资源管理工作需要考虑和研究的重大课题。

近年，为加强水资源监管，我省各级基本建立了最严格水资源管理、水资源消耗总量和强度双控管理、节水评价和定额管理等制度，在推进水资源节约保护、开发利用等方面发挥了重大作用，但从国家要求和我省实际管理需求看，还要在现有制度体系基础上，进一步深化水资源管理制度，以水资源的最大刚性约束抑制不合理的用水需求，倒逼经济社会发展转型，推动形成绿色生产生活方式和消费模式，走高质量发展道路。

1.河北省主要经验和做法

近年来，特别是党的十八大以来，我省深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字治水思路，以实施最严格水资源管理制度为抓手，依托地下水超采综合治理、水资源税改革等重点工作，不断优化顶层设计，深化改革创新，强化管理措施，逐步建立起一套具有河北特色的水资源刚性约束体系。

1.1 以制度建设构建水资源刚性约束政策体系

近年来，围绕落实水资源刚性约束制度，河北省人大颁布《河北省地下水管理条例》、省委省政府印发《关于严格控制地下水开采的通知》和《关于切实加强机井管理工作的通知》、省政府印发《河北省水资源统筹利用保护规划》《河北省取水许可管理办法》等一系列政策文件，不断完善和细化取用水总量控制、取水许可和水资源有偿使用、计划用水等各项制度的具体内容和要求。在提高用水效率方面，开展用水定额全版修订，完成农业、工业和生活服务业三大类973个产品用水定额修订；研究建立规划和建设项目节水评价制度，将节水作为水资源开发利用的前提。在此基础上，结合相关规划、方案和水资源调查评价成果，明确了各市“十三五”“十四五”时期用水总量控制指标，建立了覆盖省市县三级的用水总量控制指标体系，基本形成较为完善的水资源消耗总量和强度双控制度，为落实水资源刚性约束制度奠定了坚实基础。

1.2 以宏观微观相结合建立水资源刚性约束指标体系

宏观上，积极推动河流水量分配工作。省级重点对跨市的24条河流进行水量分配、市级对跨县的67条河流进行水量分配。今年以来，在各市的大力支持下，我省水量分配工作取得了一些突破。组织编制了《青龙河流域水量分配方案》《潴龙河流域水量分配方案》《洺河流域水量分配方案》《瀑河流域水量分配方案》，今年9月经省政府同意后印发实施。今年新开展的唐河、滏阳河等10条跨市河流，已全部完成水量分配方案编制工作。同时，编制印发了《白洋淀生态水量保障实施方案》，组织编制了《滦河生态水量保障目标落实方案（试行）》和《永定河生态水量保障目标落实方案（试行）》，5月份经省政府同意后印发执行。完成了南大港湿地等基本生态水量保障实施方案的编制、意见征求和专家审查等工作。微观上，严格取水许可审批，在地下水取水许可实行省级审批的基础上，公布了14种不予批准地下水取水许可的具体情形，从源头把紧把严取水关口。今年对25个地下水取水许可量超过地下水可开采量控制指标的县（市、区），暂停审批新增取水。2018年以来，共注销取水许可证12691件，注销水量27.64亿m3。同时，对全省115万眼取水井建立基础信息台账，进行电子标识认证，并全部纳入全国取水口专项整治信息系统，实现取水井“户口式”精准管理。以落实定额管理和计划用水制度为重点，建立了覆盖全社会各行业用水定额标准体系，实行严格的计划用水和超计划累进加价制度，将取用水监督与节水服务有机结合，促进企业节水增效。

1.3 以创新能力建设推动水资源刚

性约束制度落地一是深入推进水资源税改革。在全国率先实行水资源费改税试点，探索形成的“水利核准、纳税申报、税务征收、联合监管、信息共享”的河北税改模式得到国家高度认可，并在北京、山东等省市进行推广。税改实施以来，全省地下水开采总量由2016年的125亿m3，减少到2020年的88亿m3，税收杠杆在促进水资源节约利用、抑制地下水开采上的调节作用日趋显现。二是大力推进水资源监控能力建设。累计建设非农取水在线监控站点11600处，全省年取水量1万m3以上纳税人全部实现在线计量监控，监控水量占非农总用水量的90%以上，秦皇岛市率先实现地市级行政区取水在线计量监控全覆盖。省水利厅与省内两家电力公司签署战略合作协议，联合推动农灌取水“以电折水”计量工作，根据电力部门每月提供的用电量信息和全省4600多个典型农灌观测站核算出的以电折水系数测算农灌取水量。在超采区布设地下水位监测站点近3151个，实时收集、动态分析地下水位监测数据，对各市县每月水位升降情况进行通报，对下降幅度大的进行预警约谈；每季度根据水位升降情况，实施资金奖惩措施。三是积极推进水资源信息化“一张图”管理。按照“统一入口、一数一源、数据共享、业务互通”的原则，完成我省现有税改、机井、取水监控、取水许可等各系统平台间架构、数据、功能的全面整合和互联互通，实现取水审批、水量核定、机井关停、用水计量和计划用水等领域动态化监管、全流程业务在线办理和大数据决策支撑，水资源节约、开发、利用、配置等大数据服务和智慧化支撑保障能力显著提升。

