政府信息公开案件中的个人隐私认定探讨

陈宁瑾

（中央财经大学 法学院，北京100081）

一、案例导入与问题提出

（一）基本案情

2017 年12 月9 日，赵殿霞向济南市公安局历城区分局申请公开2015 年1 月13 日西梁王庄二村总户数及总人口数以及2015 年1 月13 日至2017年12 月8 日期间西梁王庄二村迁入户口的总户数、总人口数及明细等相关信息，历城区公安分局不予公开。但其后历城区公安分局在赵殿霞向历城区人民政府申请行政复议的期间公开了总户数、总人口数以及迁入户口的总户数、总人口数等相关信息，但是对于迁入人数户籍明细因涉及个人隐私不予以公开。随后，历城区人民政府向赵殿霞送达《行政复议决定书》，认为责令其重新作出答复并无意义。赵殿霞不服向法院提起行政诉讼，要求撤销《复议决定》。一审法院判决确认历城公安分局未在法定期限内作出答复的行为违法，并撤销历城区政府作出的行政复议决定书中关于“不再要求历城区公安分局重新作出答复”的内容。一审判决作出后，赵殿霞不服一审判决，以其申请公开的信息并不属于个人隐私的范畴，且撤销《答复书》后应当责令历城区公安分局重新答复而非仅确认违法为由，向山东省济南市中级人民法院提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判①。

（二）案件争议焦点及所涉法律问题

本案是有关政府信息公开的案件，一审、二审判决的主要争议焦点是赵殿霞申请公开的迁入户口的总户数、总人口数及明细等相关信息是否属于可能侵害个人隐私或者损害第三人利益的个人隐私。一审法院认为历城区公安分局将迁入人数户籍明细认定为涉及个人隐私的信息不予公开的行政行为无误，但其未在法定期限内作出答复属于程序违法，应当予以撤销。二审法院则确认赵殿霞所申请公开的信息属于个人隐私的范畴，但认为应当书面征求第三人意见后决定是否公开，而不是直接决定不公开。

那么，本案中的户籍信息是否属于“个人隐私”呢？又该如何认定呢？《政府信息公开条例》第二十三条明确规定申请人申请公开的政府信息涉及到个人隐私时，如果公开会导致第三方合法权益遭到损害的，应当要书面征求第三方的意见，若第三方不同意公开，便不得公开。但该条例并未具体规定应如何认定申请人申请公开的政府信息是否涉及到个人隐私，也就意味着实践中对个人隐私的认定仍然十分混乱，聚讼难休。理论规定模糊，法院缺乏统一的裁判标准，极易造成实务中的混乱。

二、我国“个人隐私”内涵的立法实况考察

2019 年4 月3 日，中华人民共和国国务院令第711 号修改了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对条例中涉及到个人隐私的部分作出了一些细微的修改，将原条例中以是否涉及商业秘密、个人隐私为标准判断行政机关是否可以公开政府信息修改为是否对第三方合法权益造成损害为标准，将政府信息公开的标准加以完善，使其更加明确，更加容易判断，但实际仅将政府信息公开的标准加以改变，并未对“个人隐私”进行明确的认定与界定。

笔者以“个人隐私”为关键词在北大法宝法律法库中进行检索，检索范围为全文，匹配方式是“精确”，匹配对象是“同篇”，截至2020 年6月17 日，在中央法规层面，检索到内容中含有“个人隐私”的法律法规共计1 456 部，而其中只有6 部法律法规②对个人隐私的内涵加以界定，如《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十二条就在信息网络的领域对“个人隐私”做出了界定，即“自然人基因信息、病历资料、健康检查资料、犯罪记录、家庭住址、私人活动等”。不仅是现行法律法规中对于“个人隐私”的论述极少，而且仅有的内容也零星散布在不同的法律法规之中，多是采用列举的方法将某一领域中有关个人隐私的部分一一罗列，既未做到完全列举，也并未对该领域外属于个人隐私的部分加以界定。而其他法律法规中涉及个人隐私的部分基本上都是一笔带过，如2019 年修订的《中华人民共和国行政许可法》也涉及到了个人隐私的相关规定③，但只是笼统规定涉及到个人隐私的部分不得公开。类似这样的规定散见于其余1 000 多部法律规定中，只是系统性地规定任何行政机构、社会团体及个人不得侵犯个人隐私，但是对于何为个人隐私的问题，均未进行统一、系统的回应。

