党内法规的价值维度研究

秦 勇

（中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨150080）

一、党内法规价值的基本含义

党内法规的价值就是党内法规对于我党有积极意义的，可以满足我党需要的功能和属性。按照马克思主义价值论的基本观点，“价值来源于客体；价值取决于主体；价值产生于实践”[1]。以此为基础，我们可以从三个方面来理解党内法规的价值：第一，党内法规的价值来源于作为价值客体的党内法规所具有的基本属性。也就是说党内法规的价值来源于其自身所具有的特定功能，而这些功能不是其他社会规范所完全具备的。第二，党内法规的价值取决于作为价值主体的中国共产党的价值观，并最终取决于人民群众的价值观。党内法规的价值取决于我党通过党内法规能够达到或希望达到的目的。人民主体论是我党信奉和实践的马克思主义的共产主义价值观的基本原则，这就决定了党内法规的价值主体和评价主体具有双重性。中国共产党是党内法规的直接价值主体和评价主体，人民群众则是党内法规根本的价值主体和评价主体。第三，党内法规的价值产生于我党领导中国人民建设中国特色社会主义的伟大实践，并在这一实践中不断发展。党内法规和我党自身建设不断相互促进。一方面，党内法规的价值最终体现在我党通过党内法规提升自身建设实现对自身的改造的实践当中；另一方面，党内法规的价值也是不断发展变化的，我党不断在实践当中改进和完善党内法规，赋予其新的价值。比如，在革命战争时期和建国初期党内法规只是党内组织工作活动和党员行为的规范准则，而进入新时代则成为了中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

二、党内法规价值的三个维度

（一）党内法规的形式价值

党内法规的形式价值是党内法规在形式上所具有的能够满足我党需要的优良属性，包括规范性、权威性、一般性、统一性、完备性、稳定性、灵活性、示范性等，这些形式价值有助于我党通过党内法规实现自身的宗旨和主张。

其中规范性、权威性和一般性这三种形式价值尤其重要，稳定性、统一性、灵活性和示范性等其他形式价值也可以看作是它们的派生价值。党内法规的规范性，是指党内法规为党的组织活动和党员行为提供了标准、模式和界限，也就是规定了党的组织和党员在一定范围内可以从事哪些活动和行为，以及如何从事这些活动和行为。党内法规的权威性，是指任何党内组织和党员，都必须服从党内法规的支配。党内法规的一般性，是指党内法规在规定的范围、条件和生效期间可以反复适用，其适用对象和适用情形具有普遍性，也就是用一般性的规则来调控所有党组、党员的同类活动和行为。

在党内法规产生与发展的早期，我党中央及主要领导人主要是希望通过制定党内法规，发挥其规范性、权威性和一般性等形式价值以规范党内活动和行为，形成党内秩序，维护中央权威。毛泽东在1938 年首次使用“党规”一词，指出“为使党内关系走上正轨，须制定一种较详细的党规，以统一各级领导机关的行动”[2]。刘少奇在1945 年指出党内规则的制定要依据党章，“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”[3]。除适用范围外，党内法规的形式价值与国家法律的形式价值极为接近，从上文可以看出，党中央及主要领导人初期创制及使用党内法规时，正是创新性地借鉴法律这一社会规范的优良属性来规范党内的活动和行为。“党规”与“党内法规”中的“规”字，按《辞源》解释当取“法度、准则”的意思[4]。

随着党的建设水平不断提高，尤其是从严治党与依规治党的持续深入，党内法规的完备性这一形式价值越来越受到我党的重视，党内法规的内容日益完善，在党内不受党内法规调控的组织活动与党员行为正在逐步消除。

（二）党内法规的目的价值

党内法规的目的价值是指所制定的党内法规在发挥其社会作用的过程中能够保护和增加哪些价值，是我党希望通过制定党内法规所要达到的社会目的。党内法规的目的价值具有三个特征：党内法规的目的价值具有客观性，是我党在认识客观规律和自身需要以及自身能力的基础上确定的；党内法规的目的价值具有主观性，是我党自我意识和价值观的直接体现，反映了我党的利益需要和愿望；党内法规的目的价值具有前瞻性，包含我党在认识客观规律基础上对自身需要的预判；党内法规的目的价值具有时代性，我党对党内法规的价值所持的基本观点和看法，随着社会历史条件和客观环境的深刻变化而调整。

