基于国土空间规划体系的全域土地综合整治上海实践——以崇明区三星镇为例

刘 珺

（上海营邑城市规划设计股份有限公司，上海 200233）

党的十九大提出乡村振兴战略。为积极推动乡村振兴实践，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确“实施农村土地综合整治重大行动”；自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（以下简称“试点工作通知”），锁定全域土地综合整治的目标内容；自然资源部国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（以下简称“实施要点”），细化明确了全域土地综合整治政策要点。

目前全域土地综合整治还处于全国试点阶段，在编制内容、整治体系、技术路径和实践推广等方面仍需要不断完善。与此同时，全国国土空间规划体系下的村庄规划也在不断探索创新[1]。因此，村庄规划与土地综合整治的衔接机制建立、体系和技术路径构建，对于全域土地综合整治的全国实践推广尤为重要。

1 土地整治发展演变及内涵解析

1.1 土地整治发展演变

全域土地综合整治是由土地整理演变而来。土地整理以项目区为基本单元，重点完成“田水路林村”的改造优化，其本质上是保障农业生产效率和效益的实施性工程、技术，整治目标是农业生产和耕地补充[2]。我国土地整理到全域土地综合整治发展可划分为萌芽阶段、框架构建阶段、数量挖潜阶段、生产能力提升阶段和综合发展阶段。土地整治的主要内容也经历了从农田基本建设、涵盖村庄和生态的综合整治、耕地补充、农业生产现代化提升，发展到当前要素更全面、内容更综合、内涵向生态化和绿色化转型。

传统土地整理将项目区作为供应地区发展用地指标的一种方式，忽视了乡村振兴对于历史文化、自然风貌、生态环境、产业经济的需求，缺少对于区域战略发展的统筹考虑，难以有效实践乡村振兴战略。在乡村振兴战略背景下全域土地综合整治成为乡村振兴实践的重要抓手和平台，其内容由传统的农田及农业设施整理向范围全域化、要素全面化和内容多元化方向发展[3-4]。

1.2 全域土地整治内涵解析

全域土地综合整治是在科学规划前提下，以村庄发展需求为导向，基于“田水路林村产”综合治理平台，运用修复、保护和集约利用等手段，针对低效闲置、生态退化、环境破坏、农业低效等区域整体开展国土空间整治的系统性工程。全域土地综合整治以“一个目标、两大政策支持和四项基本任务”为工作核心，以全域统筹、系统修复和综合治理等为发展理念[5]，通过国土空间规划明确整治方向和内容；通过全域土地整治实施方案和项目建设落实乡村地区发展目标、用地安排，从而发挥其作为国土空间规划实施重要政策工具的作用[6]，促进乡村全面振兴。

国土空间规划通过“山水林田湖草”系统治理和城乡建设用地统筹调剂，促进人与自然和谐发展，推动城乡资源要素双向流动。全域土地综合整治视角下，国土空间规划通过管控、引导、策略等方式逐级传导，最终以村庄规划为抓手指导整治实施。市县层面重点进行指标管控、空间分区；乡镇层面重点落实上位规划要求，划定土地综合整治的具体范围，分类制定土地综合整治策略，提出“山水林田湖草”的系统治理措施要求；村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，应结合土地整治目标任务，明确地块规划用途、工程规模布局、建设内容及时序[7]。

全域土地综合整治是全要素、全空间、全部门和全周期综合整治，更为强调整治目标的多样性、整治范围的整体性、整治对象的综合性、整治模式的差异性、整治措施的系统性[8]。全域土地综合整治的整治目标，不仅强调耕地保护和集约利用，还强调生态环境保护、乡村历史文化保护、风貌整体提升、产业全面发展、人居环境提升等内容；整治范围以乡镇或部分村庄为整治单元，从区域整体视角全面推动规划、设计和整治；整治对象包括区域山水林田湖草等自然要素和居住、产业等人工要素，统筹资源优化配置、全面提升整体环境；整治模式上根据区域、对象、类型、需求的不同实施差别化治理，延展产业链、价值链；整治措施综合农艺措施、生物措施、工程技术措施、景观手法措施等，实现全要素综合保护、系统修复、综合治理和整体提升[9]。

