浙江省矿山地质环境治理恢复基金制度实践*

叶 武 袁 航 何贤辉 刘福通3

（1.浙江海川勘察有限公司；2.浙江省自然资源厅生态修复处）

2017年实施的矿产资源权益金制度改革，将矿山环境治理备用金调整为矿山环境治理恢复基金，浙江省在备用金制度基础上，研究制定基金制度，着重对计提标准、使用和转存及监管三大核心内容进行分析和研究，以建立健全浙江省矿山地质环境治理恢复和土地复垦基金制度。矿业活动在促进国民经济发展的同时，也带来了诸如土地损毁、水体污染、大气污染等较多的生态环境问题。近年来，针对矿产开采引起的相关环境治理问题，国内学者先后提出了许多治理对策及建议，主要包括推进恢复治理资金管理的规范化、落实矿山环境治理责任主体［1-2］以及建立激励与惩罚相结合的机制［3-4］等。

浙江省能源矿产、金属矿产探明储量较少，非金属矿产储量较丰富，矿种较多，以普通建筑材料用砂石、黏土等矿产为主，其他非金属矿产次之［5］。浙江省2000年开始实施矿山自然生态环境治理备用金制度，矿业走上了一条资源开发与环境保护协调发展的新路子［6］。在调查研究和分析的基础上，制订了矿山地质环境治理基金制度取代备用金制度，有效地解决了备用金制度存在的问题，进一步推进了浙江省矿山地质环境的治理恢复工作［7］。

1 浙江省矿山自然生态环境治理备用金制度概况

1.1 备用金制度的建立

2000年10月1日颁布实施的《浙江省矿产资源管理条例》明确要求，在全国率先实行矿山自然生态环境治理备用金制度，2001年11月19日颁发的《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法》（浙政发［2001］81号），明确了备用金的内涵、收取标准、收取方法以及如何加强监督与管理，规定治理备用金收取以6元/m2为基准；2003年9月26日发文的《浙江省人民政府办公厅关于切实加强矿山自然生态环境保护和治理工作的通知》（浙政办发〔2003〕75号），及相关矿山生态环境治理工程技术指南、验收管理办法，为推进全省矿山自然生态环境治理工作提供了技术、管理保障。据历史统计数据，截止2005年12月底已收取备用金达3.47亿元。

2012年7月23日发文的《关于进一步落实矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙财建［2012］229），对治理备用金核定程序欠规范、收取标准偏低和监管不到位等问题作了进一步的规定，初步建立和完善了备用金制度，开启了全省矿山自然生态环境保护与治理工作的新局面［8］。

1.2 备用金收取标准的调整

随着社会经济的发展、治理成本的提高，收取治理备用金额度不足以支付治理费用是备用金管理中遇到的主要矛盾。根据2001—2005年实施治理的516个矿山统计数据，平均治理费用为40元/m2，对于不同的设区市，经济发展情况不一致，认识也不一致，治理的投入也不同，治理成本存在较大差距；总的来说经济发达地区、城市周边地区、矿业秩序较好地区治理程度较高，治理成本也相对较高。如杭州市范围内已治理矿山131个，平均治理单价48.41元/m2；其中萧山、富阳、城区等经济发达地区治理单价较高为53元/m2，淳安等地区治理单价较低为24.6元/m2。总体来说，全省矿山生态环境治理实际单价已由2005年的40元/m2上升至2009年的60元/m2。

注：2005年统计数据。

浙财建［2012］229号文对全省治理备用金收取的最低标准进行调整、提高，规定以评审通过的治理方案中明确的经费概算作为核定的依据，按不低于治理所需费用的原则，对于地下开采矿山主要考虑矿区面积、开采方式及环境影响程度等3个因素。各地确定了备用金的标准，大部分设区市规定的最低标准为80元/m2，达到了与治理成本的平衡。

备用金制度有力的推进了浙江省矿业领域的生态文明建设工作进度，成果丰硕。从2001年12月到2008年12月，全省累计收取备用金85 847万元，累计用于治理2 776万元，返还2 977万元，结余80 094万元，持证矿山备用金收取率达到100%，但也出现了一些新问题。2016年原省国土资源厅开展《深化矿山自然生态环境治理备用金制度改革》课题，以刚性落实“治理备用金不低于治理费用”的法律原则，当矿业权人不履行治理责任时可以采取有效监管和追究措施，解决备用金管理中，虽有收取但存在备而不够、备而不治、备而不用等突出问题，着力实现“不欠新账，还清旧账”的目标。2017年进行矿产资源权益金制度改革，在此基础上开展矿山地质环境治理恢复基金创新研究。