而实务中行政机关拒绝公开相关信息的理由多为该信息涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，④如果理论上个人隐私的认定标准混乱，就有可能导致行政机关在发现申请人申请公开的信息中包含个人信息时，为避免争议直接将个人信息等同于个人隐私，“一刀切”以信息涉及个人隐私为由不予公开的情形，信息一概不公开会使得公民极难获取政府信息，影响公民正常生产生活，进而导致政府公信力降低。其次，在中央法规层面共检索到的涉及到“个人隐私”的1 456 部法律法规中基本上都是宣示性规定，其中的6 部关于个人隐私概念的部分界定，但是也均未规定后果性规范，即若公民、法人或其他组织在履行职责的过程中侵犯个人隐私或因为管理不当导致个人隐私的泄露，未规定任何救济措施，或者虽有规定但不具备实施的可能性[1]。以《中华人民共和国政府信息公开条例》为例，条例规定公民、法人或其他组织如果认为行政机关在政府信息公开过程中对其个人隐私予以公开，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者向法院提起行政诉讼，如果没有建立起信息发布保密审查机制，应被责令改正，情节严重的还可以对行政机关的主要负责人依法予以处分。然而，由于对个人隐私的概念界定不清晰，条例也并未明确何种信息属于个人隐私的范畴，那么条例规定的救济作用就微乎其微。

三、个人隐私的认定与界分探讨

个人隐私，在《辞海》中的解释为“公民个人生活中不愿意为他人（一定范围以外的人）公开或知悉的秘密”。个人隐私重点在“隐”上，就是指公民个人隐藏在自己内心不愿意被其他人知晓或者只愿意被一定范围以内的人，如父母、兄弟姐妹等知悉[2]。可以看出，生活实践中对于个人隐私所下的定义主观性极强，基本上是以公民个人的主观意愿来认定，公民认为某信息是个人隐私就被认定为隐私[3]，这样对于法院的审理造成了极大的障碍，也不利于行政机关信息公开工作的展开。隐私权的客体即个人隐私，要想对个人隐私做一个较为明确的认定与界定，首先需要了解隐私权的概念以及发展历史。纵观我国法制史，重刑轻民的历史传统一直影响着我国的立法，义务本位的思想一直强调国家、集体的利益高于个人利益，囿于法制传统，我国隐私权并不受重视[4]，直到《侵权责任法》的出台，才首次明确将隐私权规定为公民可享有的一种人身权益，对于侵犯隐私权的行为应当承担侵权责任。现行法律对于隐私权的规定并非很多，且隐私权至今也并未规定进宪法，也就意味着隐私权并非是宪法上的基本权利[5]，隐私权的概念界定以及保护措施在我国法律体系中从宪法到具体法律规范呈现出一种缺失的状态[6]，隐私权界定不明，个人隐私的概念也无法得到明确的界定，所以个人隐私在我国整体上的法律法规体系中的内涵与外延还是较为模糊的。

学界对于个人隐私的认定标准这一问题进行了讨论，各抒己见。谢澍博士认为我国司法实践以个人隐私的程度为认定标准，即遵循“痛苦和压力原则”，如果相关信息被公开后会给当事人的生产生活造成不利后果，带来心理上的压力与痛苦的话，那么该类信息即被认定为个人隐私[7]。刘克江律师认为应从个人隐私的内容出发，应是与公共利益无关的不愿被他人知晓的私人信息[8]。徐涛博士从我国历年的司法裁判中总结出，个人隐私的认定标准大致可分为主观标准与客观标准，主观标准即当事人是否有公开的意愿及行为，客观标准即是否符合社会公众一般认知的隐私概念，公开后会否对当事人产生不利影响等等[9]。此外，也可以借鉴其他法律对于个人隐私的界定标准，例如我国民法典第1032 条第二款对隐私进行的界定，即“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”。结合相关理论及法律规定，笔者提出从个人隐私的主体、内容、程度以及例外四个方面来探讨个人隐私的认定标准。

（一）个人隐私的主体

个人隐私的主体只能是自然人，不可能是行政机关或者法人等其他组织。如果是行政机关在履行职责的过程中存在有不可以被他人知晓的信息，那就属于国家秘密的范畴，国家秘密比起个人隐私来说更加具有不可公开的特性。此外，法人等其他组织在从事商业活动时所产生的不愿意被公开的信息属于商业秘密而非个人隐私。所以个人隐私的主体只能是自然人。