2 上海全域土地综合整治实践

2.1 发展沿革

上海市土地整治发展经历了聚焦农地整治、“三集中”和土地综合整治三个阶段，整治目标由简单的农业生产效率提高逐步发展到乡村全要素的综合提升；项目路径由单一农业专项实施项目，发展到建设减量项目与农业发展项目联动，目前已经形成了从规划到整治实施的完整流程[10-11]。

2008年是上海土地整治实践的重要转折点。随着上海规划、土地机构合并和“两规合一”的率先实践，上海的土地整治理念和实践进入快速发展阶段。此阶段上海已经开始探索规划与土地整治项目的融合模式，同时不断拓展土地整治工程建设内容的深度和广度，其土地整治发展理念开始赶超并领先于全国。首先，上海自2010年开始，逐步从“两规合一”发展到“多规合一”，郊野单元规划理念、目标和内容不断调整，已完成与村庄规划的融合，形成在上海国土空间规划体系下的郊野单元村庄规划。第二，上海提出“郊野公园”和“江南田园”策划设计，旨在法定规划内容中融入策划和乡村设计，不断增强土地整治对乡村生态、文化、风貌等内容的综合提升。与此同时，上海的市、区级土地整治项目不断实践，至今已完成第五批市级土地整治项目。

上海在全国试点工作和实施要点发布之前，已经通过郊野单元村庄规划、“江南田园”策划设计和第五批市级土地整治项目全流程实践，提前探索全域土地综合整治体系构建模式和实施路径；经历从“两规合一”到“国土空间规划”规划体系转变，土地综合整治理念更为注重前瞻性、统筹性、创新性和精细化，其模式也由项目工程思维转变为空间治理平台思维[12-14]。

2.2 体系构建

上海市自确立国土空间规划体系以来，已形成规划层面“总体规划—单元规划—详细规划”与实施层面“策划设计—项目实施”为一体的运作模式。并构建了规划全域统筹、策划设计引导和项目落地实施的全套流程，实现从规划到项目实施的全过程管控和层层落实，以及管控要素的自上而下传导和精准落地。规划层面，郊野单元村庄规划以镇为单位统筹乡村地区全地类、全要素的全过程规划，是全域土地综合整治实施的顶层设计。实施策划层面，郊野公园、“江南田园”等策划设计有序推进，对郊野区域产业、风貌、文化、生态等方面综合提升进行专项研究和深化设计（图1）。

图1 上海土地综合整治体系Fig.1 Shanghai comprehensive land consolidation system

随着规划体系的调整和理念的不断提升，全域土地综合整治项目实施内容更丰富，包括生态修复、农地提质、设施优化、风貌提升和产业振兴等多个方面；资源更整合，构建市区镇村上下协同，涉农部门合力推进的工作机制，提高资源配置效率；资金来源更多元，包括财政资金、政策性资金、社会资本、信贷资金等。

2.3 技术路径

在全域土地综合整治的全国试点之前，上海已提前践行从规划、策划设计到项目实施的一体化模式，崇明区三星镇作为上海郊野单元村庄规划五大试点之一，同时也是“江南田园”策划设计五大试点和第五批三个市级土地整治项目之一，是首批完成全域土地综合整治提前探索的项目，为全域土地整治提供了可复制可参考的技术路径。在全域土地整治试点工作通知和实施要点发布之后，全国全面开展全域土地整治是试点工作。上海结合自身实践经验和全国要求陆续开展松江区泖港镇、金山区廊下镇等全域土地综合整治试点工作。

