韧性城市理念对我国自然资源管理的启示

2021-12-21王寒梅郑雅珊

上海国土资源 2021年4期

黎兵，王寒梅，刘淼，郑雅珊，王剑

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市城市规划设计研究院，上海 200040；3. 上海城市规划展示馆，上海 200003）

韧性（Resilience）的概念一般用来描述给定系统对某种扰动的响应[1]，先后在工程和材料科学、心理学、经济学、人类学和生态学等领域得到广泛应用[2]。韧性城市是继智慧城市之后提出的城市治理理念[3]，受到西方规划学界广泛讨论和推崇[4-5]。联合国2030年可持续发展议程明确提出“使城市和人类居住社区具有包容性、安全性、韧性和可持续性”的具体目标。世界人道主义首脑会议直接将韧性确定为联合国新城市议程的核心目标[6]。2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出建设“韧性城市”的目标。在我国，韧性城市的研究尚处于起步阶段，主要基于西方研究成果对韧性城市内涵、理论演变、特征和案例分析的解读为主[3]。应用方面，成都、德阳、深圳、黄石等城市正在按照国际标准开展韧性城市规划建设，尽管已取得较大进展[7]，但尚未见可供复制和推广的经验成果发表。而且，已有示范研究认为我国韧性城市研究方法亟需本土化[8]。近年来，北京、上海在全国率先发布的城市2035总体规划中，均有建设韧性城市的相关表述。上海明确提出建设“更可持续的韧性生态之城”的城市发展目标，该规划充分运用了韧性城市理念，在我国城市总体规划中发挥了示范作用。研究上海城市总体规划中的城市韧性及存在问题，不仅对我国建设韧性城市实现新型城镇化目标具借鉴价值，在我国自然资源统筹管理的背景下，对我国自然资源研究如何支撑韧性城市建设无疑也具启示意义。

1 韧性城市的定义和主要特征

按照国际组织倡导地区可持续发展国际理事会定义，韧性城市指能够化解和抵御外界的灾害或冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响，并随后能够快速恢复的城市或者城市系统[9]。联合国将其定义为“为应对城市风险和冲击，在个人、社区、机构和系统层面保障城市防护有效运行并相互协作的能力，其目的为保持或恢复城市功能，适应新的平衡，并最大限度地减少城市风险和城市脆弱性发生积累”[2]。当灾害发生时，韧性城市能承受冲击，快速应对、恢复，并保持城市功能正常运行，进而通过内部的自适应过程来更好地应对未来的灾害风险。韧性包括工程韧性、生态韧性和社会—生态韧性[3]。工程韧性是指工程系统面对扰动的承受能力和快速恢复能力，与工程坚固性和快速修复能力相关；生态韧性是指生态系统从扰动中恢复到新的稳定状态的续存能力；而社会—生态韧性是生态韧性在社会领域的延伸，指城市社会适应外部环境变化的能力，该外部变化不仅指灾害，还包括社会经济环境的不确定变动[10]。

对于韧性城市具备的特征，国内外学者提出了各种不同的表述[10-16]，为韧性城市理论研究和应用奠定了重要基础。但特征的多样也为理解城市韧性带来困难。为便于理解和应用韧性城市特征，方便韧性城市理念在城市规划、建设和评价中的应用，我们尝试根据已有研究成果进行总结，并根据各特征的内在关系概括成多样性、冗余性、网络性和协同性4个主要特征。为避免以偏概全，我们根据不同特征反映的重点信息在4个特征的含义中进行了补充丰富。为便于理解各特征的内涵，我们同时补充了对相应特征的案例解析（表1）。

表1 韧性城市的主要特征及其内涵Table 1 Main characteristics and their explanations of resilient city

2 上海2035总体规划中的“韧性”体现

2017年，上海2035总体规划经国务院批复同意并发布，成为我国新时期城乡规划思潮中代表性的城市规划实践[17]，也集中体现了具有全球抱负的全球城市理论[18]。其率先提出建设“更可持续的韧性生态之城”的具体目标，与我国当前生态文明发展理念和“以人为核心的新型城镇化”及建设韧性城市的国家要求一致。郑时龄、唐子来、诸大健、陈小鸿和屠启宇等学者认为其在城市弹性、应对不确定性、可持续发展理念、安全风险管控以及公众视角等韧性城市视角方面都是我国当前城市总体规划的新标杆，为其他城市提供了重要启示[19]。

