国外应急管理体系对比研究及其启示

周兴波，张 妍，朱 哲，杨子儒

(1.水电水利规划设计总院，北京 100120；2.中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司，湖南 长沙 410014)

0 引 言

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，一直以来世界各国均高度重视[1-5]。2019年11月29日，中共中央总书记习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力的目标[6]。2020年12月11日，习近平在中央政治局第二十六次集体学习时强调，坚持系统思维，构建大安全格局，促进国际安全和世界和平，为建设社会主义现代化国家提供坚强保障。然而，我国应急管理体系建设历时短、基础弱、财政投入总量小、评价机制缺位等问题突出[7]。在对比分析美国、日本、俄罗斯、巴西等国家应急管理体系的基础上，研究国外应急管理体系主要模式对推动我国应急管理体系和能力现代化有一定的借鉴意义。

1 国外典型国家应急管理体系概况

1.1 美国应急管理体系

美国应急管理从群体专项应急、系统化民防应急、冷战时期的全面应急，联邦紧急事务管理局成立后的联邦、州与地方联合的综合应急管理、可持续性应急管理，“9·11”事件后突出国土安全的应急管理，直至东日本大地震后重构的全国准备和核心能力量化建设的应急管理体系[8]。

1.1.1 联邦政府层面

美联邦政府应急管理由总统负责，主要部门为国土安全部(DHS)，其下设的联邦应急管理局(FEMA)负责综合协调，包括处理与重大灾害相关的防灾减灾救灾及民防工作。从事权划分来看，美国应急管理体系由联邦政府、州和地方政府(县、市、社区)3个层级组成。美国应急处置突出属地管理，以州和地方政府为主，联邦政府仅在紧急情况下，应州政府请求提供指导和援助。

国土安全部的核心任务是防止恐怖主义和加强安全，保护和管理边境，执行和管理移民法，维护网络空间安全，机构设置见图1。联邦应急管理局于1979年成立，2003年并入国土安全部，可直接向总统报告，在紧急救援时可代表总统协调各方灾难救助事宜；主要职责是通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程管理，领导和支持应对各种灾难，减少人员伤亡和财产损失；负责编制国家总体应急框架，主要包括国家防范目标、国家防范体系、国家预防框架、国家保护框架、国家减缓框架、国家应急框架、国家灾难恢复框架，并组织开展预案演练及人员培训，在实际的应急管理中起到综合协调的作用[9]。联邦应急管理局下设应急准备处、缓解灾害影响处、应急响应处、灾后恢复处和区域代表处管理办公室。

图1 美国国土安全部机构设置

美国陆军工程兵团(USACE)，内政部下的垦务局(USBR)、地质调查局(USGS)，美国商务部的国家海洋和大气管理局，农业部的自然资源保护局，运输部，联邦通信委员会等专业机构为应急管理提供专业支撑[10-11]。

1.1.2 州和地方政府层面

在州政府层面，各州建有应急管理办公室，负责辖区内防灾救灾的日常工作和突发事件的综合协调处置。州政府各职能部门，如警察、消防、医疗卫生、环保等负责各自职责范围内的防灾救灾工作，发生灾情时负责进行应急处置和救援。在防灾救灾方面，当地方政府遇到无法应对的重大灾害时，州政府有责任和义务给予帮助。

在地方政府层面，市、县、乡镇、社区等一般实行地方自治。市、县设有地方应急管理办公室，负责组织协调和应急管理。同时，地方政府一般在警察局设有政府应急管理中心或911中心，核心组成部门包括警方、消防、紧急医疗救助机构，其他部门在应急管理中心设有固定席位，以确保应急抢险救援可联合值守和采取行动。

1.1.3 应急响应程序

依据《美国联邦灾害紧急救援法案》《灾害救助法》《联邦灾害法》《斯塔福特救灾与紧急援助法》等法律法规，应急响应可分为预警预报、应急响应和灾害救助。预警预报由行业部门负责，如美国海洋和大气管理局(NOAA)及其下属的国家气象局(NWS)等，主要对气象、降水等进行监测。应急响应一般由事发地方政府指挥应急；若超出可控范围地方政府应向州政府请求救援，州政府开始协调和援助；若灾害应对超出州政府的响应控制范围，州长可宣布进入紧急状态，并向总统报告，请求联邦应急管理局及相应区域中心或依法授权技术机构开展协调和援助。

1.2 日本应急管理体系

日本建立了以首相为最高指挥，内阁官房负责整体协调，通过中央防灾会议、灾害对策本部等议事协调机制制定对策，突发事件牵头部门相对集中管理的中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。

