山西人大：“四切”让民意贯穿立法全过程

李倩文

134项立法工作任务，其中制定法规52件，修改57件，废止25件。这是四年来，山西省十三届人大常委会的立法工作亮眼成绩单！

2020年11月19日，在太原召开的第二十六次全国地方立法工作座谈会上，栗战书委员长围绕学习贯彻习近平法治思想，对地方立法工作提出了指导性、针对性意见，对山西省人大及其常委会立法工作给予了充分肯定。

今年以来，山西省人大常委会党组组织专班力量对134项立法工作任务“回头看”，进行全覆盖、全景式的梳理总结，并选择代表性的47件进行综合分析，从立项、调研、起草、论证、审议等不同侧面，翔实地展示了山西地方立法的生动实践，形成了38篇报告，加大“小切口、有特色”立法探索的力度。

笔者了解到，2018年以来的三年，山西省人大及其常委会平均每年新制定法规16件，调整事项相对单一的立法占到70%以上，法规条文数量一般30条左右……坚持急用快立，修改野生动物保护法实施办法从启动到通过不到20天……山西省人大及其常委会坚持问题导向，不搞“大而全”“小而全”，贯彻“小切口”要求，“量身定制”创制性立法，通过“切小题目、切准特色、切细内容、切实措施”，让民意贯穿立法全过程，让地方立法更务实、更接地气。

切小题目 坚持“一事一法”

山西全省66个防火重点县、29个一级火险区，防灭火形势严峻；山西地膜覆盖面积1015万亩，农用薄膜使用量每年约6.3万吨，塑料制品的危害有目共睹；2020年新冠肺炎疫情突如其来，强化公共卫生安全法治保障尤为紧迫，公共场所随地吐痰的陋习却屡禁不止……

民生和社会治理领域立法本身涉及范围较大，针对这些具体的治理难题，选题时更要注重抓住关键节点。

“我们出台了‘四禁’规定，即禁止秸秆焚烧、禁止野外用火、禁止不可降解一次性塑料制品、禁止公共场所随地吐痰，坚持一事一法，小法办大事。”山西省人大常委会教育科学文化卫生工作委员会主任李福明介绍说。

人大的立法要由人民点菜，除了“四禁”，公共文化服务保障也是惠民生、保善治的体现。在城市现代化进程中，一些新华书店在城市改造中被拆迁消失，工作机制不健全、资源分配不均衡等问题日渐凸显。据了解，山西省仅有公共图书馆128个，平均每个图书馆要服务近30万人，人均拥有公共图书馆藏书只有0.626册。

“全民阅读条例立项前，设想是制定较为全面的公共文化服务保障条例，经反复论证，国家法律已对此作了全面规范，应着眼于压实政府提供公共文化服务的责任，据此先制定了全民阅读促进条例。让‘软法’有‘硬核’保障。”山西省人大常委会教育科学文化卫生工作委员会副主任张汉琦说。

切小题目，抓住关键要点，坚持“一事一法”，山西省人大及其常委会致力于用小法办大事。

切准特色 “量身定制”解决自身问题

“开门七件事，柴米油盐酱醋茶。”山西人对醋情有独钟，善酿醋、爱吃醋，醋文化源远流长。但如何让“醋葫芦”变成“宝葫芦”，保护好山西老陈醋这块“活化石”，山西省人大常委会“量身定制”的《山西老陈醋保护条例》让法规有了“山西味道”。

“2020年全省有208家获证食醋生产企业，食醋总产量约90万吨。但缺乏龙头企业引领，企业品牌保护意识差，市场同质化恶性竞争严重，传统技艺传承难以为继……”山西省人大财政经济委员会计划预算处处长董芝介绍说，“我们积极起草制定《山西老陈醋保护条例》，把醋的文章做大，明确保护‘山西老陈醋’，与其他‘山西陈醋’区分开来，从保护技艺到保护企业，缓解我省醋业由‘乱’到‘治’的阵痛期。”

习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”

如果说保护老陈醋让法规有了“醋”的山西味道，那么沁河流域三市协同立法的探索，更是“量身定制”法规，立足本地特色，解决实际问题。

“我们谋求生态文明建设领域立法时，拟定了‘两山七河一流域’立法计划，但山西境内的‘七河’有‘五河’都流经2～3个市，如何实现流域整体利益与各市利益相统一？流域市协同立法是个新事物，我们建立了‘省级统筹、省市联动、市市协同、各市立法’的流域立法工作机制，以沁河为试点‘求同存异’，完成沁河流域生态修复与保护立法。”山西省人大常委会环境与资源保护工作委员会副主任杨向群说。