2 备用金制度存在问题分析及基金制度的研究

2.1 备用金制度存在问题分析

2.1.1备而不够的问题

浙江省全省矿山生态环境治理成本由2005年的40元/m2上升至2009年的60元/m2，至2015年已上升到近80元/m2。2012年以前收取的备用金额度相对较低，基本不能满足治理需求。因历史阶段未严格要求矿山分台阶开采，开采的不规范造成后期治理难度增加、治理成本提高；治理方案不尽合理，实际施工中变更较多，且存在概算费用套最低标准的现象，概算费用与实际治理费用有较大差距。以上是形成备而不够问题的主要原因，且随着时间地推移，已收备用金与治理成本差距还将继续扩大，治理成本缺口继续增大。

据2014年12月31日统计，浙江省应缴备用金32.4亿元，已缴存备用金的矿业权人2 603家，因历史原因1 360家明确不履行治理责任，除缴存的5.5亿元备用金外，尚需投入近11亿元的治理资金。

2.1.2备而不治和备而不用的问题

在收费标准低阶段，当收取的备用金低于实际治理费用时，根据要求矿业权人需再投入远大于已交备用金的费用，才能返还已交的备用金，这样会使矿业权人产生一定的经济压力，间接对治理工作产生阻力；如果矿业权人治理责任意识不强，不严格按治理方案要求，实施边开采边治理，也会出现备用金备而不治和备而不用的现象；另外，矿业权人在缴纳了大笔备用金后，需再拿出资金用于生态环境治理，2倍的治理资金成本，较大程度上加重了企业的资金压力，降低了治理积极性；一般治理往往分为多阶段进行，但备用金制度规定需等全部工程完工后才会返还，矿业权人往往选择到最终阶段才去治理，这也造成了备而不用的现象。

据2014年12月31日统计，全省备用金实际返还1.4亿元，返还率仅为4.3%，结余25.5亿元。根据对实际返还百分比相对较高的宁波、台州等市分析，工程性矿山返还率较高，其次是矿山开采规模大、缴存备用金较高的矿山，因缴存了较高、足额的备用金，上述矿业权人更愿意实施边开采边治理工作。

2.1.3有效监管措施不足的问题

备用金制度仅规定未缴纳和未足额缴纳的矿山开发利用年检不通过，将不履行治理义务的矿业权人列入诚信“黑名单”等，在一定程度上缺乏有效的监管效果。虽对矿业权人拒不履行治理义务有行政处罚措施，但处罚力度较轻，违规成本低，不易引起矿业权人对边开采边治理生态环境治理工程的高度重视，在一定程度上存在监管措施不足的问题。

2.1.4备用金缺少动态管理的问题

已实施的矿山自然生态环境治理责任书未明确“根据矿区开采时间跨度及时调整治理备用金缴存额度”的内容，以致对开采时间跨度较长的矿业权人未能实施备用金的动态管理，造成收取固定标准的备用金与实际不断上涨的治理费用之间差距不断扩大。

2.2 基金制度的研究

根据矿产资源权益金制度改革要求，浙江省在备用金制度基础上研究制定基金制度，着重对计提标准、使用和转存及监管三大核心内容进行分析和研究。

2.2.1治理成本分析

治理成本的分析直接关系到基金的计提标准，关系到矿业权人进行生态环境治理的主观积极性，关系到治理工作的有效性。对典型露天开采矿山治理成本进行分析（表2），主要治理内容包括边坡工程、截排水沟、绿化等，综合治理成本约81元/m2。

注：台阶护坎工程量单位为m，灌木、乔木工程量单位为株，混合植生喷播、养护工程量单位为m2。

地下开采矿山治理方案如果涉及到对采空区治理，可能存在地表错动区内的地面塌陷的治理内容，则治理概算费用相对较高，但因浙江省地下开采矿山矿体的分布特征，严格按设计要求开采，产生地面塌陷的可能性较小，因而治理方案概算往往大于实际治理费用。

2.2.2基金计提标准的确定

基金计提标准的计算可按以下4个依据：①按矿山地质环境保护与土地复垦方案概算收取；②按采矿权登记矿区面积收取；③按宕面和宕底面积综合收取；④按年度矿产品销售收入等指标综合收取［9］。

综合不同收取标准的优缺点，结合浙江省以往类似工程经验，按治理方案工程概算确定基金计提标准较符合浙江省的实际情况，重点在于治理工程量的准确性、治理工程概算的准确性，且应考虑涨价预备费，避免出现治理工程量偏差较大，工程概算套用最低收取标准等现象。

