云南省生态保护红线评估调整工作概述

2021-12-24周永兴沈新华

林业调查规划 2021年4期

周永兴，沈新华

(云南省林业调查规划院，云南昆明 650051)

云南省生态保护红线评估调整工作于2019年8月正式启动，2020年6月底初步成果上报国家部委审查。云南省紧紧围绕国家部署要求，按质按时按量推进工作，取得了预期目标，但在工作推进过程中尚存在地方重视不够，应划尽划不到位等问题，通过分析提出解决建议，为进一步完善生态保护红线成果提供参考。

1 生态保护红线评估调整的意义

1.1 评估调整的重要性

生态保护红线评估调整是国家根据经济社会发展需要作出的一项重大决策部署，是推进国土空间用途管制、守住生态安全底线、建设生态文明、推进绿色发展的一项基础性制度安排，是解决当前生态环境问题、推动生态文明建设的重要路径。通过评估调整，生态格局更加优化，区域连通性、完整性得到加强，功能质量得到提高，既能保证国家生态安全，又能为地方发展预留空间。

1.2 评估调整的必要性

原划定的生态保护红线对生态保护起到了很大作用，但划定时由于林地、草地、湿地、水域等自然资源的多头管理，基础数据来源多头，坐标系、比例尺不一致，未能从数据源头上解决底图底数统一问题，实施中存在生态保护红线与永久基本农田、城镇建成区、合法矿业权、人工商品林等矛盾冲突，为解决好这些突出矛盾，使划定的生态保护红线既科学合理，又能很好地满足全省经济社会发展，有必要对生态保护红线进行科学评估调整。

2 评估调整工作开展情况

2.1 出台工作规则

按照自然资源部关于生态保护红线评估有关规定，云南省出台了《云南省生态保护红线评估实施方案》作为全省评估调整工作的总纲指导工作有序开展。《方案》明确提出以下工作要求。

2.1.1严守底线约束

评估调整工作重点要抓住3个关键：原划定生态保护红线面积不减少，生态保护红线格局保持不变；生态保护功能不降低，确保自然生态系统结构保持相对稳定，退化生态系统功能不断改善，质量不断提升；生态用地性质不改变，不得随意改变生态保护红线区内的自然生态用地性质，生态保护重要区域应划尽划，保护主体对象保持相对稳定。

2.1.2夯实工作基础

基于第三次全国国土调查影像和矢量数据，对原划定生态保护红线(公开版)进行纠偏，形成评估调整的基础数据。其他相关数据要统一转换到2000坐标系，作为评估调整依据数据。

2.1.3全面收集资料

认真收集生态保护红线评估调整工作所需基础数据资料，分析数据成果名称、格式、年份、坐标系等信息，为评估调整顺利开展做好充分的资料准备。

2.2 统一工作部署

2.2.1统一数据

原划定生态保护红线以及第三次全国国土调查影像、矢量数据是开展评估调整工作的基础，纠偏、矛盾分析等工作必须以这两项数据为基础。对收集到的自然保护地、生态公益林、重要湿地、九大高原湖泊等矢量数据，特别是水源涵养、水土保持、生物多样性维护等重要生态功能区以及水土流失、石漠化、干热河谷区等生态环境敏感脆弱区数据及各种规划数据进行统一坐标系处理，做到数据统一。

2.2.2统一底图

原划定生态保护红线中的部分地块存在坐标偏移，以及与第三次全国国土调查的地类边界不一致的情况，要依据第三次全国国土调查影像等数据对原生态保护红线边界进行纠偏处理，形成统一的评估调整工作底图。

2.2.3统一机制

评估调整工作做到省、市、县三级联动，由下而上与由上而下相结合，政府主导，生态环境部门和林草部门要密切配合自然资源部门，全程深度参与评估调整工作，相关部门要充分参与工作，以问题为导向，对存在的问题进行认真分析，确保评估调整后生态功能有所提升。

