天水市麦积区农村“三变”改革的实践与思考

（天水市麦积区农业农村局，甘肃 天水 741020）

麦积区作为甘肃省首批农村“三变”改革试点县区之一，坚持把“三变”改革作为完善农村基本经营制度的重要途径、打赢打好脱贫攻坚战的有效举措、实施乡村振兴战略的重要抓手，聚焦组织领导、资源活化、主体培育、产业发展、权益保障等关键环节，扎实有序推进农村“三变”改革试点工作，进行了较为综合、系统的探索，为全面深入推开“三变”改革提供了经验指导。

1.做法与成效

1.1 聚焦组织领导，健全工作机制。坚持把建立健全工作机制作为推进农村“三变”改革工作的组织保障，成立领导小组统筹谋划、成员单位各司其职、镇村推进实施的工作机制，实行分管领导和区农业、林业、水务等农口部门以及抽调工作组包抓指导工作。建立常态化督查制度，对督查中发现的问题进行点名通报，限期整改、跟踪问效，有力推进“三变”改革全面推开。

1.2 聚焦资源活化，打造股份农民。坚持以股份合作为农村“三变”改革核心，以股权为纽带，把农村各类分散的资源要素聚焦入股到经营主体，采取“保底收益+按股分红”等方式，让农民从资源资产中获得财产性收入，使之成为“股份农民”。通过统筹整合财政支农资金、产业扶贫到户资金、信贷资金、村集体资金、农户自有资金等各类资金，盘活村集体、农户各种土地资源，鼓励引导各行劳务人员，共有44500 万元资金、0.898 万亩土地、6560 名劳动力入股参与“三变”改革，获得相应分红收益。

1.3 聚焦主体培育，搭建承接平台。坚持把培育壮大承接主体作为推进农村“三变”改革的关键，按照壮大一批、引进一批、新建一批的思路，大力搭建承接平台。在扩股增资和股权重组的基础上，组建成立麦积区农业产业扶贫开发有限公司，并在18 个乡镇成立分公司，在贫困村新建2 个以上的特色产业合作社，形成区级总公司统筹、乡镇分公司组织、村级合作社实施的经营体系，为全区广大群众参与农村“三变”改革搭建了平台。

1.4 聚焦特色产业，增加农民收益。坚持把发展壮大特色产业作为推进农村“三变”改革、增加农民收入的主要途径，积极引导农户以土地、果园、劳动力等各类资源要素入股，发展苹果、花椒、中药材、木耳、中蜂养殖等特色主导产业和宾馆、仓储、物流等商贸服务业，实现农业产业发展“接二连三”，拓宽增收渠道。

1.5 聚焦权益保障，严密防范风险。坚持加强对各类承接经营主体的跟进服务，引导农民、村集体经济组织和承接经营主体依法订立合同或协议，做到“三变”改革合同书、股权证、分红单“三个到户”。不断强化财政资金监管，对以村集体名义入股的各类财政资金，在签订合同时明确将承接主体的相关等值资产作为抵押，确保财政资金的安全和保值、增值。积极与驻区保险机构进行对接，按照“精准、特惠、创新”原则，扩大特色农产品保险品种和覆盖面，切实增强了农业抵御自然风险的能力，充分保障了农户的合法权益。

2.存在的问题

2.1 群众参与积极性有待提高。在推进改革过程中，虽然全区广泛开展了形式多样的宣传动员活动，但部分农户以及经营主体思想比较保守，接受新事物慢，对“三变”改革的重大意义认识不深不透，还没有真正弄明白“三变”改革变什么、怎么变、谁来变。基层干部群众普遍存在小农意识强、市场意识淡，怕背包袱不想干、怕担风险不敢干等问题，个别群众仍存在思想顾虑，担心自家的土地资源、林果、蔬菜等入股得不到分红，有不想变、不愿变、不敢变的心态，参与农村“三变”改革的积极性和主动性不高。

2.2 经营主体带动性不强。麦积区各类新型经营主体数量发展虽快，但很多属于成长性企业，受自身发展能力、科学化管理水平，抵御市场风险能力等因素影响，大多数通过流转农户土地发展产业，且已形成相对稳定的利益格局，农户每年只能获得固定的土地流转费，很难参与到产业发展的加工、销售等环节，示范带动性不强。