吸收备用金制度的成功经验，规定最低计提标准。露天开采矿山，经过各设区市调整，大部分达到80元/m2的标准，舟山市考虑海岛绿化单价达到了120元/m2，达到了与治理成本的平衡；浙政发［2001］81号文规定的地下开采矿山备用金收取标准，仍能满足与治理成本的平衡。应注意的是基金收取标准应实施动态管理，使之与未来治理成本相适应。

2.2.3基金的使用及划转处理

矿业权人及时开展治理工作的原因主要有三方面：一是治理责任书的签订，明确了实施治理的义务、治理后返还的权利，增强了治理意识；二是定期、不定期的现场检查，起到了较好的监督作用；三是治理后所交的大于实际投入治理费用的治理备用金能尽早返回。因此制订的基金管理协议，也应明确矿业权人履行治理的主体责任；明确基金的使用范围，包括矿山地质环境治理恢复与土地复垦两大类，如果治理方案中费用概算已经包括绿色矿山建设、矿山粉尘防治等费用，也应将此作为基金的范畴；明确应严格按开发利用方案开采，矿山最终境界符合要求。

根据治理方案划分分期治理的区域、分区治理的进度安排及分批验收时间节点等，统一验收规范、标准，实现分批治理、分批验收，对治理工程质量的检查制度、验收制度进行完善，并在实际过程中严格执行［10］，实现基金的有效使用、及时划转，以减轻矿业权人投入治理的资金压力。

2.2.4有效的监督管理措施

通过多点密度全方位的监管方式，加强开采前、开采过程中的监管，结合定期开展的矿山储量动态测量、开发利用方案实施情况监督检查、绿色矿山验收和矿业权督查等一并实施；建立多部门共管机制，加强相关部门间的联动监管执法，达到有效监管。

对实施治理完成较好的矿山在当地媒体、部门网站通报表扬；将矿山生态环境治理行为纳入到诚信体制建设中；实施边开采边治理的矿业权人信用体系适当加分；建立历史遗留矿山治理实行“谁治理、谁受益”的激励机制［11］；鼓励资本参与到矿山治理与景观资源、旅游资源开发、土地开发利用相结合的开发式治理［12］工作中来。

对未及时实施边开采边治理的矿业权人，发函告知限期整改；到期后不整改的，责令停业整顿，并根据《矿山地质环境保护规定》，对矿业权人实施罚款；停业整顿期限以30 d为限，期间必须按《停业整顿决定书》的要求实施整改；停业整顿后仍不符合要求的，根据相关法律条款以及所签订的治理协议，与相关其他部门联动，实施无限期停产整顿。

3 基金制度的构建

3.1 基金计提

参考浙财建［2012］229号文收取标准，结合治理成本分析，在此基础上制订出基金计提参考标准：以不得低于办法附件基金计提参考标准为原则，以矿山治理恢复方案中经费概算为计提标准，对概算编制应包含涨价预备费在内作了规定，并规定每年3月计提前一年的基金。

为了防止因矿业权人最后几年集中开采可能造成的基金计提额度不够问题，将剩余资源储量除以年开采规模，如小于3 a的，则需重新复核治理费用，按1.2倍治理费用计提基金。

3.2 基金的使用、划转

基金由企业自主使用，治理范围除包括《矿山地质环境保护规定》需实施的治理内容外，同时将土地复垦费一并考虑在内，企业不再单独缴存保证金和土地复垦费，此举提高了资金的监管和利用效率，其他如建设绿色矿山的费用，其他需治理、复垦费用支出也包括在内。

对于治理恢复基金的划转时间节点可按分年度划转、分阶段划转等意见，综合考虑质量、验收等因素，确定分2个阶段，可在完成工程量50%、100%的2个时间节点提出验收，经验收合格的划转90%，留10%作为后期养护专项经费，在养护期2 a满后从银行基金专户划转。分2个时间节点划转，可较大的减轻矿业权人的治理资金压力，所留取的专项经费可确保后期的绿化养护及监测工作，有效地解决验收监管的被动性和监管后延问题［13］。

3.3 监督管理

制订的《三方协议》格式内容明确矿业权人矿山地质环境治理恢复的责任义务；明确县级自然资源部门、生态环境部门、财政部门作为基金监督管理的主体和责任；协议三方各自责任和义务、违约责任；基金处置通知书式样；基金划转通知书样式；基金动用通知书样式。