1.2.1 中央政府层面

日本首相是中央政府应急管理的最高行政首长，并担任中央防灾会议会长，相关应急管理部门包括内阁府、发生特大灾害时成立的非常灾害对策本部、紧急灾害对策本部、国土交通省厅、气象厅、消防厅等。其中，临时成立的灾害对策本部具有统筹全局、统领指挥的权限和职责。

内阁府由首相领导，应急管理中内阁府特命大臣负责各种防灾计划的编制，应对大规模灾害，统筹和协调各项抗灾事务，收集、传播灾害管理信息，执行紧急措施；在特殊时期还担任非常灾害对策本部长或紧急灾害对策本部副部长。内阁府中央防灾会议是根据灾害对策基本法设置，由首相担任会长，防灾担当大臣担任委员；主要职责包括制定和组织实施防灾计划，灾害时制定和实施紧急措施计划，向首相和防灾担当大臣提出防灾救灾建议[12]。

非常灾害对策本部是内阁府经内阁会议临时设立，是应对非常灾害的机构，一般由防灾担当大臣、国务大臣或相关厅厅长担任部长。《灾害对策基本法》中没有明确定义非常灾害，一般死亡人数超过100人，房屋毁坏超过100户；或死亡人数少于100人，但房屋毁坏数量相当大时，可认为是非常灾害。紧急灾害对策本部是内阁府经内阁会议临时设立，应对特大灾害的机构，由首相担任部长。若已建立非常灾害对策本部则立即废止，同时由紧急灾害对策本部接任其所有职责。

国土交通厅是2001年中央省厅再编中，由运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等机构合并而成，下设的水管理和国土管理局，主要负责制定防灾规划、防灾措施，河流、水坝、沿海岛屿以及水资源管理和污水处理。

1.2.2 地方政府层面

地方政府层面包括都道府县和市町村，均设立了相应的防灾会议。都道府县防灾会议由会长和委员组成，会长由都道府县知事担任，委员包括警察、自卫队、消防、教育委员会、市町村长等负责人；主要职责包括制定和推行地区防灾计划，收集灾害发生时的灾情资料，协调相关机构采取灾害应对措施，并从事灾后处理工作等。市町村防灾会议会长由市町村长担任，委员与都道府县防灾委员设置基本一致；主要负责制定市町村地区防灾规划，审查确保相关规划与上级防灾规划内容一致，收集灾害资料，并联络协调都道府县相关单位。

根据《灾害对策基本法》都道县知事或市町村村长可根据灾害应对需要建立地方灾害对策本部，作为都道府县或市町村开展本地灾害救助的指挥部，它在与地方防灾会议紧密联系的基础上，推动灾害预防与应对[13]。灾害对策本部在组织一线抢救工作的同时，必须及时收集灾害信息，并呈报上级灾害对策机关[14]。

1.2.3 应急响应程序

日本应急管理分为预警预报、应急响应和紧急救援。预警预报由气象厅和国土交通厅共同负责，气象厅负责收集灾害数据，联同国土交通省分析预测后进行预警预报。应急响应的主要措施是设立各级灾害对策本部，中央层面内阁府设置非常灾害对策本部或紧急灾害对策本部，灾害应对一线设立非常灾害现场对策本部，以确保靠前指挥。应急全过程通过中央防灾会议等制定对策，国土交通省作为主要指挥协调机构，联合消防、警察、自卫队、医疗救援及群志和志愿者共同抢险救援。日本应对洪水灾害流程见图2。

图2 日本洪水灾害应急响应过程

1.3 俄罗斯应急管理体系

俄罗斯建立了以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，以紧急情况部为综合协调机构，联邦安全局、国防部、外交部、情报局等权力执行部门协调配合的垂直型应急管理体系[15]。

1.3.1 联邦层面

俄总统全面领导应急管理工作。联邦安全议会是最高决策和协调机构，由总统任主席，下设宪法安全、国际安全、独联体安全等12个常设的跨部门委员会，分别负责相关领域的应急管理工作。

联邦紧急情况部是主要协调部门，负责自然灾害、突发事件的预防和救援，部长直接对总统负责。主要任务是制定和落实国家民防和应对突发事件的政策，实施预防和消除灾害措施、对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。紧急情况部将俄罗斯分为8个地区，在俄联邦和联邦主体之间设立了8个区域中心，负责89个州的救灾活动，每个州都设有分支机构，由5～6个人组成，中央搜索分队80个，每个分队约200人。该部直接管理有40万常态化应急救援力量，作为独立警种按部队建制统一管理，并拥有国家消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队、小型船只事故救援队、心理医疗救助队等多支专业力量。