2.2.4统一流程

县级完成生态保护红线评估调整工作，形成自查报告及调整成果，经县自然资源局、生态环境局、林草局审核后，由县人民政府分别报州(市)人民政府，州(市)人民政府组织自然资源、生态环境、林草等部门对县级成果进行初审，形成州(市)级自查成果，报省自然资源厅、生态环境厅、林草局等部门对成果进行多部门联合审查。审查合格的市、县成果，汇总形成省级评估调整成果，按程序报国家审核、批准实施。

2.3 制定调整规则

2.3.1总体要求

1)对生态保护极重要区域要做到应划尽划，评估调整后确保各州、市生态红线面积不减、质量不降。

2)加强与自然保护地整合优化工作的衔接，严格执行两项工作的调整规则，自然保护地核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；对在自然保护地一般控制区外的人为活动进行影响性评估，对生态功能造成明显影响的，逐步有序退出；不造成明显影响的，做调出处理。

3)自然保护地整合优化时，要科学确定自然保护地范围，整合优化后的自然保护地纳入生态保护红线。

4)评估调整后的生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界不再交叉重叠，调出或摘帽的基本农田要制定补划方案，城镇开发边界要避让重要生态功能区、永久基本农田。

5)妥善处理重大项目空间预留问题，对自然保护地核心保护区外确实无法避让、符合国家和省级空间规划、规模较大的基础设施项目做空间预留处理，调整生态保护红线边界。

2.3.2操作原则

1)与自然保护地整合优化工作衔接方面。国家对两项工作成果要联合审查，要按照实事求是解决问题的要求，统一调整规则和矛盾解决规则，明确“开天窗”阈值。

2)应划尽划方面。生态保护红线评估调整结果要以原生态保护红线划定结果为主要依据，利用“双评价”结果对生态保护功能极重要区域“应划尽划”情况做叠加分析，对未纳入生态保护红线的生态保护功能极重要区域作出科学合理性说明；自然保护地中的风景名胜区、水产资源保护区不再要求“应划尽划”。

3)矛盾解决方面。对依然保留在生态保护红线内的陡坡地采取逐步退耕的方式退出，让村民暂时正常耕种；特殊区位的人工商品林可以保留在生态保护红线内开展适当的经营活动，比如国境线10 km、六大水系1 km范围内的橡胶林割胶等。

4)空间预留方面。一是国家层面只对省级以上纳入项目库的项目做审查，需对已调出项目做归类处理，省级以上项目才能考虑调整预留，允许占用生态保护红线的项目可保留在生态保护红线里不需做调出处理；将省级以下项目纳入市、县、乡国土空间规划，列出新建或改扩建项目清单、规模用地，再纳入省级空间规划，由省里定规则，预留审批通道，符合国土空间规划就可以用地；制定省级调整规则，调整规则中写清楚调整的具体内容，在项目分类上分省级以下、省级以上处理等，分类要细，并与规则对应；因地制宜地出台管控原则，按“调管结合”来考虑生态保护红线的调整，充分考虑云南国境线上的调整问题。

2.3.3成果报告编制

1)对未纳入生态保护红线的生态保护功能极重要区域应划尽划情况作分析，作出合理性说明。

2)制定省级矛盾冲突解决调整规则。

3)按照管理要求，梳理三线交叉重叠图斑，明确重叠情况。

2.4 统筹三项工作

生态保护红线评估调整、永久基本农田核实调整和城镇开发边界划定三项工作同时推进，3条控制线的划定工作成果相互依存、相互校验、相互渗透、相互制约，需统筹开展。

1)三项工作需统一底图底数，利用国土“三调”数据作为三项工作的底图底数，解决好“多规合一”问题。

2)加快推进永久基本农田核实调整，建立永久基本农田储备区，按照相关管控规则，处理好生态保护红线与永久基本农田的关系，做到调整后不交叉重叠。

3)统筹推进生态保护红线评估调整和城镇开发边界划定工作。

2.5 层层质量把关

按照时间服从质量要求，县级负责完成自查，政府主持召开部门联合审查会议；市级对县级成果进行初审，成果经市政府同意后上报省级复查；省级以市为单位，逐县进行技术复核，召开省级联合审查会议，汇总形成省级成果报国家技术部委审核，根据国家审核意见修改完善，成果报省政府同意后上报国家有关部委。

