践行习近平法治思想 优化党内法治生态

陈金波

习近平总书记强调，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”(1)《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第80页。，“依法治理是最可靠、最稳定的治理”(2)《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第95页。。实践证明，在理论转变为实践的时候，每一个转折点都会出现棘手的问题，但任何改革，都不能偏离法治路径，这是党的十八大确定的改革要求。“法治”已成为新时代管党治党的基本样态。办好中国的事情，关键在党，践行习近平法治思想，首先应从党组织自身法治做起，不仅要完善党组织自身的法治系统，还要优化党内法治生态，提升党组织法治生态位，使各级党组织在领导经济、政治、文化等治理系统间信息流、能量流、生态流的联动与转换中实现动态平衡。

一、优化党内法治生态的“必要性”

(一)生成法治认同：提升法治内在驱动力十分必要

党内法治认同是党员基于法治认知和法治实践对党内法治认可、接受、信任、尊重、愿意服从的心理状态，生成法治认同是党员主体客体化和法治客体主体化双向互动的现实反映。一是培树法治思维有赖于优质法治生态提领。较之于自然生态、经济生态、文化生态而言，法治生态在内核上取决于法治秩序的价值位阶和法治思维的价值取向，这正是恩格斯用“地球上最美的花朵”来比喻人的思维取向的原因所在。只有慎终如始高层次地善用法治思维、高质量地运用法治方式、高水平地发挥法治作用，才能坚定党员的法治恒心。二是厚植法治精神有赖于优质法治生态提气。邓小平深刻地指出，党员领导干部是全党的表率，党员和党组织是全社会的表率，锤炼党内法治精神，需要党内采取制度化、机制化、常态化举措，为培铸党内法治思维、提升党员法治素养、植根全党法治信仰落实落细落微保驾护航。三是修炼法治定力有赖于优质法治生态提升。习近平总书记强调，中国共产党要建设好偌大的党组织、管理好庞大的党员队伍、防控好巨大的风险挑战，既要靠正确的理论路线和科学的方针政策，又要靠纯洁的党性修养和崇高的政治觉悟，更要靠强制的纪律规矩和严明的硬性约束。只有通过“制度”把党员的党性锻炼和党组织的党性历练贯穿于党性根基构筑的全过程，才能使法治定力内化为党员坚定的党“心”，外化为党组织坚守的党“行”。

(二)修复法治偏差：提升法治内在防控力十分必要

习近平总书记指出，良好的政治生态是做好各项工作的前提，净化政治生态付出的代价甚至比修复自然生态付出的代价还要大。“火车跑得快，全靠车头带”，党内法治生态往往是国家政治生态的风向标，优质的党内法治生态，直接辐射党风、政风、社会风气，关乎党和国家长治久安。没有规矩，难成方圆；有了规矩，才能秩序井然。要建成山清水秀的党内政治生态，就必须以抓铁留痕的担当夯实党内法则、守则、规则、细则运维的法治机制，形成以党章为根本、党内配套法规为支撑、纪律规矩与工作规制为补充的党内法治体系，推动党内法治生态持续向好。当前显存或潜存的“小圈子”“提篮子”“打牌子”等讲面子、讲关系、讲人情却不遵原则、不循规矩、不守法治的问题，是偏离党章党纪党规、破坏党内法治生态的偏差，既是法治思维缺位、人治思维作怪、人情社会使然，又是依规治党未做到位上、没严到份上所致。必须在矫治问题和修复短拙中建成党内敬畏规矩、党员尊崇法制、全党巩固法治的优质生态，形成纪律压制、干部压担、责任压实、法治压紧的层层传导机制与优质示范效应。

