中国共产党宪法治理百年探索及省思

夏新华，徐雯聪(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 4008)

习近平强调：“要在宪法范围内和法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，“坚持依宪治国、依宪执政”。国家治理之基石在法治，而法治之核心在宪法。所谓宪法治理，就是以宪法为统筹，调控一国政治、经济、文化、社会等各方面，以形成社会共识、凝聚全国之力，实现国家和社会的稳定发展。中国共产党的宪法治理经历了从根据地局部执政时期的革命宪法，新中国成立初期移植苏联宪制模式及本土化探索，到改革开放后逐步重视宪法之治，特别是新时代终于形成了在习近平法治思想指导下的依宪治国与依宪执政的新局面。中国共产党真正完成了宪法之治的百年探索，构筑出中国特色社会主义宪制发展的宏伟蓝图。百年宪法治理跌宕曲折，终坚定向前，其经验值得弘扬，而培育中国特色社会主义宪法文化任重道远。

一 《宪法大纲》：苏维埃宪法治理的初步实践

1927年9月19日，中共临时中央政治局会议决定“现在的任务不仅宣传苏维埃的思想，并且在革命斗争新的高潮中应成立苏维埃”①，要求“统一中国，造成新中国——工农兵劳动贫民代表会议(苏维埃)的中国”“建立苏维埃的中国”[1]。中国共产党开始规划政权建设。1928年党的“六大”会议上，通过《苏维埃政权的组织问题决议案》，系统阐释了建设苏维埃政权的组织构想。次年，在毛泽东的带领下，中国共产党在多地建立苏维埃政府，形成革命根据地，各根据地相继制定和颁布有着宪法性质的政纲，为建立统一的苏维埃共和国、制定苏维埃共和国宪法做了实践和理论上的准备。1930年在共产国际的指示和影响下，中国共产党决定建立中国的苏维埃共和国，制定不完全照抄苏俄宪法的中国国家根本法。同年12月1日中央执行委员会发布第1号布告，宣布中华苏维埃共和国成立，次日《红旗周报》全文刊载了《中华苏维埃共和国宪法大纲》(下文简称《宪法大纲》)[2]。至此，中国共产党主持制定的第一部国家根本大法诞生。

《宪法大纲》共17条，规定了革命政权的性质是工农民主专政，任务是反对帝国主义和封建主义，规定中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会；并规定了工农劳动群众的基本民主权利；宣布民族平等与外交政策的基本原则；确认要赶走帝国主义列强在华势力等[3]。1934年中国共产党审视宪法大纲施行过程中存在的问题，在中华苏维埃第二次全国代表大会上对《宪法大纲》作了一些必要的修改和补充，增加了“同中农巩固的联合”，扩大了巩固苏维埃政权的阶级基础。1940年毛泽东在《新民主主义的宪政》中指出：新民主主义的宪政应该是符合中国国情的，既不该是“欧美式”，也不该是“苏联式”。《宪法大纲》是苏维埃时期中国共产党实行宪法治理的初步成果和移植苏俄宪法发展本土革命宪法的初步尝试，它用根本大法的形式保护了新民主主义时期中国共产党的革命成果。《宪法大纲》颁布后，中华苏维埃政权取得合法地位，苏维埃制度在中国革命区域开花结果，开辟了中国人民自主管理国家的先河。其中，人民当家作主、逐渐消除阶级剥削制度等宪法精神和原则被“五四宪法”吸收，实现了宪法移植与本土化的内在转换。

自此，中国人民完成了自己制定宪法的初步尝试，中国共产党开启局部执政时期，并开始了依据宪法治理的新道路。抗战时期的宪法治理贯彻民主与抗战两条主线，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》作为抗战初期具有代表性的施政纲领，极大地激发了广大人民群众的抗战热情和对民主政治的认同。抗日战争胜利后，国内局势发生根本性的转变，中国共产党开启了宪法治理的新探索。《陕甘宁边区宪法原则》《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案》《华北人民政府施政方针》等宪法性文献展现了中国共产党的宪法治理思想由萌芽到成熟、由理论到实践的演进，成为了中国共产党夺取全面胜利的政治武器。总之，中国共产党对宪法治理的早期探索和经验总结奠定了中国共产党进行全面宪法治理的基本框架。