联邦自然资源和生态部负责自然资源、水经济综合系统、水利设施的安全保障和利用，地下资源利用的安全管理、工业安全、核能利用安全、电热力设备及网络的安全、生产安全、工业爆炸物的存放和使用安全，以及环境监测和污染等方面，制定国家政策和规范性文件，制定和落实环境保护的国家政策和规范性文件。参与应急管理工作的主要包括其下设的联邦水文气象局和联邦水资源管理局。

1.3.2 联邦主体和地方层面

俄联邦主体政府和地方政府负责本地灾害事件的预防和处置，一般灾害事件分别由相应的政府主管职能机构负责。遇到较大灾害事件，俄紧急情况部的地区中心会提供紧急帮助，或者直接由地区中心进行应急处置。在紧急情况部的直接领导下，8个地区中心分别负责所辖地区重大灾害事故的预防和处理，向州和地方的灾害管理提供各种帮助。

1.3.3 联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系

1994年，俄联邦立法机关通过了《联邦共同体应急管理法案》，建立了“俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系(USEPE)”。该体系包括89个州、1 000个城市化区域和大城市以及超过2 200个位于偏远地区的城镇和乡村，成立了576个应急管理委员会，使得俄罗斯危机预警能力和处理应急安全事务的能力得以大幅提升。

USEPE有5个基本层次，由低至高包括：一是组织，与之相对应的是企事业、研究机构、其他组织等；二是地方，与之相对应的是行政区、城邦或者城镇；三是地区，与之相对应的是俄联邦主体、联盟；四是区域，即相邻的两个俄罗斯联邦主体；五是联邦，即超过两个以上的联邦主体或者把整个国家版图作为一个整体。

1.3.4 应急响应程序

俄应急管理主要分为预警预报、应急响应和灾后救助3个环节。如水旱灾害预警预报由国家危机情况管理中心、联邦水文气象局以及紧急状态部下设的信息中心负责，可以自动接受联邦机构和各地的灾害信息，紧急情况部连同各地区的监测机构，对可能发生的突发事件进行预测和预警。应急响应核心机构是紧急情况部，负责决策、搜救和灾害的实时监测，统一管理协调联邦部门和地区的应急行动。在应急行动中，紧急情况部负责统一收集和分析来自联邦、地区等部门的灾害信息，情况严重的会立即上报俄总统。

1.4 其他国家应急管理体系

1.4.1 加拿大

加拿大应急管理分为联邦、省和社区三级。联邦层面的应急管理由公共安全部、自然资源部、国防部、加拿大土著服务机构(Indigenous Services Canada，ISC)共同承担。公共安全部是加拿大联邦层面的应急管理部门，其下属的政府运营中心负责监督和协调联邦政府的应急处理，提供24/7全天候监测和报告、国家级态势感知、预警产品和综合风险评估以及国家级规划和整体政府应对管理。

1.4.2 巴西

巴西应急管理体系由联邦、州、市组成。在联邦层面，巴西政府设有专门灾害防御管理机构——国家民防和保护局，是巴西国家全面民防保护的中央机构代表，负责灾害防御的日常管理以及政府各部门之间的协调工作，形成了巴西政府领导下综合管理与行业管理相结合的灾害应急体制。在州层面，设立有民防机构，通过预防、准备、响应和恢复行动保障各州的民防。各州的民防机构的最高行政长官为各州设立的国家民防协调员，国家民防协调员直接对州长负责。在市级层面，各市设立市民防委员会，通常各市是处理灾害的第一现场。

1.4.3 印度

印度应急管理由国家层面的国家灾害管理委员会、各邦、县级政府组成。国家灾害管理委员会主要职能是决策和协调救援，印度总理任委员会主席，内政部部长任副主席，其成员包括涉及对各种灾害的相关各内阁部的副部长。各邦是灾害管理和实施的主要机构，实行邦首席部长负责制，具体的赈灾、救援和安置等工作由赈灾专员负责，一般通过邦财政局长或赈灾副专员负责指挥和管理赈灾工作，各相关部门配合工作。县级政府是灾害救援及善后工作的具体实施机构，县长为灾害管理的总责任人。除政府的相关机构以及地方政府和村民自治组织外，包括军队、准军事部队、警察和非政府组织、公私企业和媒体等其他力量也被纳入到灾害应急管理当中。