在上海国土空间规划体系下，本研究基于全域土地综合整治先行实践梳理，提出“规划—设计—实施”的全域土地整治技术路径：首先，通过国土空间规划和策划设计完成全域评估、指标规模管控、策略设计引导等内容；第二，通过实施方案初步完成整治指标测算，整合项目安排、资金筹措和组织实施方案；第三，以土地整治项目为手段，完成具体工程内容和创新实践，并通过全部门全流程跟踪监管保障项目实施（图2）。

图2 全域土地综合整治技术路径Fig.2 The technical path of comprehensive land consolidation

3 崇明三星镇之模式范例

三星镇通过郊野单元村庄规划、“江南田园”策划设计和土地综合整治项目有序衔接，践行“规划—设计—实施”全流程一体化运作，是本研究提出的整治技术路径的成功案例。

3.1 全域统筹的郊野单元村庄规划

三星镇位于崇明区西部，现状呈现“小城镇大农村”的空间布局，是典型的远郊农业镇。以探索规划引导落实全域土地综合整治为目标，规划中借鉴了“双评价”理论体系开展统筹研究和综合评估，统筹谋划全镇郊野区域发展模式、空间格局、指标管控、用地布局，明确边界、布局、指标管控，落实划定全域综合土地整治区和整治策略，为全域土地整治规划设计和实施建设提供依据和引导。

（1）统筹梳理模型评估，构建乡村发展新模式

统筹谋划全域全要素，需以现状调查和统筹研究为基础。本案例研究基于全域自然资源要素调查与评价，统筹“水林田湖”生命共同体的自然资源空间布局；引入地理信息模型，对现状人、地、产、村、貌等全面梳理，识别特色发展重点村，构建乡村发展圈（图3）。为形成因地制宜乡村振兴统筹发展模式，本案例在发展圈内部开创性打造多村协同共建的乡村振兴组织结构，构建“一核多点”的产业统筹结构和“一主多辅”共享共建的公服统筹配置模式（图4）。

图3 国土空间地理信息模型分析图Fig.3 Analysis of territorial spatial geographic information model

（2）聚焦核心区域发展，落实产业空间指标

重点研究适应本地实际的产业发展路径，通过耕地保有量、建设用地规模、设施农用地等指标和空间布局落实规模、边界管控，落实国土空间用途管制，为土地整治中落实提供法定规划依据。本案例以重点发展村为重点建设空间，明确产业生态化和生态产业化的乡村实现路径的基础上，构建乡村振兴产业体系。一方面，汇聚各类科创新产业，落实产业项目和用地规模边界管控；另一方面，落实规划耕、园、林、路、设施农用地等农业布局调整方案，实现耕地占卜平衡和农业结构调整优化。

（3）提升生态碳汇能力，提出生态整治模式策略

传统土地整治通过单项工程措施改善提升，此方式较为局限；生态治理作为全域土地整治的主要内容之一，需将规划整体统筹与项目重点治理相结合，重塑区域生态系统，提升整体生态效益。空间规划在生态治理方面应重点研究区域生态保护模式，落实生态空间和用地范围，构建生态整治策略和具体生态措施。本案例作为世界级生态岛西部生态源地和长江入海口重要生态节点，提升碳汇能力尤为重要。研究区提出“源地保护+廊道构建”生态保护模式，划定田、林、水复合利用区，确定区域森林覆盖率、水面率、水质条件等多项生态指标，在生态核心区提出花溪、花田等多种郊野景观整治策略，运用生态岛屿建设、面源污染生态治理和清洁能源等多项措施，全域寻找生态系统服务权衡关系的最优解。

（4）多层次空间集成，划定全域土地整治区域

全域土地整治中空间规划应以实施为目标，将农地提升、生态治理、产业发展重点模式、策略及管控要素集中落实在整治区。本案例为筛选和划定土地综合整治效益最高的区域，采用“评估集成+层次筛选”方法，通过空间发展评估和模型分析，得出产业发展、农民生产生活提升、生态保护潜力、农地提升、智能科创模式落实等潜力最大区域，可作为全域土地综合整治潜力区，优先进行“江南田园”策划设计和整治实施（图5）。