二 《五四宪法》：宪法治理理念从全面移植到创造性转换

(一)《共同纲领》对新中国宪法治理模式的初步探索

1949年9月29日，为了满足新中国成立初期政治、经济、文化发展的需要，中国人民政治协商会议正式通过了《共同纲领》。这部宪法性文献的出台，标志着中国的宪制发展进入了一个新的时代。《共同纲领》总结了中国人民反帝反封建、探索民主与自由过程中的斗争经验，规定了中华人民共和国的性质和任务，以及中华人民共和国的国体、政体，确保了人民群众的主人翁地位。作为新中国的第一部宪法性文献，《共同纲领》起到了临时宪法的作用，满足了建国初期政权建设的需要。在《共同纲领》的统筹下，新中国的国民经济得到快速恢复和发展，进行了土地改革、镇压反革命运动，参加了抗美援朝战争，人民民主政权更加巩固，国际威望显著提升。《共同纲领》是中国共产党探索新中国宪法治理模式的雏形，为《五四宪法》的制定和“过渡时期总路线”的完成奠定了坚实的基础。

(二)《中华人民共和国宪法》对苏联宪法治理模式的移植

新中国成立初期实行“一边倒”向苏联的政策，新政权的宪制建设也向“社会主义阵营的老大哥”寻求意见与帮助。斯大林积极建议中共中央制定新宪法，十分明确地指示：“我想你们可以在1954年搞选举和宪法。我认为这样做，对你们是有利的。”[4]在考虑到社会发展与国际形象，特别是考虑到斯大林的建议之后，党中央决定响应制宪建议并准备召开人民代表大会以起草宪法[5]。在此背景下，1954年9月，第一届全国人民代表大会如期举行，表决通过了新中国第一部宪法——《中华人民共和国宪法》(以下简称《五四宪法》)。

《五四宪法》借鉴与移植了1936年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》(以下简称《苏联1936年宪法》)。在国家机构上，《苏联1936年宪法》规定的最高国家权力机关为苏联最高苏维埃，我国《五四宪法》为全国人民代表大会，从设置到条文的表述，《五四宪法》与《苏联1936年宪法》存在极高的相似性。在宪法结构上，《苏联1936年宪法》的在章下分条，条下不分节模式被《五四宪法》承袭，后来的《七五宪法》《七八宪法》也均照此次序。另外，《苏联1936年宪法》在宪法最后一章规定了“国徽、国旗、首都”，《五四宪法》也同样如此，仅将三者顺序调整成为“国旗、国徽、首都”。关于国家性质，《苏联1936年宪法》在第一条规定苏联的国家性质为“工农社会主义国家”，《五四宪法》也在第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”。关于政权组织形式，苏联与中国均体现了“议行合一”的人民代表制，只在表述上有所不同。《苏联1936年宪法》规定国家的一切权力由城乡劳动者享有，由劳动者代表苏维埃实现；《五四宪法》同样规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”

斯大林指出中国应当在1954年实行选举、制定宪法，使得中共领导人开始为此进行全面的准备工作。可见，新中国成立初期的宪法治理思路受到了斯大林提议的影响和苏联模式的直接影响，这与新中国法制建设中全面学习苏联的方针是一脉相承的。实际上，当时资本主义与社会主义两大阵营对立的国际环境与《共同纲领》不能适应新中国成立以来国家和社会进一步发展的需要的国内背景共同促成了《五四宪法》的制定。

(三)《五四宪法》的创造性转换

1.人民代表大会制度

1949年10月，新中国政法界的领导人、时任内务部长谢觉哉在解释中国实施人民代表大会制度的原因时指出：“一是我们不能采用西方国家的三权分立制；二是它根据马克思主义、列宁的理论建立，借鉴了苏联的经验。”[6]早在1940年，毛泽东在《新民主主义论》一文中就为新中国设计了人民代表大会制度的组织形式，指出现在可以采取全国、省、县、区人民代表大会直至乡人民代表大会的系统，并建立普遍平等的选举制[7]。人民代表大会制度作为中国本土宪制探索的成果，对苏联的人民代表制进行了重要的转换：苏联最高苏维埃实行的是两院制，这是由苏联联邦制政体所决定的，而我国的人民代表大会制度实行的是一院制，这是由我国是统一的多民族国家性质所决定的，与苏联实行的联邦制有着根本不同。