从韧性城市的特征和国内外研究现状看，该规划在发展模式、空间布局、资源保障和综合防灾上都充分体现了韧性城市的规划理念，为我国其他城市的规划建设提供了有益参考。另一方面，由于我国韧性城市研究起步较晚，应用案例尚处于探索阶段，相比发达国家存在一定差距，从中也能窥见不足之处。在我国自然资源管理改革背景下，也为我国城市化地区自然资源研究如何支撑韧性城市建设提供了线索。

2.1 强调刚性和弹性相结合的发展模式

上海2035总体规划提出“底线约束、内涵发展和弹性适应”的发展模式，其中的“底线约束”与十九届五中全会强调的底线思维一致，上海重点强调在人口规模、土地资源、生态环境和安全保障四方面进行刚性管控；而“弹性适应”的发展模式考虑了未来出现和应对各种不确定性，其要求的完善多情景规划策略、建立空间留白机制、创新功能布局弹性模式和构建动态调整机制对于应对未来经济、人口、技术变化等的不确定性留下了弹性。构建动态调整机制着重建立“实施—监测—评估—维护”机制，并根据城乡发展关键指标的变动，及时调整规划策略，与国家层面要求“建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”的策略保持一致。我们认为这也是韧性城市理念在城市发展模式中的突出表现。从上海城市的发展模式看，“底线约束”体现了城市发展的底线思维，“弹性适应”体现了韧性城市的内涵，而国土空间调控是韧性城市建设的重要抓手，与西方国家国土空间用途管制兼具刚性和弹性的特征[20]一致。

2.2 着重不同空间尺度统筹和连通的空间布局

不管是区域、市域、中心城区层面，还是涵盖陆域海域、地上地下的立体空间尺度，上海2035总体规划都充分体现了连通、协同和多样这三个反映韧性城市的关键词。

（1）区域空间

在长三角区域层面提出的“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系，包含区域生态环境共保共治、区域交通设施的互联互通、区域市政基础设施的共建共享和区域文化的共融共通等要求，分别体现了工程韧性、生态韧性和社会—生态韧性的特点。其中的市政基础设施共建共享要求的统筹区域水资源保护和供给、推动区域综合防灾体系构建为自然资源环境研究支撑韧性城市建设提供了新的方向。

区域层面提出的“率先推进智慧城市建设”的要求，与“十四五”期间国家“加快数字化发展”和上海“推动数字化转型”的重大部署高度吻合。然而，已有研究发现，我国长期推进的187个智慧城市普遍不具韧性城市特征[21]，与国际前沿智慧城市建设以韧性城市为目标[22]不一致，如何在数字化发展过程中提高对城市不确定性的适应能力值得深入研究。从智慧城市角度，自然资源的监测预警预报也是自然资源领域值得重视的研究方向。

此外，区域层面还提出了统筹长江口、东部沿海、环淀山湖和杭州湾北岸4个战略协同区共同发展、各有侧重的要求，突出了城市发展区域的层次性和差异性，利于城市现有资源的集中、统筹部署。从生态文明的视角看，这4个地区分别强调了生态保护、自然资源合理利用、海洋环境修复和自然风貌保护，明确了上海自然资源领域未来在不同地区的研究重点。

（2）市域空间

在市域空间尺度上，上海2035总体规划提出了三大体系（公园体系、森林体系和湿地体系）和二大网络（廊道、绿道）的空间布局，反映了韧性城市的网络连通性和协同性特征，而中心城区要求构建的15分钟社区生活圈要求织密的绿地网络，更进一步强化了韧性城市对网络连通性的要求。这些生态空间无疑对涵养水源、净化水质、保障城市生态安全和维护生物多样性，进而提升生态系统质量和稳定性都具重要价值。

对生态空间按四类进行分类管控是上海2035总体规划的一大特色，将生态保护红线纳入一类生态空间进行最严格管控的同时，有效保护了其他生态空间，对上海“生态之城”建设提供了有力支撑[23]，也体现了国家对国土空间规划强调“注重操作性”的要求。值得一提的是，对于关乎国家粮食安全的永久基本农田，上海将其作为三类生态空间划入限制建设区予以管控，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政、水利基础设施和独立型特殊建设项目用地。并提出实现永久基本农田“数量、质量、生态”三位一体提升的要求，在落实“加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”的国家要求基础上提出了更高的要求。其中的耕地数量是作为耕地保护红线的刚性管控要求，通过自上而下的管控措施相对易于实现；耕地质量在国家乡村振兴战略实施背景下，通过土地综合整治也取得了显著成效[24]。相比之下，耕地的生态状况是未来耕地保护和提升的要点和难点。因为其在现有耕地管理体系中关注较少，但已有研究发现，耕地具备气候调节、水源涵养、土壤保持、生物多样性维护和固碳等多方面生态服务功能，其生态价值接近甚至超过其生产价值[25]，而生物多样性是耕地提供多种生态系统服务的基础[26]，尤其是土壤微生物环境在保障耕地产能中扮演着重要角色[27]。然而，农药和化肥的使用对其具显著破坏作用[27]，对耕地的可持续利用和产能提升具有至关重要的影响。因此，在国家要求永久基本农田三位一体保护的背景下，耕地土壤微生物环境及其与耕地产能的关系值得在未来的自然资源研究中加以重点关注。