1.4以强化取用水监管推动水资源刚性约束制度落实

一是健全制度规定。结合我省实际，制定印发了《河北省水资源管理监督检查实施细则（试行）》，进一步明确水资源管理监督检查职责、事项、内容、方式与程序、问题认定与整改、责任追究等内容。二是加强日常监管。利用水资源税水量监控、取水许可台账管理等信息化平台和大数据手段，定期检查各地取用水情况，及时发现无证取水、超许可取水等违规取水问题，向市县印发问题清单，督促各地整改落实，并通过“四不两直”、明察暗访、实地调查等方式开展监督检查，常查常改、边查边改。三是注重规范提升。坚持取水许可总量控制、取水许可全覆盖、取水有量用水有度的原则，在组织完善台账信息系统、梳理无证取水户、分行业分配水量的基础上，区分非农用水户和农村生产生活用水，统筹开展取水许可补办工作。针对农业取水许可覆盖率低的问题，由县级水行政主管部门提出落实到村委会、用水单位和个人的农业地下水许可水量分解建议，统筹办理取水许可，确保实现取水许可全覆盖，对不符合补办条件的取水井限期全部予以关停。

2.存在突出问题

从目前我省实际和落实水资源刚性约束制度的客观需求来看，现有的水资源管理制度约束过于宏观，对区域内产业结构、发展方向调控作用较小，同时存在操作难度大和刚性不足等问题，是下一步推进水资源刚性约束制度的重点和堵点。一是水资源管理基础薄弱。河湖生态流量保障目标确定工作刚刚起步，江河流域水量分配工作还需加大力度，地下水管控指标体系尚不健全，水资源开发利用分区管控制度尚未建立。水资源监测手段有待提升，小型灌区、农灌机井等取水口数量多计量率偏低，水资源监测与监管结合不紧密。二是水资源执法力量偏弱。落实水资源刚性约束，需要有一支强有力的执法队伍，来调整行为、纠正错误行为，目前各地特别是基层水资源管理和执法力量薄弱、人才匮乏、经费保障不到位等问题不同程度存在，制约了水资源刚性约束制度的有效落实。三是思想认识不到位。许多地方长期以来把水安全保障和以水定需放在从属位置，在经济社会活动中对水资源条件和水安全风险考虑不够。由于认识上的缺失，导致普遍存在功能定位和政策导向矛盾，城镇发展、土地利用、产业发展、粮食生产等目标要求与落实水资源最大刚性约束制度的要求不协调、不一致。

3.“十四五”时期工作思路

“十四五”时期，我省水资源工作将聚焦“落实水资源刚性约束制度”这一核心任务，紧紧围绕“合理分水，管住用水，系统治水”，抑制不合理用水需求，为经济社会高质量发展提供强有力的水资源支撑保障。一是合理分水。加快确定全省重要河湖生态流量保障目标，推进江河流域水量分配，确定地下水取用水总量、水位管控指标。研究提出水资源刚性约束制度的框架、水资源刚性约束指标体系、主要制度内容和具体措施，完善水资源刚性约束制度。二是管住用水。推进取用水管理专项整治行动，全面摸清取水口现状，建立流域区域取用水总量管控台账。严格水资源论证和取水许可管理，探索实行取水许可承诺制。强化水资源监测计量和用水统计管理，进一步完善区域农业用水量核算的“以电折水”技术支撑体系。切实加大水资源监督管理力度，健全监管标准、细化监管措施、完善监管手段。整合水资源税水量监控、取水许可台账系统、机井管理系统等平台，进一步规范取用水秩序，提高水资源管理精细化、信息化水平。三是系统治水。强化水资源最大刚性约束作用，坚持以水而定、量水而行，坚决抑制不合理用水需求。严格落实用水总量和强度双控红线，推动全行业全社会用水方式由粗放向节约集约转变，提高用水效率。全面实施地下水取水总量与水位双控，用好地下水水位通报机制，强化动态监管。组织开展全省水资源保护规划效果评估，合理划定指标，明确工作分工。协调做好集中式饮用水水源地保护相关工作。

