全域土地综合整治项目选址及总体策划研究

王宋辉，缪 丽，杨 景

（湖南新禹规划设计有限公司，湖南 长沙 410021）

0 引言

开展全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的重要手段，是履行自然资源“两统一”职责和落实国土空间规划的重要平台和抓手。2020年，全国各地陆续开展了全域土地综合整治项目试点申报工作，试点选址应遵循“耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%、建设用地总量不增加、生态保护红线不突破”的总体要求。如何在项目前期筹划阶段科学考虑选址问题，细化选址的约束条件，结合产业发展明确项目推进的运营模式，统筹考虑项目总体策划和建设内容，对项目的顺利实施尤为重要。

1 存在的问题

自然资源部部署2020年试点申报任务后，2020年1月，湖南省14个地市州经过初步选址共申报试点50个。省自然资源厅全域土地综合整治工作组对申报试点区域资源潜力、用地需求、资金投入和经济效益进行测算，结合实地踏勘，选取了35个申报试点，最终批复20个。在试点申报过程中，主要存在以下问题。

1.1 新增耕地资源无法满足要求

全域土地综合整治项目是为优化农村“三生空间”，实现生产集约、生活提质、生态改善，构建“山水林田湖草”生命共同体。为实现目标需要投入巨额资金，大多试点区域没有专项资金支持，地方财政性资金投入也非常有限，因此，现阶段通过土地开发、土地整理、城乡建设用地增减挂钩等子项目获取的新增耕地指标仍是推动全域土地综合整治试点工作的关键。但由于新增耕地开发受到的约束因素越来越多，耕地后备资源利用的难度极大，在具体实施阶段产生的新增耕地数量会严重缩水，部分项目新增耕地比例甚至低于5%。这些问题的存在要求项目在选址阶段要细化工作流程，确保新增耕地来源等关键问题核实到位。

1.2 资金体量大而资金来源没保障

全域土地综合整治涉及面大，需要的资金量较大。与浙江等沿海地区相比，大多数省份仍属于欠发达地区，整治资金难以落实。一方面，全域土地整治试点未设立财政专项资金，主要依靠县级政府整合各部门资金，并通过多渠道筹集资金。而各部门的重点建设任务、项目管理程序和资金投入方式并不统一，资金整合实施难度较大。另一方面，各地正积极探索引入社会资本投资建设，大多数社会资本主要目的仍是指标要素流通产生的收益，持续投资后期农业开发建设和村庄建设的较少，对社会资本、产业资金的带动效果难以保证。

1.3 要素整合不够，项目驱动乏力

全域土地综合整治作为促进生态文明建设和乡村振兴的基础性工作，受到自然条件、经济、社会、生态、政策、产业、指标潜力等诸多要素的影响。全域土地综合整治试点的申报虽事先设定了选址标准和要求，但各地方政府在初选申报阶段，对政策解读和各要素的评估差异，使全域土地综合整治试点的选址与传统土地整治一样具有一定的随机性和主观性。单纯以土地要素结合财政资金投入已无法达到全域全要素整治要求，要依托项目区自然资源要素，结合乡村振兴、人居环境改造、高标准农田建设、耕地占补平衡、生态修复、增减挂钩等政策实现项目区要素的高度整合，为项目顺利实施提供强大的内在驱动力。

2 项目选址要求和程序

项目选址合理是项目顺利推进的前提条件，在项目前期工作阶段，要进一步明确科学选址要求，严格选址的流程，确保将影响项目实施的不确定因素降到最低。

2.1 科学选址要求

2.1.1 明确项目内在要求

全域土地综合整治的内在需求分为限制性的和引导性的。限制性的主要是指约束性的指标必须符合相关政策和文件要求。引导性的主要是指农业发展、村庄特色保护、国土空间布局优化等要素在项目中的实现。因此，在选址阶段应剖析项目的内在需求，从约束指标层级来分析试点的可行性。

1）新增耕地面积不少于原有耕地面积的5% 以自然村为界线，以一个镇或几个村为基本单元，划定全域整治范围，有条件的地方以小流域为整治单元。

2）建设用地总量不增加 开展全域土地综合整治试点要坚持规划引领，强化底线思维，严守整治、综合治理的原则，科学规范地调整国土空间布局，在保障农村产业融合发展用地需求的同时，做到建设用地总量不增加。

3）永久基本农田 原则上不调整永久基本农田，特殊情况，如狭长地带的基本农田影响大范围区域土地利用效率，且为非营利的民生项目，可做局部微调，编制调整方案，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。

4）项目筹措资金可基本实现 项目区内循环全域土地综合整治试点的资金可来源于指标收益、政府财政、社会资本、银行贷款等多种渠道，考虑到大部分县市区财政自筹能力有限，在项目选址阶段要估算项目可筹措的资金总量，在保证工程建设投入的前提下能实现项目区内循环，考虑指标流通的不确定性，资金筹措分析应留有一定的余量。

5）排除限制性因素 在选址阶段，对于法律法规不能实施的，以及不符合国土空间规划的情况，要进行梳理和排除。避免将规划主导功能不明确的区域纳入选址范围，在城镇开发边界尚未完全确定的前提下，建议项目区在城镇拓展主方向上留有一定弹性距离。