切准特色，立足本地实际，办好属于山西的地方事务，“量身定制”的法规有着浓浓的“山西味道”。

>>山西省人大常委会副主任卫小春带领调研组赴山西新华印业进行调研。 山西省人大常委会供图

切细内容 立法全过程下足“绣花功夫”

“全省有3400多万人口、1274万户家庭，其中妇女比例占到49%。家庭是最基本的社会细胞。反家暴法的实施过程中仍然存在‘卡脖子’环节。”山西省人大社会建设委员会二级巡视员胡素锋说。于是，山西省人大常委会聚焦预防和处置环节，并建立或完善反家暴联席会议、首接负责制、强制报告、告诫书、人身保护令等制度，切细内容，从预防和处置两个角度细化落实保护救助措施，制定家庭暴力预防和处置办法，打通各个环节，立法过程下足“绣花功夫”。

除了社会弱势群体，带着对农民的感情，山西省人大常委会调查组植根于乡土，在两个村进行了4个月的蹲点调查，发现农业生产托管已成为粮食生产的基本形式。山西省人大法制委员会副主任委员成斌介绍说：“为了促进农业增产、农民增收，我们总结农业生产托管服务实践中的有益经验，制定托管合同示范文本，农户与服务主体可以参照对服务价格、托管质量等进行约定，进一步规范农业托管服务。”山西省人大常委会对农业生产托管服务合同的字斟句酌，内容切细切实，将精细化理念刻在每一个条文里。

“法规贵在真正解决问题，要务实管用，就要接地气，要吃透情况，找准问题，精准发力。”山西省人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会主任蔡汾湘说。

切细内容，下足“绣花功夫”，法规要管用好用，贵在明确具体，要把精细化贯彻立法全过程。

切实措施 打通法律实施“最后一公里”

山西是全国著名的革命老区，抗战期间是八路军总部及三大主力会师、中共中央北方局所在地，百团大战、平型关大捷等著名战役都在三晋大地打响。

但是，2019年山西省人大常委会调研组赴临汾市尧都区某乡镇调研时，提出到中共临汾地委旧址界峪村迴光寺去看看，却发现庙还在，但地委旧址没了痕迹；在代县试图寻找“夜袭阳明堡”旧址，但这里早在新中国成立前就被复垦为耕地……

3400余处红色文化遗址是山西的“红色名片”，但只有872处纳入了国家、省、市、县四级文物保护范围。这片红色浸染的三晋大地上的遗址中的“一砖一石”，在风中摇曳。

“立法保护老前辈留下的红色遗迹、老祖宗创造的文化遗产，这是历史赋予三晋大地的责任。”参加调研的李福明激动地说。为此，山西省人大常委会制定实施了省级红色文化遗址保护条例——《山西省红色文化遗址保护利用条例》，系统回答了保护什么、谁来保护、如何保护、如何利用等问题。

但是，打通法律实施“最后一公里”并非易事。

由于历史原因，不少革命文物产权归属复杂，有些为私有产权古民居，且产权分散，一定程度上制约了红色文化资源的保护利用。

张汉琦告诉笔者，八路军和解放军的指挥部多设在老百姓家里，且地处偏远。产权属于个人所有的红色文化遗址保护难度较大。山西文物部门进行初步调查后发现，山西红色文化遗址中，除了8%的产权属于国有、12%属于集体以外，其余80%都属于个人所有。

“条例出台后，明确部门职责，建立联席会议制度以及红色文化遗址分级保护制度，与文物的4级保护平行，致力于构建红色文化遗址保护利用新格局。比如杨家庄村兵工厂入选‘第六批省级文物保护单位’，获得700万元中央专项资金预算，得到了妥善保护。”张汉琦说。

制度稳则国家稳，制度强则国家强。

“我们要深入学习贯彻习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话和会议精神，要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作。本次立法工作总结，研究规律性、找准薄弱点，发扬成绩，改进不足，以期更好地做好‘小切口、有特色’立法工作，办好属于山西的地方事务。”山西省人大常委会党组书记、副主任郭迎光说。