2.民族区域自治制度

民族自决权是关于民族和殖民地问题的重要内容，也是《苏俄1918年宪法》规定苏俄实行联邦制的理论依据。抗日民主政权和解放区人民民主政权时期，中国共产党对苏联宪制文化的吸纳开始发生本土化的创造性转换，主要表现在适应形势变化，根据具体国情“纠左”和“纠错”。在民族问题上，《陕甘宁边区施政纲领》(1941年)第17条着重关注蒙古族、回族与汉族之间的民族平等，保障蒙古族、回族人民的政治、经济、权利，尊重他们的宗教信仰和风俗习惯，并建立民族自治区[8]。解放区用根本法和制定自治法的形式把少数民族的自治区法律化、制度化。《陕甘宁边区宪法原则》(1946年)进一步确立了民族区域自治的原则，规定边区的少数民族在居住集中地区可以设立民族区，组织自治政权，在不与省宪抵触的原则下可以制定自治法规。“民族区域自治”后来成为了新中国处理民族问题的根本原则。《五四宪法》并没有照搬苏联的联邦制国家结构，而是从统一的多民族国家的实际情况出发，创造性地在少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度。这正是中国共产党对完全照搬苏联模式、明显脱离中国国情的错误认识的纠正[9]。

3.基本经济制度

由于我国当时并未完成社会主义改造，《五四宪法》在毛泽东看来也属于“过渡时期的宪法”，故在《五四宪法》中并没有完全移植《苏联1936年宪法》的各项经济制度，而是承认了过渡时期经济体制的合法性，为接下来进行的社会主义改造进行了铺垫。不论是所有制形式还是分配方式，《五四宪法》都作出了与《苏联1936年宪法》不同的规定。如在所有制形式上，《苏联1936年宪法》规定苏联只有国家所有制、合作社集体农庄所有制两种形式，而《五四宪法》则承认国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制并存，同时强调国营经济的优先性；在分配方式上，《苏联1936年宪法》强调按劳分配，而《五四宪法》确认四种所有制形式，实际上承认了按生产要素分配[10]。

三 《七五宪法》和《七八宪法》：特殊时期宪法治理的本土化探索

(一)《七五宪法》的出台与探索

1.《五四宪法》逐步废弛

《五四宪法》在制定和颁布后受到普遍尊重，党和国家领导人也强调实施宪法治理的重要性，我国各级政权基本上都在遵循宪法规定的轨道运行。但没过多长时间，实施宪法的澎湃热情消退，宪法治理逐渐走向低谷。《五四宪法》在20世纪50年代末逐步废弛的主要原因有三：一是经济制度的变化。1956年社会主义改造完成后，中国正式进入社会主义社会，通过农业合作化运动、和平赎买等政策消除了农民与资本家的土地和生产资料私有制。“三大改造”完成后不久的1958年，“大跃进”与人民公社化运动在全国范围内展开，《五四宪法》所确定与保护的经济制度由于不符合实情而受到冲击。二是1957年反右运动与极“左”思潮的冲击。《五四宪法》所确定的公民的言论自由、出版自由受到质疑[11]。领导人对法治的态度也发生了变化，对法律的重要性有所轻视。三是中苏交恶。《五四宪法》作为移植苏联宪制模式的产物，被逐渐废弃亦在情理之中。

2.《七五宪法》的出台

1970年初，毛泽东提出召开全国人民代表大会和修改宪法，并建议取消《五四宪法》中国家主席的设置，以林彪、陈伯达为首的一伙人主张在宪法条文中加入“毛主席是国家主席、林副主席是国家副主席”的条文，这引起了毛泽东的反感和警觉。“九一三”事件后，以邓小平为首的一批老干部复出，使得国家政治生活开始出现转机。1975年1月17日，第四届全国人民代表大会通过了新的《中华人民共和国宪法》，即《七五宪法》，中国共产党再次意识到宪法治理的重要性。

3.《七五宪法》的本土化探索

第一，背离苏联模式的初次制宪尝试。《七五宪法》是中国背离苏联模式之后，探寻中国宪制发展道路的第一次制宪探索。当时新中国建立起来的宪制体制遭到巨大的破坏，加之斯大林去世以后中苏交恶，中国若是需要重建宪法秩序，只能通过自己的经验去摸索方向。

第二，以宪法正文明确中国共产党的领导地位。《七五宪法》第2条规定：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”[12]相比于《五四宪法》，《七五宪法》直接将中国共产党的领导地位和领导内容写入宪法正文，这是新中国宪法正文中首次出现“中国共产党”并以宪法正文形式确立其领导地位，着重强调党对国家机关的全面领导。这是《七五宪法》中本土宪制理论探寻中的一个重要实践。