耕地生态问题反映耕地环境受到化肥、农药等人类活动的强烈影响，也折射出以国家公园为主体的自然保护地建设的重要性，因为国家公园强调保护自然生态系统为主要目的。上海在2035总体规划中提出建成1处以上的国家公园。虽然当前尚无显著进展报道，如何支撑国家公园申报和建设也应成为未来自然资源研究的重点方向。

（3）立体空间

除了区域、市域和中心城区生态空间布局，上海2035总体规划在立体空间上提出了广域空间统筹的概念，统筹范围涵盖陆域和海域、地上和地下以及低空空域。这与党的十九大提出的“坚持陆海统筹”和中共中央“关于构建国土空间规划体系建设与监督实施的若干意见”要求的坚持统筹地上地下空间综合利用一致。低空空域因没在国土空间规划体系和自然资源管理范围之内，这里不做讨论。针对陆海统筹，上海2035总体规划强调岸线和滩涂资源的合理利用，以及近海自然生态保护。结合前述4个重点区域战略协同区，上海未来陆海统筹发展的方向进一步聚焦到崇明世界级生态岛、东部沿海临港新片区到洋山港一带以及杭州湾北岸地区，成为国家“陆海统筹”战略要求聚焦落地的空间载体。

对于地下空间资源，上海强调分类分层开发、纵向协调和横向连通以及地上地下一体化开发利用，都体现了韧性城市的连通性、多样性和协同性需求。在空间布局上，则强调了主城区和新城的核心作用，并突出了轨道交通换乘枢纽、公共活动中心等的重要性，为自然资源研究支撑城市转型发展划定了重点区域，也有利于我国自然资源领域实现高质量发展和提升治理效能。

2.3 预留滩涂湿地、地下空间、建设用地和水等自然资源

上海在滩涂湿地、地下空间、水、建设用地等自然资源都有规划预留，突出体现了韧性城市的冗余性特征，为城市未来应对不确定性提高了适应能力。其中，滩涂湿地、深层地下空间和建设用地都是城市发展所依赖的国土空间资源，是城市长远发展的战略空间。在城市发展空间紧约束的背景下，这些国土空间资源的预留控制为未来城市重大项目落地、城市建设和应急提供了回旋余地。除了保障各类自然资源在不确定条件下的调度，对于自然资源供给的多样性和网络连接性也进行了充分考虑，多方位体现了应对不确定性所应具有的城市韧性。

针对水资源，上海2035总体规划强调探索长三角区域内建立水源地联动及水资源应急机制；对供水格局，除了强调水源地取水口的互联互通，也突出了包括备用水库、地下水和雨水、再生水等水资源的“多源互补”。在已有原水供给网络系统受到污染或人为破坏情景下，如何通过其他水源，特别是启用地下水应急水源地供水，保障城市安全运营无疑值得进一步研究。

2.4 充分体现韧性城市特征的综合防灾减灾体系

传统防灾规划多基于常规理念和工程师思维编写，停留在灾害防御层面，在部门协调、公众参与方面涉入不深，难以满足未来面对突发事件的快速响应需求，不能反映韧性城市发展理念[10]。相比之下，上海2035总体规划的城市综合防灾减灾体系在空间布局上凸显了网络性、多样性和协调性的韧性城市特征。城市应急交通、供水、供电、医疗、物资储备等应急保障基础设施，以及陆上和水上疏散救援通道均呈网络布局，并强调了各保障设施间的相互协调。现有和规划建设的绿地体系和公共活动场所以及地下空间均被赋予了应急避难场所的功能，充分体现了已有城市功能和基础设施的多样性。而依托社区构建分布式、全覆盖的防灾、疏散、安全救援管理单元，以及“构建最广泛的公众参与格局”对“推动社区自治”的要求，则充分体现了自下而上参与的协同性特征，这与国际前沿韧性城市规划建设中以社区为核心的特征一致[28-29]，也与国际社会在韧性城市建设中越发重视公民参与的趋势吻合[15]，体现了上海城市综合防灾规划的先进性，值得其他城市借鉴。从自然资源角度，也为社区尺度的地下空间、地下水资源等的有效供给提供了新的研究方向。因为相关自然资源过去在国内主要着眼于全国、区域和城市等大空间尺度，强调的是自上而下的有效管控，韧性城市理念下防灾体系有必要关注社区层次微观尺度和自下而上的资源保障问题。