对基金使用和管理的监管方面明确对不按规定计提基金、不按规定使用和管理基金等行为将承担的相关法律责任。让矿业权人清楚地意识到，必须主动、及时、有效地治理被破坏的生态环境，否则基金就会被冻结，还需承担相关法律责任，及时实施治理后返回基金在经济上更合算。治理恢复基金的监督管理强调事前、事中、事后的管理，多部门的协调，以及信用惩罚等。

3.3.1事前、事中监管加强

编制科学合理的治理方案，并对方案进行审查备案；要求基金支付台账明细清楚，真实记录相关费用摊销情况，提交基金支出年报；严格遵守《三方协议》中的基金计提与使用、划转和违约责任等条款；与绿色矿山验收、检查，矿业权督查等结合起来，形成多点密度全方位的事前、事中监管。

3.3.2多部门的协调

自然资源部门会同生态环境部门按照“双随机、一公开”的原则开展动态监管工作。财政部门对矿业权人基金执行情况进行指导和监督；自然资源部门对基金计提、使用和划转工作进行指导和监管；其中涉及环境保护工作的由生态环境部门进行指导和监督；中国人民银行根据协议相关要求进行指导和监管。

3.3.3相关处罚

地质环境治理恢复是矿业权人应尽的义务，管理办法不再规定激励条文。对于不按要求实施的，按违法程度决定处罚力度，处罚方式主要包括列入矿业权人异常名录或严重失信名单；责令限期整改；矿山停产；违法、违规信息建立信用记录；纳入浙江省地矿综合监管系统向社会公布；提起公益诉讼，以及追究其法律责任等。

3.4 原缴纳备用金处置及矿山治理实施

原缴纳备用金分采矿许可证有效期内的和采矿许可证已经到期2种情形对已缴纳的备用金进行处置。矿业权人未实施治理的关闭矿山，由地方政府组织实施治理。

（1）采矿许可证有效期内的矿山一类是返还矿业权人，而后建立基金帐户，重新计提基金。将剩余资源储量除以年开采规模，如剩余服务年限大于3 a的，已缴纳的备用金、土地复垦费直接返还，而后矿业权人按文件要求设置基金帐号，计提基金。另一类是转存为基金。剩余服务年限小于3 a的，重新核实治理经费，按尚需治理经费的1.2倍额多退少补，将备用金、土地复垦费转存为基金。

（2）采矿许可证已经到期的矿山按正在或拟要实施的正常治理工期12个月为界，可完成的足额返还备用金，不能完成的不予返还，并将之在当地自然资源部门网站公示后，作为政府性基金收入上缴国库，用于当地矿山治理。

（3）矿业权人未实施治理的关闭矿山由地方政府组织实施治理，将因治理需要产生的二次资源量，论证其合理性后，将开挖土石料经拍卖或竞价所得收益用于补偿治理费用支出，达到矿山地质环境治理恢复和财政投入降低的效果。

据2020年3月31日统计数据，浙江省历年缴存备用金的矿山5 508个，金额为407 121.55万元，备用金应返矿山为792个，应返总金额为131 102.05万元，现已全部返还；责任主体灭失不予返还金额为112 174.55万元，全部按规定处置完毕。

4 结论与展望

（1）浙江省通过积极探索实践，先后提出并制定实施备用金制度与基金制度，基金制度的提出更加聚焦于解决矿业绿色发展所面临的新的地质环境治理恢复问题。制订的管理办法，内容涵盖基金计提、使用、划转与监督管理等方面，充分总结备用金制度的经验，立足当前，着眼未来发展，体现了一定的前瞻性、科学合理性、实际可操作性。办法实施后，成功解决了历史遗留备用金的上缴国库、返还、转存基金问题以及历史遗留关闭矿山的治理问题，全省矿山治理工作取得新的积极成效，加快推进了浙江省矿山生态文明建设。

（2）应严格按照《管理办法》和《三方协议》要求，利用浙江省国土空间生态修复项目监管系统，切实加强对基金计提、使用和划转等全过程监管。基金制度良性循环后，在划转方面，可考虑实施分期治理，多期验收后划转，以进一步降低资金压力，提高矿业权人治理工作积极性，也可与绿色矿山建设、矿山粉尘防治等相融合，为基金划转打开多个通道，使基金进一步流动起来。

（3）基金与市场化治理的结合，对于矿区的开发式治理、矿地综合利用，可将之与市场化治理资金相结合，实现开发式、综合式治理的目标，积极引导社会资本参与矿山地质环境治理恢复工程，通过建立产业投资基金、公益性基金实施治理工程。

（4）实施动态管理，及时修编治理方案、调整治理经费概算，用于指导基金的计提。在评价的基础上，当治理成本远远大于收取标准时，及时调整并发布新的计提标准。