2 国外应急管理体系主要模式分析

国外应急管理体系分为设立高级别应急管理委员会、国家综合应急管理部门和部门内设应急管理机构三大模式。

2.1 高级别应急管理委员会模式

高级别应急管理委员会是国家在应急管理体系中设置级别高于各大部委的应急管理委员会，负责制定应急管理规划、灾害应急时决策，以及统筹协调各专业部门联合处置灾害的工作机构。

高级别应急管理委员会可以是实体机构，也可以是虚设的协调机制。如俄罗斯联邦安全会议、印度国家灾害管理委员会等均属于常设的实体机构。俄罗斯联邦安全会议，由总统任主席，会议秘书由总统任命并对总统负责，会议常委和委员由国防部、紧急情况部、联邦安全局等相关部门部长出任；印度国家灾害管理委员会，由印度总理任委员会主席，内政部部长任副主席，涉及应对各种灾害的相关各内阁部副部长任委员。而日本中央防灾会议是日本中央政府设置的应对防灾救灾的最高议事决策机制，会长由首相担任，会员包括防灾担当大臣、内阁总理大臣中的其他国务大臣及有关专家。

高级别应急管理委员会日常主要负责编制应急管理政策、组织实施应急管理规划等。在应急时期，委员会根据实际情况制定并推动实施有关应急方案，综合协调或指定专门应急机构协调相关专业部门及有关机构进行协同应急救援。高级别应急管理委员会突出强调由一个高级别机构或机制实施跨部门统筹协调管理，其主要负责人多为国家最高领导人，故可高效协调中央政府各部门、中央与地方政府、地方公共机关之间有关应急管理方面的关系，可统筹协调灾害应对全过程，避免各自为政、横向分割的局面。如日本以中央防灾会议会长首相为最高指挥长，内阁官房负责整体协调和联络，通过中央防灾会议制定应急方案，有效促进国土交通省、气象厅、防卫省和消防厅等部门之间协同应急。

2.2 国家综合应急管理部门模式

国家综合应急管理部门是在国家应急管理体系中设置负责各类灾害应急管理任务，并组织协调相关专业部门开展防灾减灾工作的国家综合应急管理部门，相关专业部门负责各自领域灾害的监测预警、日常预防管理以及灾后恢复重建等工作。如俄罗斯紧急情况部是俄罗斯应对灾害的国家综合应急管理部门。加拿大公共安全部是其联邦层面的国家综合应急管理部门，统筹联邦层面各部门和地方政府，统筹协同各类灾害应对和应急管理工作。

国家综合应急管理部门模式一般是自上而下的垂直管理，拥有庞大的和强有力的应急救援和基础保障队伍，可在一定时间内快速完成重要的应急救援工作。如在俄罗斯应急管理体系中，俄联邦、联邦主体(州、直辖市、共和国、边疆区等)和地方设置了三级垂直领导的应急管理机构，并在俄联邦和联邦主体之间设立了8个区域中心，每个区域中心的应急管理工作由紧急情况部的区域分部负责，强化了应急管理机构的权威性和统一性。

2.3 国家部门内设应急管理机构模式

国家部门内设应急管理机构模式是国家在内政、国防等部门内设的应急管理机构，该机构负责应急救援，组织协调相关专业部门开展防灾减灾工作；各专业部门承担各自领域灾害的监测预警和日常管理等工作。美国、巴西等多数国家都采用国家部门内设应急管理机构模式。如美国隶属于国土安全部的联邦应急管理局，作为美国应急管理的核心协调决策机构，统筹负责处理与重大灾害相关的防灾减灾救灾工作。巴西区域发展部设置的国家民防和保护局，是巴西国家层面负责灾害应对日常管理和各部门之间的统筹协调。

联邦制国家采用国家部门内设应急管理机构模式较多，内设的应急管理机构主要负责灾害救援组织，协调相关专业部门和机构，更多地突出州政府和地方政府的属地管理，联邦政府和内设应急管理机构更多地是指导和支援关系，应急救援和协调指挥一般均由地方政府负责。

3 我国应急管理体系发展与启示

我国应急管理体系从临时响应到综合应急，从单一灾种到全灾种、大应急，尤其是国家组建应急管理部，为应急管理体系和能力现代化奠定了坚实基础。进入新时代，我国应急管理体系建设上升到国家最高层面，应急管理事业迈入新发展阶段[16]。