图5 农林水复合利用引导布局Fig.5 Guidance for compound utilization of field, forest and water

3.2 特色鲜明的“江南田园”策划设计

本研究在总结现状风貌特点的基础上，通过郊野策划设计手法全面优化全域土地综合整治区，并通过全域土地整治实施方案形成项目库，后续再通过土地整治各项工程落地实施产业、生态、农地、风貌等内容。

（1）以乡村振兴为目标的策划设计

上海提出江南田园“田、水、林、景、径、居、民、业、乡风”九大目标。本案例以整治落实为目的，围绕江南田园九大目标，从风貌设计角度开展整治区全要素策划设计，以理田、育林、优水、通路、营造、汇景、丰产等手法落实“海棠溪畔田园居所”为总体风貌。首先，研究选取了典型风貌组团作为区域可复制的细胞单元，研究郊野风貌特征。第二，延续整治区“沟堤路田塘”自然肌理，进行整治区整体风貌优化设计，完成农田广袤、林水生态、径通可达、自然景优等风貌策划。第三，在农业产业和乡村生活策划的基础上，提出村庄建筑风貌引导体系，对自然村落、乡村社区、公共服务设施、设施农业建筑等进行具体设计，打造具有可识别性的乡村建筑风貌。最后，通过产业、风貌等总体提升，营造浓郁田园自然和乡村人文氛围，实现乡村振兴。

（2）以全要素统筹落实为核心的整治实施方案

为发挥全域土地综合整治项目平台作用，保障生态、建设和农用地整治实施，研究区域在村庄规划和策划设计基础上提出全域土地整治实施方案，形成全域土地综合整治项目库。项目库整合近期重点建设的农地提升、生态保护、公益建设、产业发展、农民居住和文化风貌等项目，加强项目统筹衔接；初步测算新增耕地和永久基本农田指标达标情况，落实规模管控；整合社会资本和涉农资金，安排项目时序和保障措施，确定公众参与模式（图6）。

图6 全域土地整治策划设计及实施方案Fig.6 Planning, design and implementation plan of comprehensive land consolidation

3.3 有机创新的土地综合整治实施

全域土地综合整治的核心是通过土地整治中土地平整工程、灌溉排水工程、农村道路工程、村庄整治工程、生态景观工程、产业及其他工程等，落实实施项目库中农业生产建设、乡村振兴建设、郊野风貌提升、生态环境修复系列项目。

（1）风貌提升，形成农地提升实施路径

整治区低效农地提质和自然风貌提升是本次研究目标之一，本案例在基础设施建设等各项工程内容中按照江南田园策划设计内容落实风貌提升。具体来说，挖掘沙洲岛屿型乡村的独特风貌，通过“引水入宅、水路相间，节点挖潜、连通成网，村旁有林、林田相依”等优化手段强化其原有特色肌理，创新性提出农地风貌提升方法，将农地提质增效与农地风貌优化有机结合。并通土地复垦与配肥、灌排综合提升、道路连通优化、生态景观全面构建、村落综合整治和设施农业风貌改造与功能提升等系列土地整治工程落地实施，形成真正可实施落地的农地提质和风貌提升路径（图7）。