（二）个人隐私的内容

明确个人隐私的内容是认定和界定个人隐私的前提和基础。那么，要明确个人隐私的内容首先就要厘清个人隐私与个人信息之间的联系与区别。理论界有三种观点：

第一种是认为个人隐私区别于个人信息，是两个不同的概念，如中国人民大学的田宏杰教授就认为隐私主要在于“隐”，该类信息与国家或社会公共利益无关，且仅为公民个人控制、管理等，主要由私法来保护，而个人信息的重点并不在于“隐”，而在于信息的“共享”，并不是由公民个人控制与管理，而是与合理采集的机构所共享的，而且公民的个人信息与国家与社会公共安全紧密相关，由公法和私法共同调整[10]。

第二种说法，就是个人隐私与个人信息的概念既有交叉的部分，也有彼此独立的部分，并非所有的个人信息都是属于个人隐私的范围，这种理论下的个人信息属于狭义上的概念，专指静态的信息，个人隐私还包括其他并不属于个人信息的内容。

第三种说法就是个人信息是个人隐私的上位概念，不论是不愿意为他人知晓的私人信息，还是具有私密性的个人空间等都属于广义上的个人信息，个人信息除了包括公民个人不愿意为他人知悉的个人隐私，还包括公民个人主动公开或者是同意公开的信息，所以说个人信息包括个人隐私。

上述三种看法各有拥趸，都能从不同角度予以证成，笔者比较赞成第三种理论。根据民法典人格权编对于隐私的定义，具有私密性的私人信息毫无疑问是属于个人信息的组成部分，而隐私的其他内容，如具有私密性的私人空间⑤以及私人活动⑥也可以解释为广义的个人信息，私人活动与私人空间等属于一种动态的信息，他人也可以通过了解公民个人的私人活动和私人空间进而加深对其的了解，与其他个人信息结合起来也有可能识别到具体个人，所以私人活动和私人空间也可以理解成为个人信息的一部分。

私人信息，如公民个人的身份信息、姓名、年龄、家庭住址、收入情况、兴趣爱好等，是与公民个人相关联，与其他信息结合后能够识别到具体公民个人的具有私密性、不愿意被一定范围以外的他人所知晓的信息。个人信息既包括公民个人不愿意被他人知晓的个人隐私，也包括可以与他人共享的信息。公民个人在生活中不愿意被他人公开或知悉的信息，具有私密性，属于个人隐私的范畴，如果公民个人主动将自己的部分个人信息向一定范围以外的他人予以公开，那么就不具备私密性，不再属于个人隐私。比如，行政机关工作人员的姓名、职位、工作联系电话被公布在官网上，接受社会公众的监督，这一信息就不属于个人隐私，但是行政机关工作人员的私人电话就属于不愿意让一定范围以外的他人知晓的个人隐私了。同样的，如果公民个人在生活中默示同意公开自己的个人信息，如在申请保障性住房后会有公示的环节，将公民个人的姓名、身份证号以及家庭详细住址向全社会公布，接受社会各界的监督，公民个人在申请保障性住房时就已经预料到自己的部分信息会被公开，依旧向有关部门申请就视为默示同意公开自身的这部分信息，那么这些信息也不属于个人隐私。私人空间，一般是指属于自己的，不愿意被他人打扰的空间，可分为有形的空间与无形的空间，有形的空间，一般是指自己的住宅，《宪法》第三十九条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”。无形的空间一般是指能够让自己感到舒适的，不愿意被他人打扰的空间，有时会将个人日记等认为是私人空间，不允许其他人私自侵入。私人活动，就是公民个人的私人生活轨迹与活动，如果私人活动被公开或被其他人知晓，有可能会妨碍到公民个人的正常生活，那么就属于个人隐私的内容。

（三）个人隐私的程度

私人信息、私人活动与私人空间被泄露、披露、暴露到何种程度，才算是个人隐私的泄露呢？学界存在多种学说，如“不利后果说”[11]，即如果公民个人的相关信息被泄露后，会对公民个人的日常私人生活造成明显不当的影响的话，该信息就可以被认定为个人隐私；再比如“一般认知说”，即一般情况下通过社会的一般认知可以被认定为个人隐私的信息便属于个人隐私的范畴等，这一认定标准具有极强的主观性，一般只适用于明显属于个人隐私的相关信息的认定，如未采取模糊处理的公民个人身份证号码等。