但是我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重的基本国情尚未改变，安全风险点多面广、致灾因素多源耦合、应急管理基础能力薄弱、应急管理专业人才不足等问题依然突出。因此，对比国外应急管理体系建设和发展过程，我国应急管理体系建设还需进一步的加强和完善。

一是转变塑造全方位全过程全员参与的应急管理理念。面对严峻的灾害应对形势和社会各界对公共安全的新要求，美、日、欧等国家虽国情不同，但应急管理部门均认识到自身在灾害防范和应急管理中能力和资源的有限性，统筹组织方面的优势，充分发挥广大公民和社区公众主体力量的重要性，逐步转变过去单一风险、单纯应急、仅靠政府的传统理念，培育塑造全灾害风险、全过程应急、全社会参与的灾害风险防范理念，尤其是日常对灾害风险应对的科普、告知，使得每个人都能成为应急管理的有效力量。如美国应急管理从仅注重自然灾害防范，到FEMA成立后逐步发展为综合应急管理，覆盖灾害风险预防准备、监测预警、响应处置、抢险救援、恢复重建全过程；应急管理科普宣教坚持家庭、社区、学校教育相结合，切实提升全民全社会应急意识，大力提升应急管理能力。

二是建立健全应急管理体系法律法规和标准体系。法律法规和技术标准体系的发达国家应急管理体系和能力建设的核心。美、日、俄及西方国家均逐步建立了系统化、体系化、专业化的应急管理法制体系。如美国联邦法包括《斯坦福灾难救济与紧急援助法》《国土安全法》《全国紧急状态法》等。而我国应急管理领域的综合性法律尚未出台，2007年出台的《突发事件应对法》也已不适应当前应急管理的需要。因此，应加快制修订应急管理相关法律法规，构建以应急管理法为基础，安全生产、自然灾害、消防、应急救援、应急物资储备和力量为主干，涵盖全灾种、全行业、全过程的应急管理法规体系，建立健全应急管理领域综合性法律和结构完整、层次清晰、国际接轨的应急管理标准体系，加快制修订应急准备、监测预警、应急处置和恢复重建等应急管理国家标准和行业标准，推动构建依法依规应急决策，强化应急管理标准化建设。

三是深化完善纵向贯通横向联动的应急管理体制。突发灾害的紧迫性和严重破坏性后果要求必须构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。如美国和俄罗斯均以总统为核心，分别以FEMA和紧急情况部为综合协调决策和最高应急管理机构，以地方政府为应对突发事件的第一责任主体，纵向上下贯通，横向各部门联动给予技术支撑，确保应急管理的高效性。2018年我国组建应急管理部以来，统一指挥、反应灵敏、上下联动的应急管理体制逐步形成，但在市县层面的应急管理机构尚不健全，部分省份还存在行业应急的情况。如上海、四川、江苏等省应对水旱灾害尚在水利部门。因此，我国应进一步推动机构改革，强化市县层面应急管理机构转隶，提升应急管理部门的权威性和基层应急能力建设，以健全的体制保障上下贯通的应急管理体系建设。

四是优化完善综合统筹多部门多行业联动的协同应急机制。跨部门、跨区域、跨行业协同高效联动是确保应急管理有效的重要举措，也是世界各国应急管理均面临的问题。美国FEMA虽隶属于国土安全部，但应急抢险救援时可代表总统协调各方，具备多部门多行业统筹协调能力。目前，我国虽组建了应急管理部，其职责包括承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，但由于其同各行业部门同为国务院组成部门，综合统筹多部门多行业协同联动应急的能力略显不足。因此，可在国家层面将国务院抗震救灾指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会等议事机构合并，或改制为应急管理委员会，具备更高的部门协同、区域协同、军地协同能力，面向全灾种、大应急，以更高层级的机制优化完善多部门跨区域协同联动，切实提高资源整合和协同应急能力和水平。

五是大力提升全社会应急准备能力和基层应急力量。美国在2011年东日本大地震后提出了全社会参与的应急管理工作理念，把全国准备作为一项基本战略。对我国而言，全社会应急准备能力非常薄弱，基层应急技术力量严重不足，应充分借鉴有关国家的经验和教训，在国家层面推动各行业、企事业单位、社区、家庭等社会各界做好应急预案，提升应急准备能力。此外，基层作为应急管理的最前线，当前技术力量不足、专业人员不够、物资装备欠缺等问题十分突出，应健全基层组织，加强基层技术力量和物资装备配备，通过专业培训和科普宣教，强化基层应急力量和能力，解决应急管理“最后一公里”难题。