(二)《七八宪法》的恢复性重建与首次宪法修正

1976年10月，“文化大革命”结束了，我国政治出现了新的转机。1977年8月12日至18日，中共十一大在北京举行，修改后的《中华人民共和国宪法》得以通过，即《七八宪法》。

1.《七八宪法》对五四宪制的恢复性重建

从内容上看，《七八宪法》一定程度上继承和恢复了《五四宪法》的精神，它对《五四宪法》受到破坏的制度进行了重建，具体表现在以下几个方面：

(1)国家机关职能的恢复与完善。《七八宪法》明确了全国人民代表大会及其常务委员会的监督职能，恢复了监督宪法实施、选举最高人民法院院长、选举最高人民检察院检察长等职能，恢复全国人民代表大会代表的质询权；恢复了行政机关的地位和职权，明确了国务院与最高国家权力机关和地方行政机关的关系；恢复了正常的司法体制，恢复检察院的检察权，基本恢复了《五四宪法》确立的国家机构体系和职能。

(2)公民权利的恢复。《七八宪法》增加了公民权利与义务的规定，由《七五宪法》的4条增加到16条，并增加了公民对违法失职的国家机关和企事业单位工作人员的申诉权。

(3)社会主义民主制度的恢复。社会主义民主作为我国宪法的基本原则之一，在《五四宪法》中明确确立，但是在“文化大革命”中遭到破坏。《七八宪法》恢复了社会主义民主规定的同时，在健全选举制和加强全国人民代表大会职能、加强地方各级人民代表大会职能方面作出了新的规定，有利于社会主义民主制度的实践。除此之外，《七八宪法》还通过恢复“百花齐放、百家争鸣”等条文，在一定程度上保护了公民的民主权利。

2.《七八宪法》开启宪法修正

《七八宪法》在1979年7月和1980年9月分别以决议的形式进行了两次修正，这是新中国宪法史上首次出现以宪法修正的形式进行宪法变迁。宪法修正相对于宪法革新来说更加温和与稳定，不易产生政治动荡，是《七八宪法》的重大宪制创新，是宪法治理本土化探索的一大进步。

1979年7月1日，关于修正宪法的《决议》得到通过。第一次修正在四个方面进行了重要修改：在县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会；将地方各级革命委员会改为地方人民政府；将县级人民代表大会从间接选举改为直接选举；将上下级人民检察院由监督关系改为领导关系。1980年第二次修正将《七八宪法》第45条“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”中的后半句删去，仅保留“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由”[13]91。这两次宪法变迁通过宪法修正的形式，减少了“文化大革命”在宪法中的影响，尤其是县级人民代表大会直接选举制度，成为我国发展民主政治，完善宪法治理的又一重大探索。

四 《八二宪法》及其五次修正案：宪法治理的历史继承与开拓创新

党的十一届三中全会以来，“文化大革命”的错误方针得以纠正，国家的工作重点已经转移到社会主义现代化建设上来。为了更好地推进改革开放，充分保障公民的民主权利和自由，对《七八宪法》的修改势在必行[14]，宪法治理的路线必须调整。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新《中华人民共和国宪法》，即《八二宪法》。

(一)《八二宪法》的继承与创新

1.对《五四宪法》的全面继承

《八二宪法》是十一届三中全会以来，对受破坏的《五四宪法》确立的宪法秩序进行全面重建。从制定过程上看，叶剑英要求“一定要坚持领导与群众相结合，采取多种形式发动群众参加，并交付全民讨论。同时，要成立一个工作小组，邀请各方面专家参加，并随时与全国各有关方面经常交换意见。要认真总结建国以来制定和修改宪法的历史经验，从我国的实际情况出发，同时参考外国宪法”。这与《五四宪法》制定过程中遵循的原则十分相似。

从结构上看，《八二宪法》完整地继承了《五四宪法》的结构安排，恢复了在《七五宪法》和《七八宪法》中被破坏的结构体例。它既没有像《七五宪法》《七八宪法》那样“大头细身”，更不是整体过分“消瘦”，在总体结构上与《五四宪法》更加接近。从内容上看，《八二宪法》在政权组织形式、政党制度、外交政策等方面都基本沿用了《五四宪法》的规定，并依据中国的社会发展情况加以改造。