但实践中一般对个人隐私的程度认定遵循的是“痛苦和压力说”[12]，即如果说公民个人的相关信息被公开后，会对其造成心理上的痛苦和压力的话，该类信息就可以被认定为个人隐私。当然，个人信息被公开或多或少都会对公民个人的生产生活造成一定的影响，但是只有那些公开后会影响公民正常的私人生活安宁，给其内心上造成一定的压力与痛苦的信息才会被认定为个人隐私。例如，公民的身份证号码被泄露后，违法犯罪分子可能利用身份证号定位到个人掌握更多的个人信息进行诈骗，公民的私人电话被泄露后，可能会收到各种各样的骚扰电话，严重影响公民的正常生活，因此身份证号码和私人电话就属于公民的个人隐私。

（四）个人隐私的例外

如果说公民自己主动向社会公众公开自己的相关信息，如私人电话、家庭住址等，那么该类信息还属于个人隐私的范畴吗？笔者认为这类信息并不是公民的个人隐私。因为，个人隐私与非个人隐私最主要的区别在于公民个人是否想要该信息被公开或者被一定范围以外的人知悉，如果公民个人自己主动将这一信息公之于众，那么该信息就不再具有私密性，便不可能属于个人隐私。推定公开与主动公开都属于公民个人的公开行为，产生同样的效果，即公民公开的信息均不属于个人隐私的范畴。如果公民知晓采取某一行为会导致自己的个人信息被公开仍实施了该行为，那么就视为公民同意公开相关信息⑦，该信息就不再属于个人隐私。

四、涉及个人隐私的政府信息公开案件的审理

《政府信息公开条例》规定，不论是行政机关主动公开的政府信息，还是申请人申请公开的政府信息，涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的都不允许公开，国家秘密和商业秘密由国家机构和商业机构认定，认定标准也比较清晰，但是个人隐私较难以认定，而且实践中存在行政机关以申请人申请的信息涉及到个人隐私为由任意拒绝公开政府信息的情形，法院也经常以涉及个人隐私为由支持行政机关不予公开的决定，实务中个人隐私的认定标准十分模糊，所以有可能导致法院的判决说理不清，当事人并不能完全信服法院的裁判，法院的公信力也会有所降低，因此，明确个人隐私的认定标准对于理论界和实务界来说都是十分重要的。

根据上文对个人隐私的认定与界定标准，若法院在涉及个人隐私的政府信息公开案件的审理过程中以个人隐私为由拒绝公开相关信息的话，必须先认定该信息是否属于个人隐私的范畴。认定的路径如下：

第一，首先需要审查该信息是否属于政府主动公开的范围或者是否为公民主动公开或推定公开的信息[13]。《政府信息公开条例》中有关于政府主动公开事项的规定，例如涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息等等，这些信息当然不属于个人隐私。此外，由于个人隐私具有极强的人身属性，公民自身的意愿或行为是认定某一信息是否属于个人隐私非常重要的认定标准，必须予以重视与考虑。因此，若公民个人主动将自身的某一信息向社会公众公开，或者是明知采取某一行为会导致自身信息公开仍然采取该行为，那么该信息就不具备私密性，也就不属于个人隐私的范畴[14]。第二，审查该信息是否属于个人信息的内容。在上文论述中，笔者认为个人信息是个人隐私的上位概念，如果申请人申请公开的信息并不属于个人信息，那么也不可能属于个人隐私的内容，个人信息是与公民个人息息相关的信息，区别于国家秘密和商业秘密。第三，审查该信息是否属于社会公众一般理解意义上的个人隐私。比如未经模糊处理的身份证号码、公民的私人电话、健康状况、私人日记本等，一般理解意义上，这些信息都属于个人隐私的范畴。虽然个人隐私的认定标准与概念具有极大的主观性，但是有一些信息属于个人隐私成为了社会上一般的共识，在这些范围内的个人信息，法院可以将这些信息直接认定为个人隐私。第四，审查如果该类信息被公开后，是否会给公民个人造成心理上的痛苦和压力，给公民的私人生活安宁造成明显不当的影响[15]。如果公开某信息会明显破坏公民私人生活安宁，造成公民内心巨大的不安与痛苦，那么法院就必须将这一信息纳入个人隐私的保护范围之内。

