PPP模式在保障性住房建设运营中的应用研究

孙祺昌

海南正和华轩工程管理有限公司

1 引言

保障性住房属于民生工程之一，能够改善和保障民生，增加人民的幸福感与安全感。但是，当前低收入群体的住房需求逐渐增加，政府的财政收入有限，在保障性住房中的投资不断降低。同时，在此类住房工程建设中，存在效率低、风险高、管理力度不足等问题，急需引入PPP 模式弥补资金缺口，分散风险，促进社会资源的优化配置，维护社会稳定和谐。

2 PPP模式的概念与分类

该模式是指公共与私人部门的结合，由国外提出逐渐传入我国。在我国，私人资本也被称为是社会资本，即公共部门与社会资本建立合作关系，通过此种方式更加快速高效的实现提供公共产品与服务的目标。该模式的类型众多，根据不同分类可产生不同结果。以社会资本投资的不同进行划分，可将其分成三类具体如下。

（1）外包类，由政府主导，社会资本承包项目中的某项或者某些项目。

（2）特许经营类，主要是政府与社会资本携手，由后者负责所有或者部分投资。

（3）私有类，主要是指社会资本具有项目全部的所有权。

我国财政部门颁布的文件中对PPP项目的运作模式进行规定，其中应用频率最高的是BOT模式与BOO模式。前者是指项目企业自己负责项目全部建设与运营。在合同期满后，政府将收回项目资产与权利；后者是指项目企业具备项目所有权，在合同期满后无须归还他人[1]。

3 保障性住房中PPP模式的应用现状

政府为低收入群体提供保障性住房是履行职责的表现。但当前低收入群体的住房需求增加，政府财政明显不足，且在此类住房建设运营中面临着诸多风险与问题，急需探索新的模式改善上述情况。近年来，PPP 模式已经在全国范围内的保障住房中逐渐普及，但因该项目内容众多，无法确切的统计PPP项目数量与应用情况。对此，本文针对财政部门项目库中的数据进行分析，截至2019 年年中，在该库中共计检索出158 条项目，其中有21个处于准备期，有31个为采购期，剩余106个为施工期；在运作方式上，主要采用BOT 模式运作，少数采用BTO 模式运作；在招标方式上，有123个为公开招标，有32个为竞争性协商，有2个为邀请招标，剩余为单一采购模式；在回报机制方面，有107个采用缺口补助法，有将近50%的采用政府付费模式，剩余采用使用者付费模式。从整体来看，保障性住房的建设与应用现状不够乐观，主要存在以下问题。

一方面，管理层面存在缺陷。保障性住房主要面向低收入群体，需要对准入与退出机制进行严格管理，确保公平公正。但是，在实际应用中准入与退出机制存在问题，因我国的信息档案制度不够健全，家庭收入与财产状况未得到完善，导致居民收入调查时未能真实体现申请者的财力。同时，低收入的概念广泛，没有明确定义，加上居民收入来源众多，这些都为挤占名额提供了可乘之机，导致各阶层间的矛盾激化，不利于社会和谐发展。尽管在制度层面设定了退出机制，对于家庭状况有所改善但未超过保障标准的用户，如若强制执行该机制可能导致其生活质量大幅降低，背离人本化原则[2]。

另一方面，社会资本参与度较低。企业是以盈利为目的，长期以来，虽然政府极力控制房价上涨，但个别城市的房地产仍然炙手可热，投资商品房可获得大量效益。因此，社会资本更想要将资金投入商品房建设，从中获取利益，而保障性住房具有政策性质，属于福利性物品，利润相对微薄，加上此类住房开发周期较长、资金消耗较大，导致社会资本对此兴致寥寥，参与度较低。对此，政府应积极制定激励机制，采取多种手段激发社会资本的参与兴趣，确保PPP项目建设目标的实现。

4 保障性住房中PPP模式的应用案例

4.1 基本情况

以H 市的城镇保证性住房工程为例，该市PPP 项目主要包括5个住宅小区与2个工业厂房，总投资11.59亿元。其中5个小区的总建筑面积为32.4万平方米，共计2700套保障房。此外，还结合实际需求增建配套设施，如幼儿园、道路桥梁、防洪工程等，总费用为5.68亿元。两个厂房均为工业园区，总面积22万平方米，包括周围基础设置，如绿化、水电、内部道路等，总投资4.27亿元。该PPP项目的合作期为10年，建设期为2年。

4.2 应用方法

（1）运作模式。在该项目建设中，对项目结构、基本框架、社会效益、风险等因素综合考虑，采用BOT 运行方式，由政府与社会资本方合作完成，其中项目企业负责整体项目的运维、规划与建设等，政府负责运营绩效、可用性等服务费。待合作期满后，项目企业需要将资产与权利全部归还给政府。

（2）交易结构。主要包括投融资结构与回报机制两个部分。在投融资结构中，该项目总金额预计11.59 亿元，前期费用需投入2医院，最终审计决算金额禁止大于该额度，但因政府方提出变更征拆费而增加的投资除外。根据相关规定，该项目注册资金应为本项目总额度的25%，由政府出资20%，社会投资出资80%。项目企业可通过向金融企业、股东贷款的方式筹措资金，弥补总额度与注册资本间的差值。如若企业无法达到融资目标，可通过补充提供担保等形式，使融资额度能够满足要求。在回报机制方面，主要是在PPP项目正式运营后，在运营期间选择相应的付费模式，该项目采用缺口补助作为回报机制，从项目运营开始直到合作期满[3]。