2.《八二宪法》的法治进步

《八二宪法》不仅继承了《五四宪法》精神和原则，还结合中国改革开放初期的社会背景，深化了民主与法制建设。

(1)加强社会主义民主建设。《八二宪法》在序言部分确定了社会主义民主建设是国家的根本目标和根本任务之一。《八二宪法》第2条确定了人民当家作主这一基本原则，并通过国营企业的民主管理、集体经济组织的民主管理等加以落实。对于公民民主权利和自由的规定和保护大大超越了之前几部宪法。

(2)加强社会主义法制建设。《八二宪法》在第5条确认了社会主义法制的崇高地位，维护法制统一和尊严。《八二宪法》确认了宪法最高地位，一切法律法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权[13]26。第33条确认了法律面前人人平等的原则：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”[13]81这是《八二宪法》吸取历史教训，在法制建设上迈出的坚实一步。

(3)完善国家机构组织建设。《八二宪法》恢复设立国家主席和副主席；设立军事委员会，领导全国武装力量；健全行政机关的领导和工作体制；实行国家领导人的任期限制。

(二)五次修正案的本土宪制创新

十一届三中全会的召开和改革开放的不断深入，我国宪制体系需要根据社会发展需求进行不断完善和创新，宪法治理路线需要适时进行调整。我国通过《八二宪法》以及1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次宪法修正案，将中国特色社会主义发展道路的理论创新通过根本大法确定下来，探索出了一条适合中国社会发展的宪制新路。

1.国家经济制度的改革创新

十一届三中全会以来，我国摆脱苏联模式的思想禁锢，对社会主义经济体制进行了卓有成效地探索。在宪法制度方面，首先体现在土地所有权转让与私营经济的问题上。过去我国土地所有权虽然属于全民或集体，但由国家无偿、无限期地划拨使用。自1987年下半年起，国家决定在部分地区实行土地有偿使用试点，即有偿转让国有土地使用权，供土地使用权受让人开发经营，由受让人支付土地使用费。1988年宪法修正案规定土地使用权可以依照法律的规定转让。私营经济方面，1987年国务院在会议中表达了高层对确立私营经济宪法地位的态度。1988年宪法修正案允许私营经济在符合法律规定的前提下发展，承认了私营经济是社会主义公有制的补充，并保护私营经济的合法权利和利益[13]41。1993年宪法修正案确认了国家经济体制改革的目标之一是实行社会主义市场经济体制。1999年修正案把发展社会主义市场经济列入国家根本任务，显示了党和国家对健全和完善社会主义市场经济的重视和决心。个人权利层面，为与社会主义市场经济体制相适应，2004年宪法修正案明确“公民的合法私有财产不受侵犯”，进一步确认国家对全体公民的合法私有财产给予保护。

2.多党合作和政治协商制度的创制

1993年宪法修正案增加了关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党与民主党派的合作由来已久，新中国建立初期共产党便提出了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。但是在“文化大革命”时期，政治协商制度遭到了严重的破坏。政协制度创立了一种崭新的执政形式与民主实现形式，作为中国特色的伟大独创，能够充分发挥我国政治制度的特点和优点，对建设有中国特色社会主义民主政治具有重要意义。

3.党的全面领导方式的创新

2018年宪法修正案不仅确认了中国共产党的合法领导地位，而且在宪法中确认了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这是在《七五宪法》之后，再一次在宪法正文中明确规定中国共产党的领导地位。将党的领导地位以国家根本大法的形式加以确认和保障，全面强化和落实党的领导，是新时代中国特色社会主义制度下的重大宪制成果。在此指导思想之下，国家进行了党和国家机构的全面深化改革。党政机构设置和职能配置的协同化举措能够增强党政机构之间的协调性和联动性，解决党的职能部门和政府机构之间职责重叠、机构间关系不清晰的问题，提高党政机构的整体效能，坚持和完善党的全面领导，是中国特色社会主义制度的重要改革。

4.监察制度的本土创制

作为2018年修宪最为重要的内容之一，监察体制改革对中国宪制发展有着极其深远的影响。自党的十八大以来，反腐败斗争深入推进，深化监察体制改革成为新时代反腐败斗争的重要举措。2018年宪法修正案在“国家机构”中专门增加一节“监察委员会”，规定各级监察委员会的名称、性质、地位、人员组成、领导体制等方面，为监察委员会的建立和运作提供了根本依据。新时代的监察体制改革充分吸收了中国传统监察智慧、苏区监察法制实践以及十八大以来反腐斗争的经验，使得我国国家权力机关从原先的“一府两院”体制进化为“一府一委两院”，这是从我国历史传统和现实国情出发，加强对公权力监督的重大改革创新。从宪制层面上看，规范和限制权力是宪制的核心内容之一，监察是监督国家机关及其工作人员并进而约束权力的主要手段。因此，监察权应当纳入宪制框架，宪制框架下的监察权不应该仅仅是治官的工具，还应该是限权的手段。