3 对城市规划、实施和自然资源研究的建议

为服务我国韧性城市建设，提升自然资源研究的支撑能力，本文基于上海2035总体规划中的“韧性”体现，结合我国当前发展形势，提出如下建议：

3.1 建议在城市国土空间规划中体现韧性城市理念

为落实国家新型城镇化中对于建设韧性城市的要求，建议在我国城镇国土空间规划中体现韧性城市发展理念，具体为：

（1）在城市发展模式中反映韧性城市的发展理念，充分考虑应对经济、人口、技术、灾害等不确定性的弹性和适应能力；

（2）构建多层次、网络化的国土空间布局，并强调不同层次空间的统筹协调；

（3）对建设用地、深层地下空间、地下水等自然资源进行多来源预留控制，并规划设计利用情景；

（4）城市综合防灾减灾体系中强调基础设施的网络连接、功能复合，并重视社区层面自下而上的参与机制建设。

3.2 建议将韧性城市特征及其内涵作为指标参与城市总体规划、国土空间规划及其实施成效评估

在国家对建设韧性城市的总体部署和全国一盘棋治理的强大合力下，可以预见，未来我国各地城镇化化规划建设中都会出现“韧性城市”相关表述。为保障相关国家要求得到有效落实，避免重现城市规划与建设实施脱节的历史问题[30]，建议将多样性、冗余性、网络性和协同性等韧性城市特征及其内涵作为生态效益评估的一类指标，评估韧性城市视角下城市规划实施成效和绿色发展绩效。

3.3 建议城市自然资源领域深化粮食安全、自然保护地、社区防灾和重点地区立体空间统筹研究

我国城市自然资源领域在坚持底线思维，保障城市生态安全的基础上，为有效支撑新形势下城市高质量发展和高效能治理，促进城市转型发展，研究方向进一步聚焦成为必然路径。基于上海2035总体规划中体现的韧性城市特点和问题，在我国坚持需求导向和问题导向背景下，建议进一步聚焦到粮食安全、自然保护地、社区防灾减灾和立体空间统筹等方面，具体包括：

（1）深化耕地资源生态条件与粮食产能关系研究。因为实现永久基本农田“数量、质量、生态”三位一体保护和提升是国家保障粮食安全的重要举措，而当前主要难点在以土壤微生物环境为重点的生态条件，这也是粮食产能的决定性条件。

（2）开展自然保护地生态价值挖掘研究。因为自然保护地是我国生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位。过去数十年我国高强度城镇化凸显了人类活动的强烈影响和加强自然环境保护的重要性，对城市生态保护区域开展包括地质、地貌、生物多样性等在内的生态价值挖掘研究，服务以国家公园为主体的自然保护地生态价值提升，将有利于我国城市化地区更精准地贯彻生态文明发展理念，支撑美丽中国建设。

（3）深化社区综合防灾减灾体系中的地下水、地下空间等自然资源保障和地质灾害风险监测预警预报研究。全面提高公共安全保障能力是我国当前“以人民为中心”发展理念的核心要求，也是韧性城市理念落地的重要抓手。社区作为防灾韧性城市领域的国际前沿，为我国地下空间和地下水等自然资源研究提供了新的舞台，因为这些自然资源随处可取、便于应急，具有冗余性特征。为避免自然资源供给导致新的安全风险，并贯彻落实国家加快数字化发展要求，与之相关的社区地面沉降等地质灾害监测预警预报工作值得同步开展。社区层面之外，城市层面的地下水应急水源对城市安全运营的保障同样值得深入研究。

（4）聚焦城市重点地区开展陆海统筹保护修复和地上地下统筹开发利用研究。沿海城市对我国经济贡献不言而喻，但全面铺开开展陆海统筹保护研究势必成本高昂，且不易于有效支撑城市重点地区的高质量发展。建议未来滩涂湿地陆海统筹保护研究重点聚焦于城市重点发展地区及对重点地区有重大影响的地区。对于地下空间开发利用，上海关注重点从全市到主城区，到新城和轨道交通换乘枢纽反映了逐渐聚焦的过程，伴随着地下空间资源保障管理逐步趋于精细化，同样值得我国其他城市在地下空间资源调查、研究和管理中借鉴。