图7 风貌设计提升路径Fig.7 Rural style improvement path

（2）生态修复，推进自然资源复合的规划落地

整治区生态修复相关工程的实施是以空间规划生态管控和生态修复设计为目标，同时保证实施方案中各条线项目的有序衔接。本案例实施了郊野单元村庄规划和策划设计中的生态岛屿、生态绿廊、生态驳岸、林下苦草和景观湿地打造等，以完成生态系统重塑和农业面源污染治理。具体包括：生态岛屿工程中采用“落叶—常绿异龄复层混交林”的生态造林法，应用容器育苗等“模拟自然”的培育手法进行混合密植，构建群落完整、物种丰富、状态稳定的近自然生态林[15]。生态灌排工程中已自然生物修复为理念建设生态水塘、生态驳岸，设施生物通道等亲生态设施，构建稳定的农田生态系统。农田林网工程中建设多样化农田防护林和滨水护岸林。农业面源污染治理工程中设立“田塘协同”和“田林协同”水质净化核心区，构建“稻田浅水湿地—生态沟渠—生态氧化塘—尾水调控”循环系统全过程控制农业面源污染，实现农业面源污染物消减60%~90%（图8）。

图8 农业面源污染治理流程图Fig.8 Agricultural non-point source pollution treatment process

（3）高效发展，构建乡村振兴项目的落地通道

为了保障各条线、各类型项目统筹落实，发挥全域土地综合整治的平台作用，整治区需要打通国家和上海市关于乡村振兴、产业、设施农业的系列政策通道，探索乡村振兴项目落地如何落地实施。本案例形成了按原地类管理、设施农用地管理、国有建设定向挂牌、集体建设存量利用以及新增建设农转用共办新产业等五大落地通道，将城乡规划中的用地指标与土地用途管制相结合，提供从规划到落地的全过程通道。因地制宜、灵活实践“点状供地”用地模式，并通过点状规划、点状报批和点状供地，落实乡村振兴项目，精准破解土地资源紧缺的难题，科学避让了基本农田。实践存量用地转型，依法收回闲置、低效业厂房，转型利用为镇为老中心、村民食堂等乡村公共服务设施；或以自办、共办和出租的形式，发展新兴产业，提升用地效率。激活设施农用地，在区、镇的支持下，对用地功能落后、建筑风化严重的设施农用地进行功能重塑，打造崇明“一棵草”产业链，理统筹市级资金和产业主体资金投入，保证项目建设和运转，为激活乡村设施农用地提供了实施路径。

（4）注重实施监管，实践全流程监控的评估体系

从规划、设计到整治实施的有序落实和持续发挥效益是全域土地综合整治的重点，本研究实践了市、区、镇、村各条线部门和设计施工单位“全过程监管+全流程跟踪+验收后评估”体系。在项目实施阶段，引入智能化监管系统，动态跟踪实施进度、新增耕地、施工流程和工程质量；以互联网+平台为基础，在国土空间现状底板整合的基础上，影像识别工程图斑、动态巡查工程记录和自动化巡查报告生成，实践全流程的检测管理方案。建立全域土地综合整治验收评定和绩效评价。

4 模式总结和推广

4.1 以科学评估为基础

合理、科学的评估模型是识别优势区域、潜力资源挖掘的重要手段。全域土地整治应通过科学的评估手段挖掘生态、产业和农地提升潜力最大的区域，识别区域核心问题和土地利用发展方向，进一步推导整治区域和重点工程内容。从全国来看，“双评价”在国土空间规划体系中具有重要作用，应引导模型在各级国土空间规划间的有效传导，强化“双评价”对村庄规划科学支撑。本案例在规划中运用了地理信息模型分析探索，有效锁定产业发展重点区域、生态构建核心区域，推导社会治理空间模式，辅助划定全域土地综合整治区，并将规划重点内容落实到整治区中，这为土地综合整治项目从范围划定到工程建设提供了科学、客观的依据。

4.2 以空间规划为引领

全域土地综合整治必须有科学有效的村庄规划为前提，空间规划是对项目实施建设的指引和管控，而土地综合整治项目是有效落实规划策划的平台。在上海已完成全市郊野单元村庄规划全覆盖的基础上，以保障“规划—设计—实施”全流程有效落实为主导的郊野单元村庄规划是当前重点，规划内容更为精细化、行动化，精准保障各类开发建设用地，是全域全地类用途管制的依据。为保障从规划到整治落实的有效传导，上海已将全域土地整治区域划定、核心指标管控、用地边界锁定、初步资金测算方案等内容纳入新版郊野单元村庄规划导则，规范以全域土地综合整治落实为主导的郊野单元村庄规划内容，实践了行之有效的规划引导，具有较强借鉴意义。