五 我党宪法治理百年探索的若干省思

从新民主主义时期中国共产党对宪法治理思路的初步探索，到新中国成立后逐渐形成中国特色的宪法治理模式，再到新时代提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。中国共产党宪法治理的百年探索曲折蹒跚，终坚定向前，勾绘出探索中国特色社会主义宪法治理模式的宏伟蓝图。

(一)宪法治理百年探索的主要成就

1.形成了宪法创制中的中国式民主

实现对人民民主的顶层设计，关键是引导人民群众从制度和形式上明确宪法治理的运行轨道，提升公民对宪法治理的认同感和参与度。在制度内容方面，我国宪法在人民代表大会制度、民族区域自治制度、基本经济制度、公民的基本权利与义务等方面进行了制度创新与创造性转换，从内容上保障了人民群众的主人翁地位。在创制形式方面，我党坚持直接或间接让人民群众参与到宪法制定的过程中，充分发扬人民民主，凝聚社会共识。《五四宪法》完成草拟工作颁布《中华人民共和国宪法草案》时，在党中央的领导下，各民主党派、人民团体及各界民主人士共500多人讨论了宪法草案初稿，随后全国政协和各省市党政机关、军队领导机关，以及各民主党派和各人民团体的地方组织共8000多人，提出了各种修改意见共计5900多条[15]。1954年6月14日又发动人民群众参与宪法草案的讨论，两个多月里，全国各界共有1.5亿多人参加了讨论，提出了118万多条修改和补充意见，充分体现了人民立宪的思想[16]。人民民主精神在此后的宪法制定过程中继续发扬，在对《八二宪法》进行第三次局部修正时，第九届全国人大第二次会议全体与会的人大代表近3000人发扬民主，进行了讨论和审议[17]。2018年修宪时同样高度发扬人民民主，在程序上经过了政党动议、党内讨论、收集社会意见、议会通过四个步骤[18]。人民群众直接或间接的参与到宪法制定的过程中，极大地体现了中国宪法治理的民主性，调动了人民对宪法治理的关注度，在发挥人民群众主人翁意识的同时宣传了宪制理念，扩大了宪法治理的社会基础，是中国共产党探索宪法治理模式过程中的重要成就。

2.创新了中国特色宪法治理模式

宪法是国家的根本大法，是一国政治、经济、社会、文化等方面基本需求的总结，宪法治理必须与本国国情相适应。中国共产党经过制定《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《共同纲领》、《五四宪法》、《七五宪法》、《七八宪法》到《八二宪法》及五次宪法修正案，逐渐实现了宪法移植与本土化的内在转换，创造出不同于西方也不同于苏联的宪法治理模式。党的十八大以来，习近平总书记提出“关于宪法的重要思想”，从宪法发展的历史与宪法实施的实践逻辑相统一的角度全面和系统地阐述了我国现行宪法的法律特征、法律地位、制度功能及其重要作用[19]，形成了独具中国特色的宪法治理模式。步入新时代以来，中国共产党高度肯定宪法至高无上的地位，明确提出依宪治国、依宪执政的国家治理理念，开启探索具有中国特色的社会主义宪法治理模式新道路。纵观百年宪制脉络，中国共产党坚持植根于中国国情、发轫于革命实践，来凝聚社会共识，处理国家富强与民众自由之间的关系。将国家权力运行与人民意志紧密联合，实现“除了苏联外，没有哪个政权像我们这样与广大人民保持着密切联系的”。最终形成了以中国共产党为领导，以人民群众为主体，以民主集中制为依托的具有中国特色的宪法治理模式，构建了宪法治理的中国意识和中国导向。