党内法规的目的价值反映了党内法规创制和实施的基本宗旨，既包括马克思主义价值观指导下的作为马克思主义政党所特有的各种目的价值，如实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现共产主义、实现人的全面自由的发展、全心全意为人民服务、维护党的领导权威等；也包括正义、自由、民主、秩序、效率、幸福、安全等一般目的价值。2018 年5 月，中共中央在《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》中指出，要推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系，尤其要体现在立法活动中；2019年10 月，党的十九届四中全会上进一步提出，应坚持依法治国和以德治国相结合，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理[5]。党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，必然也应融入社会主义核心价值观。因此，多元性是党内法规目的价值的重要特征。

在众多目的价值当中，马克思主义价值观指导下的秩序、自由、效率、正义构成了党内法规目的价值的基础。第一，党内法规对特定的秩序具有维护作用。中国共产党对中国社会主义事业的全面领导地位决定了党内法规对我国的政治秩序、经济秩序、生活秩序以及党内组织工作秩序发挥着重要的维护作用。第二，党内法规对自由具有保障作用。一方面，党内法规通过对党员的权利义务等内容规定了党员的自由与界限；另一方面党内法规通过加强和改善党的领导，对人民的自由间接发挥保障作用。第三，党内法规对正义的实现作用。从政党内部层面看，党内法规通过对党员权利义务的分配、对党内组织及党内领导的职责分工、对党的干部提出的基本要求以及党的各项纪律严格约束在党内确立正义实现公正；从国家层面来看，“党纪严于国法”，党内法规通过对我党更严格的约束，提升了我党依法执政的能力水平，印证了我党对中国特色社会主义事业全面领导的合法性，巩固了我国的社会基本结构——中国特色社会主义制度，进而实现社会正义。第四，党内法规对效率的促进作用。党内法规首先通过科学合理的规范提升党内组织活动与工作效率，同时对党的领导能力与执政水平的提升又促进了社会各个领域的整体效率。

（三）党内法规价值的评价标准

对党内法规的价值加以评价，就是关于党内法规对我党所具有的价值的认识，既包括党内法规对于我党来说具有何种价值的认识，也包括当发生价值冲突时如何进行取舍的认识。根据本文第一部分对党内法规价值基本含义的理解，对党内法规价值的评价应当包括三部分内容：一是对价值客体的全面认识，包括对党内法规的基本属性和作用等客观状况的认识；二是对价值主体的全面认识，既包括对我党的宗旨、任务、地位、需要和能力等客观状况的认识，还包括对我党与作为根本价值主体的人民群众之间关系的准确把握；三是对党内法规与我党之间关系的全面认识，了解党内法规在实践中对我党产生的影响。可以说，对党内法规价值的评价是我党对于自身客观状态的自我意识、对于党内法规价值属性的理性认识以及对于二者之间的价值关系的总体评判。

党内法规价值的评价标准，是我党能够客观准确进行相关评价所应遵循的基本原则。党内法规价值的评价标准，是由作为直接评价主体的中国共产党的政治属性所决定的，应当体现我党区别于其他政党和政治团体的价值观，同时还应当体现党内法规区别于其他社会规范的本质属性。具体包括五项：一是人民性。“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”[6]《中国共产党章程》明确指出，“中国共产党代表中国最广大人民的根本利益”，“党的建设必须坚持全心全意为人民服务”。党内法规既要符合我党自身建设需求，又要符合人民群众的利益需求，二者是统一的。这是评价党内法规价值的首要标准。二是先进性。“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性，我们加强党的建设，就是要同一切弱化先进性、损害纯洁性的问题作斗争，祛病疗伤，激浊扬清。”[7]中国共产党的先进性在于政治、组织、作风、行为等方面的优越性，并对社会发展起引领作用。党内法规应当满足有利于党的建设科学化水平、和执政能力、领导能力等方面的提升。三是纯洁性。党的纯洁性在于党员和党组织在思想、政治、组织、作风、行为等方面与党的性质、宗旨等始终保持一致。党内法规应当有利于我党保持纯洁性。四是权威性。党内法规应当有利于维护党的权威。这里所说的党的权威包括两方面内容：从国家层面来说，是中国共产党在社会主义建设事业当中的全面领导地位；从党内层面来说，是党中央在全党的领导地位。五是时代性。党内法规应当满足我党的时代需求。新时代我党工作重心的调整，坚持和巩固党在中国特色社会主义事业的领导核心地位，坚持依法治国和依规治党的有机统一，都要求党内法规与之适应。