(三)夯实法治根基：提升法治外在保障力十分必要

“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”(3)习近平:《在全国组织工作会议上的讲话》，人民出版社2018年版，第2页。党的领导最终要通过每一名具体的党员和每一个具体的党组织贯穿于党的政治路线、思想路线、组织路线等全流程的领导权力来践行。党员特别是行使党的领导权、执政权、治理权和国家立法权、行政权、司法权、监察权的党员领导干部，是激发党组织活力的源泉，在相当程度上决定着法治中国的航标、航道、航向、航程。“治国无其法则乱，守法而不变则衰”，只有法治领导者、制定者、执行者信法守法用法，才能达成法治中国的美好愿景。“法行于贱而屈于贵，天下将不服。”在极少数党员及党组织中不同程度地存在着形式主义、官僚主义、享乐主义问题，污染党内法治生态，损害法治型党组织建设的正常秩序，降低公众建设法治中国的信心，需要在习近平法治思想引领下落实权力清单、法治清单、负面清单、责任清单等规制，严治踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的不法行为，推动党员干部永远做法治生态建设的活性因子和先锋榜样，打造海晏河清的法治生态，建成朗朗乾坤的法治中国，保障党在全面依法治国新征程上行稳致远。

二、优化党内法治生态的“必然性”

(一)横看国际：优化党内法治生态是必然趋势

纵观现代文明进程中涌现出的世界不同政党，虽然运维形态千姿百态，但政党演进发展的轨迹基本呈现四大脉络：第一阶段，党内“立制”顺应形势需求阶段。政党为应对复杂形势与现实矛盾，立足自身实际，分析总结历史经验、制度传统、治理机制，继而建起党内制度雏形。第二阶段，党内“行制”辅助政党治理阶段。政党主要以行政命令、政策文件、内部要求方式推进党内治理，政策手段扮演主要角色，属于主要手段，占据主导地位，但由于政策的软法性往往无法周延全部党内治理，使党内法制手段开始缓步上升具有实效性的辅助性工具。第三阶段，党内“法制”渐居主体地位阶段。一方面，政策手段具有运行不稳定性、弊端的难克服性、边际效益的缓慢递减性，使政策手段逐步下降为辅助性工具。另一方面，党内法制手段在实践中不断改良不足、愈合缺陷，让党内法制的权威性、公正性、稳定性等独特优势逐渐显现，使党内法制渐进上升为主体方略，占据主导地位。第四阶段，党内法治生态成为主导取向阶段。伴随党内法制调整社会关系的日益复杂化，政党开始从精神层面将法治价值、法治思维、法治信仰有机融入党内政治、德治、法治、自治、智治全过程，以适应形势发展需要，并逐渐演化为党内治理的自觉行动习惯。显然，自觉或不自觉地遵循制度治量规律是“优质性政党”行稳致远的基本奥秘。

(二)纵看中国：优化党内法治生态系必然逻辑

革命战争时期：纪入意识，规矩“护航”。党内准则、条例、规定等“成文的规矩”和传统、意识、习俗等“不成文的规矩”，都是我们党在满足人民对美好生活向往的持续探索实践中逐步培育、渐进形成、外化于行的成果，依循踏石有印的严明纪律聚合力，依靠守护初心的坚定信仰聚心力，依凭壮士断腕的自我革命聚潜力，是中国共产党的鲜明标识，守纪、遵规是中国共产党的优良传统。毛泽东指出，路线是“王道”，纪律是“霸道”，“纪律”是党的路线得到有效执行的保证，是中国革命取得胜利的保障。从革命战争时期起，中国共产党就重视立规矩，注重发挥“明纪律”“守纪律”“严纪律”的积极作用。1922年7月，党的二大把党的组织建立、政策执行、党员进出等规矩要求列为首部党章的重要内容。1923年6月，党的三大首次修订党章增加纪律条款，开启中国共产党基于实践与时俱进修订党章的惯例，从1923年的党的三大到2017年的党的十九大，先后17次修订党章，形成18个版本的党章。1927年5月，党的五大设立中央监察委员会与党团(党组)，规定按“民主集中制”建立党的组织的原则制度。1928年4月，毛泽东领导部队制定“三大纪律、六项注意”，规定军事纪律与联系群众规矩。1933年9月，中共中央决定组建“中央党务委员会”和“中央苏区省县监察委员会”，规定“正确执行党的纪律”“保证党内思想行动一致”“监督党章和党内决议实施”等职责。1938年9—11月，党的六届六中全会审定中央委员会与各级党委的《组织结构》《工作规则与纪律》等党内法规，出台加强党的组织建设的配套规章。1939—1941年，陕甘宁边区政府先后颁布《施政纲领》《惩治贪污条例》《政务人员公约》等规制，对政务人员“公正廉洁，奉公守法”做出规定。1947—1948年，中央建立严格报告、行政检查、巡视督察等规制并开展“三查三整”。1948年1—9月，中央做出《健全党委制》决定，立下加强党的集体领导与党内民主的规矩，整治事前不请示、事后不报告等无纪律、无规矩、无政府倾向。中国共产党成立后领导革命以来的党内制度建设，对树立守纪意识、增强斗争意志、健全党内规矩、争取革命最后胜利等起到了重要作用，推动党员、干部每临关键时刻，永葆法治定力、始终走在前列、总能决断正确、恒定引领方向、深得人民拥护。(4)陈金波：《必要性·必然性·必定性:把握优化党内法治生态的三个向度》，《浙江万里学院学报》2020年第6期。