(二)宪法治理百年探索的实践教训

1.宪法治理模式的移植当慎重

法律移植一般是指有意识地将一个国家或地区、民族的某种法律在另一个国家或地区、民族推行，并使其接受，从而成为后者法律体系有机组成部分的活动。近代以来后发国家在其法律近代化的过程中大都走过了法律翻译、移植和本土化的道路。古今中外法律借鉴和移植的历史表明，法律移植可以被称为是法律发展的一种规律。而宪法移植是法律移植中极其重要和特殊的现象。相对于其他部门法移植，宪法移植的特殊性表现为：第一，宪法移植可以引起一国政治制度的重大变化。宪法是一国政治之基石，它规定了政体、国体及政府机构的组织与活动原则，公民的基本权利与义务等，直接决定了政治制度与社会制度的基本构造[20]。第二，宪法移植可能带来长时间的具有深远影响的文化冲突与融合。宪法的移植带来的法律文化冲突表现得比其他部门法律的移植更为普遍、激烈。因为宪法和宪法制度是一国政治法律文化的最集中反映，从中可反映出国家占统治地位的政治价值观念和思想体系，并深刻反映出该国文化的最深层内核中的政治属性。因此宪法移植即使在相同社会制度与共同文化传统的国家中也会发生长时间的文化冲突。这就使得宪法移植有一个相对较长的文化接受和融合的过程。第三，宪法的移植往往带动其他法律的移植，从而导致一国整体的法律制度发生根本性的改变。在一国的法律制度中，依宪法而确立的社会制度和政治制度是最根本的制度，它决定着一国政治生活和社会生活的主要方面，因此它的改变必然会导致其他法律制度的改变[20]。基于宪法移植的特殊性，在借鉴、移植他国宪法治理模式时，对他国宪法的移植需谨慎。

近代以来，中国内忧外患的社会环境决定了中国宪法治理模式必然以实现国家富强、民族独立为目的，中国的宪法治理模式必然有其独特性。新中国摧毁旧法统后，苏联的宪法治理经验对我国尽快恢复、建立法制起到了十分重要的作用。在苏联的影响和帮助下，我国在建国初期便制定了宪法及相关法律，建立起了全国的司法系统与监察体系，较早的将国家治理纳入了宪法治理的运行轨道。但如前所述，苏联与我国所需应对的社会矛盾不同，移植过程应慎之又慎。随苏联宪制移植而来的法律虚无主义与法律工具主义给新中国宪法治理带来了极大的消极影响，这对新中国成立初期的法制建设的影响是十分深刻的，这也是导致新中国成立初期宪制发展命运多舛的重要原因。

但相比于日本等其他国家的宪法移植，中国在被动接受的过程中进行了主动选择。正是由于中国共产党领导人考虑到中国的实际发展情况，才没有对《苏联1936年宪法》进行全盘照搬，而是在移植中作出了主动选择，这体现在《五四宪法》中不同于苏联模式的诸多创新。后来，中国领导人一步步摆脱苏联模式给中国带来的消极影响，反思全盘移植苏联模式带来的弊端，逐步走出了一条中国特色社会主义宪法治理的全新道路。

2.宪法权威应相对稳定

宪法是一国政治之基石，它规定了政体、国体及政府机构的组织与活动原则，公民的基本权利与义务等，直接决定了政治制度与社会制度的基本构造。随着一国政治、经济和社会具体情况的发展或变化，宪制也会出现新情况、新发展，宪法也就必然依据宪制进行修改，或者废止旧宪法、颁布新宪法，宪法变迁的方式呈现出多样性，宪法治理的模式呈现出发展性。

纵观世界各国的宪法变迁格局，不难发现一国宪法的革新变动会导致一国宪制模式的重大变化。国家若是要建立相对稳定的宪制秩序，必须要有相对稳定的宪法体系作为保障。若一国宪法处于频繁变动之中，则其宪制秩序往往处于混乱状态。如中国在1975年到1982年间经历了三部宪法与两次宪法修正，宪法的权威性在“文化大革命”时期被大大削弱甚至不复存在。而《八二宪法》历经近四十年一直适用至今，通过较为温和的宪法修正案的形式使得宪法适应社会发展的客观需求，也保证了中国的宪制探索能够平稳持续。

在立宪与修宪中，必须要深刻吸收近代以来中国“工具性修宪”的历史教训。自新中国成立以来，苏联法思想中的法律虚无主义与工具主义对新中国宪制发展产生了消极影响，苏联社会主义理论过分强调法是统治阶级的意志和专政工具，导致了新中国《五四宪法》实施之后很短时间内就丧失了权威性与执行力，进而导致了“文化大革命”对法制的全面破坏。《七五宪法》在根本性问题上都表现出左的思想路线。如将人民民主专政的国家性质改为无产阶级专政，并在无产阶级专政的口号下，实行包括文化领域在内的全面专政，造成中国法制建设进程的后退。这使我们不得不重视工具性修宪带来的消极影响，意识到党和国家在体制方面存在的缺陷。突破缺陷才能继续向前发展。新中国在探寻本土宪制道路时，必须摒弃工具性修宪的思想，以保证宪法实施，捍卫宪法尊严，保障人民利益的根本实现。