三、党内法规价值的实现路径

价值产生于实践，党内法规的价值需要在其运行的动态过程中得以实现。党内法规的运行是一个动态演化过程，其实质是党内法规的创制——实施——创制（发展）的循环过程。党内法规的运行包括党内法规的创制和党内法规的实施两大基本环节。党内法规的创制是党的制定、修改、废止与解释党内法规及党内规范性文件的活动。党内法规的创制是党内法规运行的逻辑起点，是为党内法规运行的其他运行环节制定依据的阶段。党内法规的实施，是使党内法规的要求获得实现的活动，又包括党内法规的执行、党内法规的适用和党内法规的遵守三个环节。党内法规的执行，指党的各级组织及代表党的组织履行职责的党员，按照党内法规及党内规范性文件的规定实施党内法规及党内规范性文件的活动；党内法规的适用，指党的组织机构根据其党内职权，根据党内法规和党内规范性文件，对党的组织活动及党员行为进行评价和处理的专门活动；党内法规的遵守，指党的各级组织和党员个人依照党内法规及党内规范性文件的规定，行使权利和履行义务的活动。党内法规的运行各环节之间是互动关系，创制的科学性和合理性直接影响着实施的效果，实施的效果指引着党内法规的修正方向。从一定意义上说，党内法规的运行是一个没有止境的循环过程，也是其自身不断被丰富和发展的过程。

“党内法规的系统化运行是能够充分发挥其系统属性优势使系统达到良性循环的运行模式”，有利于“在党内法规运行的各个环节之间以及党内法规与外部环境之间形成良性互动，充分实现党内法规价值”[8]。党内法规的系统化运行需要具备四个基本要素。一是党员个人方面的因素，党员的政治意识，规矩意识和纪律意识以及信仰、理想、道德文化等综合素质水平，影响到对党内法规的执行、适用和遵守。二是体制方面的因素，指我党有关党内法规执行、适用以及监督机关的组织结构等是否健全合理和有效。三是环境方面的因素，包括党内法规实施的政治环境、经济环境和文化环境。其中政治环境和文化环境居于主导地位，主要包括我党的路线、方针和政策，同时在我党内是否存在一种相信党的权威以及相信党内法规的权威。四是党内法规的内容与形式要素。党内法规的内容应当具备或符合一定的基本条件，主要包括应当反映党的意志，具有明确的调整对象，对秩序、自由、效率、正义等基本价值的维护，以对党员权利义务和党内组织的职权职责的分配为基本调整方式等，这些条件构成了党内法规内容方面的要素。形式方面的因素主要是指党内法规的规范性。

当前，党内法规在运行过程中仍存在着一定的阻碍：缺乏对各环节之间与各要素之间的整体性与关联性总体把握；推进各环节之间与各要素之间相互作用的内在动力不足；党内法规与相近的国家法律之间的等级结构不够明晰；党内法规的创制与党内法规的实施环节之间缺乏动态平衡，党内法规实施对党内法规创制的影响不足；缺乏对党内法规运行的程序性设计。

因此，可以从完善以下几个保障机制入手，推动党内法规的有效运行，进而实现党内法规的价值：第一，完善党内法规评价机制。包括制定环节的事前评价，实施环节的事中评价与事后评价。评价标准包括：对党内法规的遵守与执行情况；党员与党组对党内法规的了解程度、依法执政与依规执政观念提高的程度；与相近法规或相近法律实施情况的对比；社会对依规治党的感受；党内法规的价值与功能实现的程度；党内法规运行各环节的成本分析等。第二，改进党内法规备案审查机制。包括：明确前提基础与根本目标；重塑备案审查主体；扩大备案审查范围；完善备案审查的基本内容与规则；丰富备案审查方式。第三，完善党内法规与国家法律的衔接联动机制。包括：完善党内法规的制定与国家立法的有效衔接；充分发挥不同主体的党内法规审查职能；建立国家法律与党内法规在必要条件下相互转化的有效机制。第四，强化党内法规的程序设计。通过对行为或活动时间、空间以及步骤和方式的设计，达到以下目的：一是提供必要规则，降低权力行使的随意性和随机性；二是划清权力行使的界限和尺度；三是提高党内法规的运行效率。第五，完善党内法规学习教育机制。包括：推进党内法规学习教育制度化常态化；建立党内法规宣传解读制度；建立党员和领导干部党内法规考核制度。