4.强化水资源刚性约束几点建议

目前，为强化水资源监管，国家建立实行了用水总量和强度双控制度，在最严格制度考核、建设项目水资源论证、取水许可、计划用水和用水统计等方面，形成了一套较为完整规范的政策框架体系，发挥了很好的水资源约束作用，但和落实水资源刚性约束要求相比，还要从以下5个方面发力。

4.1 让总量控制“刚”起来

全面实行用水总量控制制度，对超过总量红线指标的区域，严格落实取水许可停批、限批政策，切实让红线指标“长牙带点”，不可触碰。在此基础上，为使管控指标更加严格、更具针对性，建议按照“先生活、再生态、后生产”的原则，将用水总量控制指标细化到农业和非农业，强化用途管制。特别是在农业方面，国家和省要结合实际水资源条件，在相关方案或主体功能规划中，合理确定区域农业种植面积和粮食产量，科学下达农业用水总量控制指标，避免因指标不实不细而造成的挤占农业用水指标现象。

4.2 让规划论证“刚”起来

长期以来，我们把水安全保障和“以水定需”放在从属位置，许多地方在经济社会活动中对水资源条件和水安全风险考虑不够，加剧了水资源短缺和不均衡等问题。近几年，规划水资源论证工作得到大力推进，但在实际工作中仍存在权威性不够、操作性不强、抓手不多等问题，远不能满足形势发展的需要。建议尽快出台高规格的规划水资源论证管理办法，建立健全规划水资源论证技术标准体系，对报告书的论证范围、主要内容、工作深度和完成标准做出具体要求，通过开展规划水资源论证，对需水规模、准入条件、用水合理性等进行分析评估，倒逼重大建设项目布局规划、城市总体规划、行业专项规划等与水资源承载力相适应，切实做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。

4.3 让计量监测“刚”起来

落实水资源刚性约束，完善的取水计量监控体系作为支撑是基础和关键，目前的《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，对取水计量监控建设，特别是对在线计量的要求强制性不够、操作性不强。建议各级在结合用水总量控制、水资源税水量核定和取水许可限批等具体工作需求，在相关法律法规中进一步明确取水计量的法律地位，细化计量监控设施建设和运维管理的主体责任。非农方面，规模以上取用水户要全部安装在线计量监控，各级政府可给予适当的补助。农业方面，加快推进以电折水计量模式，增加资金投入，由电力部门对现有农灌机井电力计量设施进行改造，统一安装农灌专用计量电表，保证农灌电量数据准确可靠，此外，对遥感测算农灌计量模式给予政策上的明确和支持。地下水位方面，针对目前存在的国家和省级层面监测数据、计算方法不一致的问题，由国家统筹组织实施地下水位监测站网建设，打造“标准统一、算法相同、口径一致、管理高效”的地下水位监测体系。

4.4 让监督执法“刚”起来

目前存在的各类水资源问题，主要是人类活动造成的，解决这些问题，必须依靠强有力的监督执法来调整人的行为、纠正人的错误行为。2015年中央一号文件明确提出建立健全国家水资源督察制度，但至今尚未落实到位。建议借鉴国土、环保、海洋等行业的成功经验和做法，在国家和省级层面建立水资源督察制度，完善相关机构，通过日常督察、重点督察与专项督察等方式，运用检查权、审核权、调查权、建议权、通报权，对水资源开发利用和保护工作开展督察，以强大的督察力量推动水资源刚性约束制度的落实。

4.5 让经费保障“刚”起来

机构改革后，我省基层水资源管理队伍力量普遍削弱，特别是费改税后，原水资源管理和人员保障经费来源失去了固定渠道，且水资源管理工作任务日益繁重，所需管理费用大幅增加，管理经费的不足在很大程度上影响了水资源各项政策的落地落实。建议进一步健全完善水资源管理经费保障制度，明确经费保障责任和标准，可考虑由税改试点省市按照一定比例向中央财政上缴水资源税，中央财政再以奖补资金或安排项目的形式返还给各省市，专项用于水资源各项工作。