2.1.2 有丰富的资源禀赋

全域土地综合整治是对自然资源进行“全空间”结构优化，山水林田湖草等各要素是否满足实施条件，需要在项目选址阶段进行确定，试点的资源条件要满足以下要求。

1）有优越的资源禀赋条件 项目所在区域的耕地后备资源丰富，耕地提质改造潜力大，废弃可腾退的农村宅基地、采矿用地等资源丰富，未利用地整治潜力较好，自然资源、文化旅游资源、产业资源等优势明显，可为全域土地综合整治提供可持续发展驱动力。

2）有可保留或发展的特色 试点乡镇（村庄）应具有交通便利等区位优势，已获国家批复的重点工程或示范试点项目，或已列入特色小镇、中国传统村落、生态文明示范村、乡村旅游重点村、美丽乡村建设示范村等名录，或可与农村土地改革试点、生态文明建设、生态环境治理等工作结合开展。

3）有较好的社会经济基础 试点乡镇应具备较好的经济社会条件，地方财政资金保障能力强，且能够整合相关项目、各部门涉农资金的集中投入，有引入社会资本投资的机制和政策。对于已有成熟产业支持、农业产业基础较好、社会资本和金融资本投入力度大、可统筹推动一、二、三产业融合发展的地区应优先考虑。

2.1.3 有明晰的整治需求

在项目选址阶段要进行细致的现场调研，充分吸纳各方意见，对项目区内存在的问题要进行逐一梳理，细化项目区发展内在诉求，初步拟定整治子项目清单，排定子项目安排优先次序。充分调查项目区内的涉农产业基础，对已进行大规模土地流转、已明确涉农投资的企业主体要充分征求其发展规划，在政策框架内细化整治需求。

2.2 科学选址程序

为进一步掌握科学选址要求，优化选址程序，减少工作内容，节省选址投入的人力和物力，需要规范科学选址程序（见图1），按照程序剖析拟申报项目的内在要求、资源条件和整治需求，从源头把控全域土地综合整治的关键节点，促进项目的顺利实施。

图1 全域土地综合整治项目科学选址程序

3 总体策划

各地在开展全域土地综合整治项目时，要依据项目区资源禀赋、社会经济发展态势等各要素的现状情况，在如何统筹推进项目协同推进方面做好提前谋划，通过总体策划，研究确定规划内容和建设内容，做到全盘统筹、找准定位和抓住重点。

3.1 规划引领

全域土地综合整治为实现全域土地综合整治助力乡村振兴战略实施的目标，全域土地综合整治要架起“宏观—规划”和“微观—土地利用布局”的桥梁，明确每一块地的用途管制规则，向上承接规划任务要求，向下满足乡镇集体经济组织产业发展、地方政府职能职责行使和老百姓生产生活的共同需求，科学安排全域土地综合整治的工程、时序、资金和目标，切实有效地统筹各类项目的实施建设。

3.2 要素梳理

在项目总体策划阶段要对关键要素进行梳理，找到关键问题，以解决问题为导向突显项目特色。

1）缺什么补什么 通过调研找到地方政府和老百姓重点关注的问题并解决好，顺势而为突出项目重点。如农民关于新产业、建房用地不断增长的需求问题，关于农业经济发展的要求问题，生态退化问题、风貌杂乱问题等需求都可以通过全域土地综合统筹解决。

2）充分发挥当地自然资源优势 充分发掘自然资源、农田生态景观和乡村文化价值的内在潜力，促进现代农业特色产业做大做强，通过“全域土地整治+”的发展模式，打通资本下乡的瓶颈，进一步提升产业优势，发展新业态，打造培育农产品新的经济增长点和市场核心竞争力，打造项目特色和亮点。

在项目整治中需要以市场为手段配置相关要素，打通各要素之间的壁垒，促进各要素之间的流通，形成合力，成为推进全域土地综合整治的主要驱动力。

3.3 模式创新

全域土地综合整治以乡村的实际发展需求为导向，综合考虑资源禀赋、社会经济状况、产业基础、人文环境等要素，以“一区一策、一乡一品”的方式，打造不同侧重点的“全域土地整治+”模式。可因地制宜采用“全域土地综合整治+农地流转”“全域土地整治+产业兴旺”“全域土地整治+特色保护”“全域土地整治+生态修复”等模式。

4 结语

全域土地综合整治工作正处于试点探索阶段，在项目选址、总体策划、规划设计、实施建设和后期维护等方面还有待规范和完善，需要各地方政府以问题和目标为导向，不断对在建项目进行追踪研究和评估，以试点实践为重点，不断探索、改革创新，逐步构建起全域土地综合整治技术标准体系和管理体系。同时，在项目建设安排上需要做好3点：譹訛优先补短板，按照“缺什么补什么”的原则开展全域土地综合整治近期和中长期的实践活动；譺訛做好分步实施，合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，策划产业融合点，实现由土地整治向规划管控和空间治理转变；譻訛引导中长期建设，通过引导逐步投入和持续建设，促进滚动发展，实现项目效益的持续发挥。