2.3 改革综合效应不明显。部分镇、村对农村“三变”改革理解不够深入到位，重点把握不准，工作思路和措施跳不出对现有产业、土地的依赖和局限，对农村闲置的荒山、文旅、古树名木、技艺等资源视而不见，与经营主体协商沟通不密切，发展模式、股权结构较为单一，尤其在休闲农业、乡村旅游、电子商务等新产业领域涉及不够深入，与农产品精深加工、冷链物流、仓储运输等产业关联度小，农业产业链条没有得到有效延伸，导致改革综合效应还不明显。

2.4 风险防范意识薄弱。农村“三变”改革过程中，普遍存在着对改革风险认知不足，风险防范意识薄弱的现象。“三变”改革以后，如何对经营主体生产经营活动进行有效的民主监管，如何保障集体、农户等股东股份合法权益，如何实现农民对集体资产股份占有、收益、继承等更多权能，经营主体和农户如何防范和分担自然、市场、经营管理风险等一系列重要问题，还没有形成较为成熟的制度性做法，还需要在实践中进一步探索，制定出台相应的制度办法等加以规范。

2.5 体制机制不健全。农村“三变”改革工作相关规章制度还不健全，农村集体资产管理、资产评估、财政投入支农资金如何量化入股、经营主体内部决策、运营及管理分配等相关制度，股东职权行使、机构设置、信息公开、民主监督、风险防控、产权交易等环节都没有可供参考的统一的配套规章制度和实施细则。农村集体资产股份合作制改革相关资产评估、产权抵押、担保、交易平台尚未建立，制约了农村“三变”改革深入规范推进和后续发展。

3.对策建议

一是加大宣传培训力度。农村“三变”改革中，政府是主导、企业是主体、群众是主角。在推进“三变”改革过程中，要充分利用广播、电视、网络、横幅、宣传册等工具，广泛宣传“三变”改革的重要意义、政策要点、方法步骤和有关要求，争取群众真心拥护和广泛参与改革。政府各有关部门单位、镇、村要深入学习掌握“三变”相关理论知识和政策文件精神，加强对各级党员干部、经营主体法人等重点人员的培训，增强“三变”改革第一线的核心力量，充分调动各方面积极性、主动性，形成合力，共同推进改革工作。

二是不断夯实改革基础。按照“清产核资、界定成员、量化资产、设置股权、颁证到户”的要求，深入融合全区农村集体产权制度改革工作，充分利用农村集体产权清产核资、承包地确权登记颁证成果，健全各类资产管理台帐，明晰各类资源资产权属关系，对可变的资源资产量化折投，赋予农民对集体资产占有、收益等更多权能，确保农民在“三变”改革中受益。加快推进不动产登记、农村房屋补充调查工作，为盘活农村各类资源奠定基础。

三是规范扶贫公司运营。采取“扶贫公司+合作社+贫困户”的运营模式，发挥区级总公司产业扶持、开发和包装招商等职能，用活中央、省、市产业扶贫政策，完善农户增资配股办法，健全到户产业扶持资金投放机制，扶持贫困户发展特色产业，鼓励引导贫困户通过土地、资金、技术、劳务等多种形式入股，提高入股农户财产收益比重，真正实现贫困户稳定增收的目的，确保贫困户脱贫不脱政策，持续提升脱贫群众生产生活水平。

四是进一步丰富改革内涵。立足全区农业特色产业发展布局，坚持市场导向、因地制宜，积极培育发展苹果、花椒、核桃、黑木耳、中药材等适合镇村实际的农业特色产业，利用全区旅游资源、生态资源丰富的优势，充分挖掘潜能，引导群众以住房、资金等自有资源和村集体林地、荒山等自然资源入股承接主体，大力发展休闲农业、乡村旅游、电子商务等新业态，不断丰富改革内涵。同时，通过优势特色产业吸引社会资本参与“三变”改革。积极培育发展农产品营销龙头企业，大力发展订单农业，创新利益联结机制，将农户由农产品生产者变为精深加工、冷链物流、仓储运输等销售、加工环节的受益者。

五是完善相关配套政策。进一步完善区级各类配套政策措施，建立健全农村产权交易和监管机制、股权配置和收益分配机制、股权退出机制，确保入股合作可操作、农村产权可交易、农民股权可进出，充分保障各方合法权益。多措并举健全防范自然风险、市场风险、经营风险和道德风险，不断健全风险防控体系和机制，提高风险防范能力。