建设发展时期：规入体系，制度“护航”。重视依规治党是中国共产党的鲜明标识。毛泽东指出，制度带有根本性，相对于服“人”而言，人们更服“制度”，相对于解决思想问题而言，解决制度问题更为重要。邓小平做出“制度是决定因素”的重要论断。中华人民共和国成立后，我们党传承革命战争年代制度建党的优良传统，朝着探索、建构、完善执政时期党内法规的方向奋进，建立了党领导国家和党管干部等制度体系。1949—1950年，党中央做出在“中央人民政府”建立党组，在“中央人民政府内设部门”建立党委的决定，以制度的形式确立了“中共中央”对各级人民政府的领导地位，同步颁布共同纲领、建立监察体制；1953年11月，中央发出《加强干部管理》决定和《加强干部教育》指示，建起由中央及各级党的组织部门统领、管理、教育干部的制度。1956年9月，党的八大在党执政后首次修订党章，细化党员纪律，出台系列党规，加强规范“民主集中制”和“党的集体领导制度”。1978年12月，党的十一届三中全会选举新的中央纪委，保障党的自身建设和路线执行。1980年2月，党的十一届五中全会审议通过《党内政治生活若干准则》，规定并提高了党的纪律检查机关检举权、检查权、处分权的位阶。1982年9月，党的十二大首次提出“党必须在宪法和法律范围内活动”。1983年10月，党的中央做出《整党决定》，中央纪委发出《党员严守党章》通知，推进党内法规建设。1987年10月，党的十三大首次提出“从严治党”。1992年10月，党的十四大将“从严治党”写入党章。1997年9月，党的十五大提出“依法治国”，强调“党要管党”“从严治党”。2002年11月，党的十六大提出加强思想、组织、作风、制度的四大党建布局。2007年10月，党的十七大提出加强思想、组织、作风、制度、反腐倡廉的五大党建新布局。可以看到，中华人民共和国成立至党的十八大前，中国共产党从注重依规治党到逐步建构相对严密的法治机制，从注重惩治腐败到惩防并冶，党内法治建设逐步走向规范化、体系化、专业化。

进入新时代：深入改革，法治“护航”。党的十八大以来，中国共产党依法管党治党迈入快车道。针对党内法治体系中存在的不协调、不衔接、不一致短板，坚持“立法先行”，推动“立改废释并举”，制定新的法规制度、修订已有法规制度、废止不适应法规制度、强化法规制度的执行落实，打造了新时代法治型党组织。2012—2020年，中共中央从立起首个党内法规“中央八项规定”破题，开启党内法治新征程，先后修订和颁行《廉洁自律准则》《巡视工作条例》《党组工作条例》《政法工作条例》《宣传工作条例》《重大事项请示报告条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党和国家基层组织工作条例》《党支部工作条例》《问责条例》《纪律处分条例》《党内法规制定条例》等中央党内法规180余部，基本形成了以综合性党章为“根本遵循”，以基础性党内法规为“通用标尺”，以专门性党内制度为“协同支撑”的不同位阶党内法规体系，形成了依法管党治党的“四梁八柱”，为优化党内法治生态提供了较为完整的法制支撑。