以赵殿霞案为例，其申请历城区公安分局公开的西梁王庄二村迁入户口的总户数、总人口数及明细等相关信息，首先并不属于政府应当主动公开的信息，而且迁入人口也并没有主动将自己的这类信息公之于众，其次，这些信息属于他人的私人信息，因此也属于个人信息的内容，再者，迁入的总户数以及总人口数并不属于社会一般认知上的隐私，而相关明细包括迁入人口的姓名、住址、联系方式等一般都认为是属于个人隐私的，而且公开这类信息会扰乱迁入人口的私人生活安宁，不法分子也许会利用这些信息做一些违法犯罪活动，造成明显不当的影响，因此迁入人口的明细属于个人隐私。确定该信息属于迁入人口的个人隐私后，法院判决历城区公安分局未书面征求迁入人口的意见直接拒绝向赵殿霞公开相关信息这一做法不符合《政府信息公开条例》第二十三条的规定。因此一审与二审法院均未详细论证赵殿霞申请公开的迁入人口明细为何属于个人隐私，存在说理不清的问题。

除了在确定某一信息涉及到个人隐私后，行政机关应当如何处理之外，本案最重要的启示就是法院在处理涉及个人隐私的政府信息公开案件中，一定要对该信息是否属于个人隐私，为何属于个人隐私加以详细的论证，说理清晰才能服众。

结语

明确个人隐私的认定与界定标准的目的便是促使实践中更好地保护个人隐私，个人隐私的泄露不仅可能导致不法分子利用该隐私骚扰公民的正常生活，甚至利用所获取的相关隐私信息从事违法犯罪活动，更加有损公民的个人尊严及自由。因此，为了保护公民个人隐私，也为了避免实务中将个人信息等同于个人隐私，将涉及公民个人信息的政府信息一概不予公开的误区，明确界定个人隐私的内涵与外延，以便在实践中具体区分个人隐私与其他信息，规范行政机关的公开行为是十分必要的。

大数据时代，互联网技术的发展有可能使得个人隐私的认定标准随之发生变化[16]，学术界应当对此保持重点关注，笔者的研究也较为浅显，有待进一步深化。

【注释】

①参见山东省济南市中级人民法院(2018) 鲁01 行终526 号行政判决书。

②《侵权责任法》《未成年人保护法》《中华人民共和国居民身份证法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》以及《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解宪法第四十条、民事诉讼法第六十五条、电信条例第六十六条问题的交换意见》。

③《中华人民共和国行政许可法》第五条规定“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”

④例如，最高人民法院（2020）最高法行申1664 号行政裁定书中认定再审申请人郭兴梅申请中华人民共和国自然资源部公开有关国土资函[2003]323 号载明的经国务院批准的信息，但该文件系国务院批准重庆市用地的批复，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条的规定属于国家秘密，因而驳回郭兴梅的再审申请。最高人民法院（2019）最高法行申2768 号行政裁定书认为再审申请人陈宝均等5 人申请北京市东城区人民政府公开的政府信息涉及第三方中通公司的商业秘密，因此书面征求中通公司意见，中通公司认为根据《反不正当竞争法》，申请公开的价格结算条款是案涉协议的核心条款且公司对此采取了保密措施，中通公司不同意公开该信息，因而驳回陈宝均等5 人的再审申请。

⑤详见浙江省建德市人民法院（2017）浙0182行初36 号行政判决书，原告詹平虎认为微信朋友圈为其私人空间，属于个人隐私，被告建德市公安局无权查看。

⑥详见广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19 行终140 号行政判决书，上诉人东莞市教育局认为个人求学经历属于个人隐私。

⑦例如，河南省高级人民法院（2017）豫行终2564 号行政判决书中，法院认为根据《河南省住房和城乡建设厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅关于印发2012 年河南省农村危房改造工作实施方案的通知》豫建村镇[2012] 16 号的规定，政府在组织实施危房改造工作时已按照公开原则对符合危房改造条件的农户信息及获得的补助金额、补助方式予以了公开，接受社会监督，因此法院认定农户在明知该规定的情况下仍然申请进行危房改造并将相关个人信息提交给政府，就视为同意公开上述信息。