4.3 以策划设计为亮点

为了推动乡村的高质量发展和高品质生活，实践农业农村的现代化发展和乡村全面振兴，全域土地综合整治内容需不断拓展，包含农地整治、建设用地综合整治、生态保护修复和历史文化保护等多个方面。科学的策划设计能在规划引导下，有效促进空间优化精细布局、资源高效配置整合和资源空间价值提升，从而实现乡村的品质化提升和振兴发展。将策划设计内容有效落实到土地整治工程实施中是上海规土合一的一次新突破。为走出传统土地整治项目的瓶颈，关注乡村郊野全面振兴和风貌提升，实践中也完成了一批区别以往传统土地整治的亮点工程。

4.4 以全要素系统治理为内核

全域土地综合整治应注重凸显和打造文化、风貌、生态、景观等多元内容，落实策划设计核心内容，推进整治区全域全要素全面提升。本次案例中通过识别区域特色风貌肌理和特色元素，提出风貌提升引导策略和具体优化手段，并通过项目有序实施。

随着信息技术革新发展，不断引入新理念、新技术是实践全域土地整治全要素综合治理的有效途径、对于新理念技术研究、储备与探索是实现郊野地区现代化发展的必由之路。上海现有工程智能化、科技化技术应用包括：配装式建（构）筑物、互联网+技术、智能化平台、废旧材料资源化利用、一体化成型沟渠、生态化治理手段等。本案例将新技术手段应用到项目各个环节，村庄整治工程中实践了废旧材料再利用、农业面源污染工程运用生态治理核心技术、生态岛屿工程运用近自然生态林理念等，取得较好成效，具有全国推广作用。

4.5 以平台整合落实为动力

以平台整合推进为重点的全域土地综合整治，更有利于统筹高效推进各个项目落地实施。首先其内容涵盖各部门、各条线建设项目整合与统筹，例如上海实践了政府从规划到落实的各部门全过程陪伴引导，凝聚共识聚焦政策、集成项目，区镇全程参与招商跟踪项目落实。其次为保障全域土地整治平台有序推进，相关部门应因地制宜配套助力乡村振兴整治实施制度政策通道，例如上海提出了原地类管理的口径、设施农用地建设管控政策、涉及全要素的用途管制政策等，促进项目的全域统筹和科学落地。第三，资金配套更为多元，通过整合各条线财政资金、政策性资金、信贷资金，并且以政策供给代替财政输血激发社会资本动力，能有序保证项目实施。

5 结语

全域土地综合整治是国土空间“多规合一”的重要体现和统筹“山水林田湖草”综合治理的重要平台。上海经过多年探索和不断革新，逐步完善郊野地区国土空间规划、策划设计到全域土地整治实施的衔接，并在三星等全域土地整治成功案例中积累了诸多行之有效的经验，构建了相对完善的全域土地综合整治体系和技术路径，为上海乃至全国的全域土地综合整治全面推广提供模式范式。

作为分区域、跨系统、成体系的综合整治，全域土地综合整治工作内容涵盖了规划管理全链条中多个方面，是在总结土地管理实践经验基础上结合国土空间总体规划体系改革拓展中应运而生。三星镇的全域土地整治实践研究不仅探索了郊野单元规划、策划设计和土地整治工程项目的相互作用和主要内容，还探索了风貌提升、生态修复、创新技术、高效发展和社会治理等系列内容在规划、设计和实施三个层面的传导落实，并在此基础上重点探讨全域土地整治的运作机制和共赢模式，对国内外土地综合整治工作都有借鉴作用。后续实践和研究应进一步探索整合多方力量，构建全局运营模式。