3 取得的成效

3.1 严守云南省生态保护红线格局，提升生态功能

生态保护红线评估成果维持了原云南省生态保护红线“三屏两带”基本格局，并进行了一定优化。

1)面积不减少，全省生态保护红线面积有所增加。

2)功能不降低，从生态保护红线发挥的水源涵养、生物多样性维护、水土保持这三大类生态服务功能类型来看，三大功能包含的11个分区得到进一步优化。

3)性质不改变，评估调整后的生态保护红线内的生态用地总面积增加，而非生态用地总面积减少，无生态用地向非生态用地转换的情况，且保护的对象未变。

4)调整后的生态保护红线加强了全省重要生态系统和重点区域的生物多样性、水源涵养、水土保持功能，长江、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江中上游的六大水系自然岸线纳入了生态保护红线，九大高原湖泊一级管控区全部纳入了生态保护红线，野生动植物栖息地得到拓展。

3.2 有效解决各类矛盾冲突

对原划定生态保护红线成果存在矛盾冲突的耕地、永久基本农田、基本农田储备区、城镇村等现状建设用地、已批建设用地等大部分进行了调出，仍重叠的部分做逐步退出处理。

3.3 保护优先的同时满足社会经济高质量发展需求

生态保护红线评估调整中，统筹考虑了云南省“十四五”重点项目和城镇发展等问题，将省级以上、选址明确的重点项目从生态保护红线中调出，为下一步经济社会发展预留了空间。

4 存在的问题

1)部分地方政府和部门仍然存在重视程度不够，重项目轻保护以及统筹协调不足等问题，未站在全国生态文明建设排头兵和西南重要生态安全屏障的高度来开展生态保护红线评估调整工作，未统筹衔接“三线”划定、国土空间规划、自然保护地整合优化等工作。

2)部分州(市)未实现“应划尽划”要求。全省自然保护地涉及的国家公园、自然保护区、风景名胜区等去除重叠后，未100%纳入生态保护红线。

3)部分项目调出无举证材料，调出理由不充分。

4)评估调整后的生态保护红线仍存在非生态用地。评估调整成果中仍存在耕地、基本农田、建设用地、矿业权、人工商品林等人为活动频繁区域。

5 思考及建议

5.1 政治站位要高

深入贯彻习近平生态文明思想，按照“多规合一”、“划管结合”的总体思路，对全省重要生态系统、最珍贵的地带性植被、珍稀濒危物种栖息地要实现应划尽划。

5.2 转变思想观念

坚持生态优先，强化底线思维，准确把握评估调整工作要求，严格对照调整优化规则，落实主体功能区战略，构建与战略定位和规划目标相一致的生态保护格局，共抓大保护，不搞大开发，筑牢西南生态安全屏障。

5.3 横向对接要到位

统筹推进生态保护红线评估调整与自然保护地整合优化工作。

5.3.1要统一基础，协调落实

按照统一底图、统一标准、统一平台的要求，以土地调查数据和2000国家大地坐标系为基础，第三次国土调查成果、省林草局确认的自然保护地、公益林和生态林边界作为统一两项工作的底数底图。

5.3.2理顺两项工作的关系

生态保护红线的调整优化和自然保护地的整合优化是两个密切联系的紧密融为一体的工作。生态保护红线评估调整工作开展在前，自然保护地整合优化工作开展在后，但生态保护红线较大部分是自然保护地，自然保护地的优化整合工作不完成，生态保护红线的结果就是空中楼阁。纳入生态保护红线的自然保护地、公益林和生态林边界需经省林草局确认。待自然保护地整合优化后，生态保护红线再相应调整。