（3）风险分配。该项目中的风险由政府和项目企业均分，确保PPP 项目能够稳步实现。在风险分配中，应遵循收益对等与有效控制两项原则。对于前者来说，当风险方承担风险后，应获得与风险程度相匹配的收益。该原则与市场规律相符，同时也是政府与企业双方构建利益共同体关系的前提。对于后者来说，可将风险分配给成本最低、有效性高的参与者，根据参与者的风险掌控力进行分配，实现群体效益最佳的目标，使每位参与者的优势得到充分发挥。在PPP 项目中，政府在制度性风险控制中具有较大优势，项目企业在市场风险中有更大优势，对于二者均不占优势的风险因素，可通过协商方式转移给其他主体进行控制。

（4）绩效考核标准。该项目的绩效考核主要从政府角度而定，针对项目企业提供的产品或服务的质量进行考核。在该项目中，以验收标准为准则进行考核，项目企业在运营期间可获得95%的可用性服务器。在维护服务阶段，政府可创建运维绩效体系，根据考核结果将剩余5%的服务费设置奖惩机制，具体措施如下：在考核内容方面，该项目运维工作包括住宅与工业厂房的物业维护，对两项服务内容进行考核，得出相应的考核结果。在考核方式上，在项目运维过程中，政府可采取定期与随机考核的方式，针对项目企业运管情况进行考核，并根据考核结果确定缺口补贴。在考核办法上，在项目企业中成立考核小组，包括建筑运维技术人员、管理者、相关专家等，也可直接委托给第三方进行考评。考核内容重点为：资料审查、现场检查、外部调查三项内容。在外部调查中，主要通过访谈、问卷、新媒体报道等方式，了解住宅与园区内部用户对该项目管理的看法；在现场检查中，针对建筑区域内基础设施、使用便捷度与养护情况进行分析；在资料审查中，针对工作记录、制度文件、提交政府文件等，掌握项目企业的真实运营情况。

4.3 项目效益

该PPP 项目的开展使拆迁户住房得到切实保障，带有政策性质。在投资效益方面不可用经济指标进行衡量，主要效益体现在社会层面，具体如下。首先，提高了居民生活质量。该项目的建设使当地居民住房条件得到显著提升，该项目中的配套设施如道路、水电等为居民提供了便捷的生活环境，使居民生活质量得到切实保障；其次，带动该区文化、卫生与教育事业发展。该地人口高度集中，需要提高该区域的文化、医疗与教育水平，为居民创造良好的居住环境，提高该区群众的满足感。最后，该项目在建设住宅与工业厂房的基础上，还会建设相应配套设施，使当地基础设施水平、服务容量得到显著提升，加速该区城市化的发展进程。

4.4 优化措施

4.4.1 完善相关法律规定

健全的法律规定是PPP项目运行的前提所在。国外很早就针对PPP 模式创建了相应的法律条例，对保障性住房建设进行规范。但我国至今为止未能具有法律效力的文件数量较少，在立法层面存在缺失、交叉管理、边界模糊等情况，使社会资本方对政策的不可预见性较高，阻碍此类项目的高效开展。为了弥补上述缺陷，我国急需制定一套专门的立法，为各利益主体给予稳定的预期，使项目发展的基础得以夯实，具体措施为：一是采取法律形式明确PPP项目建设流程，使社会资本投资得以规范，减少项目运行的不确定性，使项目预期更加稳定；二是明确政府与社会资本在该项目中拥有的权利和义务，使双方在合作中能够有法可依；三是确定政府与社会资本的法律地位，拉近二者的地位差异；四是政府结合当地具体情况，制定针对性的优惠政策与规章制度，使社会资本拥有良好的收益，由此激发其参与兴趣[4]。

4.4.2 健全绩效考核体系

在该体系创建中，应将项目规划、运营管理、投资等多种因素纳入该体系中，并将各大利益主体的行为也归入其中，实现全方位、多角度的综合评价。对于政府方来说，不但要完善债务风险机制，最大限度地控制财政风险，还应促进行政效率提升，对审批程序进行优化，使PPP项目顺利实施，取得预期效果。对于社会资本来说，应创建全面绩效考评体系，针对运用服务、项目运作、资金利用等进行全面考核与评价；制定合理的服务价格与收益指标，提高建设成本审核力度；将第三方评估机构引入其中，由其负责进行全面系统的考核，并及时公开考评结果，为项目定价与合作期限确定提供参考依据。

4.4.3 加强专业人才培养

在PPP 项目建设中，应加强专业人才的培养。在人才队伍中，不但要具备项目管理人才，还需要引入熟悉法律、金融、财务管理等专业化的人才。只有将上述人才汇集起来，才可形成合力，促使专业性得到显著提升，确保社会效益显著提升。在具体实施中，一方面可与高校建立合作关系，增设PPP项目管理类课程，聘请国外专家分享成功的项目运营经验，提高人员的专业能力水平。另一方面，应从业务流程、政策支持、法律等层面着手，面向从业者进行专业培训。在实务操作方面聘请专业咨询人员，由其开展专项培训，创建出政策与实务全能的人才团队，为PPP项目的顺利开展保驾护航。

5 结论

综上所述，在现代化社会背景下，为了改善低收入群体的生活现状，保障住房项目不断增加。为了弥补政府财政收入的不足，将PPP模式引入其中，通过政府与社会资本合作的方式推动项目建设，有效解决低收入家庭的住房问题，提高全体成员的福利水平，维护社会的和谐稳定。在未来的发展中，应积极完善相关法律规定、健全绩效考核体系、加强专业人才培养，使此类项目建设更加科学有序，PPP模式的优势和价值得到充分发挥。