三、优化党内法治生态的“必定性”

(一)思教并举，营造“不想违规”优质法治生态

一是用法治教育养法治意识。只有当党内法规成为党员自觉知行的时候，优化党内法治生态才有确实的把握。实践证明，法治教育是推动党内法治建设、绽放法治意识美丽之花和结出法治文明优质之果的治本之道。必须把法治思想建设摆在突出位置，将法治教育纳入国民教育体系、植入党员干部培养全过程、融入党员法治思维，引导党员从入党的第一天起就要扣好第一粒法治素养的扣子，营造党内法治引领国家法治、政府法治、社会法治、基层法治的良好氛围，引导党员担当法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

二是用法治文化铸法治精神。结构理论认为，法治文化承担着法治信息传递与法治价值传导的重要功能，在一定程度上维护着制度化的社会角色，调节着机制化的社会张力，决定着规范化的社会追求，影响着党组织的法治化进程。纵观商鞅变法、王安石变法、张居正变法等中国历次变法，无不深受法治文化影响。显然，法治文化对凝聚党员法治认同具有重要作用。必须跨越“群众性普法”“法治文宣”“法治文教”等浅层法治文化培育，在全党脱胎换骨进行“文化法治化”和“法治文化化”的双重塑造，陶育党员心灵深处的法治认同，凝成党员内心坚如磐石的法治信仰。

三是用法治信用凝法治信任。“人不以规矩则废，党不以规矩则乱”，对党员而言，党纪党规就是提升党性修养不能触碰的“高压线”；对党组织而言，党纪党规就是立威立信的“生命线”，而建设党内法治信用是制度治党的精神之道和依规治党的诚信之求。只有党员形成对党组织法治化的精神依从和诚信皈依，才能形成个个信法、处处守法、人人护法的良好党内氛围。因此，必须建构全党遵纪守法信用记录数据库，完善党员守法诚信褒奖机制与违法失信行为惩戒机制，健全党员、党组织、社会联动与链接的法治征信体系，响鼓重锤把诚信作为评价党员和党组织先锋指数的重要观测点，切实提升党组织、党员在公众心中的信用位阶、先锋形象、示范作用，以党组织践行法治引领全社会知行法治逐步从“形式符号”走向“价值遵从”。

(二)源流并重，打造“不敢违规”优质法治生态

一是提升组织的法治力。习近平总书记指出，党组织既是党内法规的“发布者”和“执行者”，又是党内法规的“修订者”与“监督者”，只有切实发挥党组织在打造优良法治生态中的战斗堡垒作用，始终做到立明规则与破潜规则相聚合、高标准立规与守底线问责相配合、弘扬端风正气与惩治歪风邪气相结合，才能倒逼党内权力始终行驶在法治轨道上，确保党内法治生态、政治生态、人际生态不断得到优化。因此，党组织应持续完善具体明确且富有针对性、适应性、实操性的治党、治权、治吏细则与规定，为党员树起法治向导和守法标尺。党的纪检监察机关应发挥“政治探照灯”和“法治显微镜”作用，政治体检、法治扫描、德治识别党组织在遵纪、守法、用人等方面存在的短板与不足，消解影响党内良法运行的污染源头，斩断破坏党内法治的寻租链条，消除劣化党组织法治生态的俗规陋习。

二是修炼党员的法治力。毛泽东指出，要达成改变环境的目标，就必须通过对人的充分开发使用才能实现，同样，要建成优良党内法治生态，就必须通过对党员的锤炼才能实现。虽然不同党员能力有高有低，不能求全责备，但不同党员在遵纪守法上没有高低之分与软硬之别。因为，中国共产党是先锋队，党内法规是对全体党员严格、平等、一致的要求，必须以制度的硬度确保党员践行法治的强度，推动党员在法治之下想问题、在法治之内做决策、在法治之中办事情，永葆党员自治为党、智治为公、法治为民的鲜明底色。