(三)致力探索中国特色宪制创新

在人类的发展史上曾经有过三次具有重大意义的制度创新。第一次创新是分封制的确立，使得王国能够通过血缘的纽带而不断存续。这项创新来自于古代中国，所谓周公之礼、封邦建国。有了良好的制度保障，周王朝迅速强大，疆域辽阔，国家发展日趋成熟。第二次创新是郡县制的确立，这使得专制主义中央集权国家能够形成有效统治。这项创新同样来自于古代中国，秦为首创，汉初虽有反复，然最终施行天下。凭借这两次制度创新，中国在古代世界中一直处于领先地位。而第三次制度创新便是宪法与宪制的构建，在美国率先形成了以启蒙思想为主导的三权分立的宪政国家。随着西方各国普遍实行宪政，西方通过这一次制度创新暂时领先世界。

习近平总书记指出：世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式[21]。20世纪末以来，众多后发国家在探寻宪制民主的道路上，大规模移植西方民主国家的宪制模式，西方国家也一直在宣称其宪制的普世价值并且在全球范围内大规模推广。然而，埃及、利比亚、叙利亚等国的宪政危机已经让我们充分警醒：欧美国家打着民主宪政的口号，干涉后发国家的宪制改革进程，导致部分国家出现动荡、民不聊生，这种西式的宪法治理模式真的具有“普世性”吗？这些西式的宪法制度真的能够落地生根，开花结果吗？当然也不是[22]。事实上，非西方国家和地区移植西方宪法治理模式后，很多国家和地区出现了社会分裂、种族对立、政局动荡等严重后果。当年苏共演变和苏联解体的一个重要原因正是在西方“宪政民主”思潮的诱导下，从苏联宪法中取消了坚持苏共领导地位的“第六条”，从而使得在苏联搞多党制合法化，坚持共产党的领导反成了“违宪”。这些历史和现实的经验教训，值得人们反思。

中国在宪制发展过程中必须进行制度创新，方能探索出属于中国的宪法治理道路。《五四宪法》在移植苏联宪法治理经验时，在人民代表大会制度、民族区域自治制度、基本经济制度方面进行的制度创新与创造性转换奠定了国家的基本结构，成为新中国法治建设的基石。中国共产党成立以来探索宪法治理的经验和教训启示我们：宪法和宪制的建构都必须以本土资源与国情为基础。照搬他国模式、脱离本国国情的宪法治理必然带来挫折与失败。培育民族特色的本土宪制文化至关重要，只有立足本国国情，才能构建健康、发展的宪法治理模式。十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”宪法治理必须服务于社会现实，必须对社会主要矛盾进行回应，通过正确的道路合理解决问题。长期反抗压迫、争取民族独立与复兴的斗争促使中国形成国家利益高于个人利益、国家复兴为首要任务的社会共识。这决定了中国的宪法治理必区别于西方和苏联的治理模式。中国现阶段主要应该发展增量民主，以数量换取日后的质量，以时间换空间。所以，对西方的“宪政民主”思潮不能只看其华丽的外表，应当以更加宏观的眼光分析宪制历史的发展规律，寻求当下最适合中国国情的宪法治理模式与宪法文化。

六 结 语

中国共产党经过百年宪法治理实践，终以理性的态度积极回应了社会的发展，以开放的心态借鉴了国外的宪法成果，并进行了充分的本土化实践，如提出了不仅要“依法治国”还要“依宪治国”，以及“法治”和“法治国家”都要以走中国式的社会主义道路为核心价值等[23]。因此，中国的经济社会发展、法治进步，与宪法的贡献和作用密不可分，这已经成为全社会的共识。随着我国社会主义法治建设的发展和进步，我们一定能够在法治实践特别是宪制发展方面，创造出更多丰富和发展的人类法律文明成果。

注释：

①转引自许耀桐.中国共产党建立的党政体制百年来的发展[J].行政管理改革,2021(3):17-26.原载：中央档案馆.中共中央文件选集：第3册[Z].北京：中共中央党校出版社,1989:370.