(三)五治并行，塑造“不能违规”优质法治生态

一是“政治”引领，增强党的领导力。“党”与“法”的关系是中国特色社会主义“政治”与“法治”关系的集中呈现，政治与法治唇齿相依不可分割，政治之中有法治，法治之中有政治，没有离开法治的政治，也没有脱离政治的法治。习近平总书记指出，中国特色社会主义“最本质的特征”是中国共产党领导，“党的领导”是中国特色社会主义法治的“魂”，是中国特色社会主义法治“最根本的保证”，中国共产党率先提出“依法治国”、全面推进“依法治国”，就是要增强和加强党的领导、巩固和稳固党的执政地位、实践和实现党的执政使命，决不是要削弱党的领导。增强党对法治中国的领导，就必须戴紧政治思想的“金箍”，搞清楚“政治上出问题对党的危害甚至比腐败对党的危害更大更深更重”的道理，决不允许在政治上犯糊涂。必须切实提高政治站位，强化“问责一个、警醒一片”的效应，推动党组织法治建设融入国家法治全过程。

二是“法治”固本，增强制度保障力。“小智治事，中智治人，大智立法”，立规矩、讲规矩、守规矩是党内法治的关键。如果在党内法治上喊口号、练虚功、摆花架，致使党章党规党纪成为纸老虎、稻草人、橡皮泥，极易造成“破窗效应”，短时期往往发现不了大损害，长时期往往形成积重难返的灾难性后果。调研发现，“软执行”和“弱落实”是损害党内法治生态的大敌，必须将建设“纠治、禁止、防控”等解构类党内法规与建设“激励、引导、倡扬”等建构类党内法规融合起来，将及时跟踪法规评估与动态检测法规执行对接起来，并配行权责清单制度与违规问责制度，根治权力恶意规避法治的积弊，推动党内法治始终运维在健康有序的位阶之上。

三是“德治”教化，增强教育感召力。“不知耻者，无所不为”，只有坚持道德对党内法治生态的感召、重视道德对党内法治精神的滋养、强化道德对党内法治文化的支撑，才能有效提增道德教化在党组织法治化中的内生动力。因此，要通过挖掘本土本地本系统法治道德的时代价值，寻找德治根脉，厚植德治土壤，为优化党内法治生态提供源源不断的道德滋养。要通过线上与线下、理论与实践、感悟与体验的立体道德教化，培育党员的守纪意识、规矩意识、法治意识，营造形成尊崇规矩、遵守规矩、捍卫规矩的良好环境，实现“从严治党”“制度治党”“思想建党”的同向发力和协同发展。

四是“自治”强基，增强组织战斗力。要建起党组织良好的上下协同机制、有效的党内法治评估机制、长效的党员干部法治绩效考核机制，将“法治观念”“法治思维”“法治素养”列为考核重要指标，建起可执行、可检视、可问责的法治绩效评价体系，激发组织活力，聚集法治合力，推动党组织有效履行法治主体责任，自觉“按党内法规办，按好干部标准办，按党的纪律办”，自律“守土有责、守土负责、守土尽责”建设法治型党组织。

五是“智治”驱动，增强智慧支撑力。当前，人人均有摄像机，个个皆是麦克风，处处都可发消息，在技术“智治”上，必须充分利用现代技术创新党组织运维机制，再造党组织智能法治流程，为党组织法治化注入新活力。在管理“智治”上，要始终坚持人民满意标准，构建听证评议会、专家论证会、主体协调会等党组织法治决策机制，接受群众评议和监督，跟踪评估并及时化解风险，杜绝权力设租寻租和破损现象的发生，确保党组织在法治中行稳致远。同时，推进党、政府、社会、家庭等立体法治生态建设，努力形成环环相扣、紧密协同、相互促进的法治生态联动效应。