融合和平衡国企党组织职权与“三会一层”职权的问题和对策

文/黄 炜

一、国企党组织与“三会一层”的关系及现状概述

从广义的角度看，我国国有公司治理结构的特色主要体现在内部新、老“三会”及经理团队这些治理主体并存，尤其国企党组织参与公司治理是一个重要特色，外部有国资委或其他国家出资机构以出资者身份监管以及政府的监管，另外还有公众监管。

在国有企业治理中，国企党组织与“三会一层”（股东会、董事会、监事会和经理层）拥有不同的职权，作用于不同的层面或领域（也有交叉、重叠部分），发挥着重要作用。公司治理体系包括治理结构、治理机制与相关制度，治理结构主要指产权关系、高管组织架构等，治理机制主要指激励、约束、制衡、监督机制。笔者把从资本主义国家现代企业体制借鉴来的、基本上未作中国化改造与完善的治理结构，即“三会一层”，称作狭义的公司治理结构；加上“老三会”（党委会、职代会和工会）以及其他治理主体，就成为广义的公司治理结构，即我国当前的国有公司治理结构。

（一）国企党组织与“三会一层”的职权关系

国企党组织发挥领导核心和政治核心作用，使公司把维护经营管理者与广大职工的利益与维护国家和人民的利益统一起来。国企党组织与“三会一层”的根本目标是一致的。

但在职权或功能定位方面，二者各有侧重。国有公司是经济组织，国有公司治理结构的主要功能是使董事会、监事会、高级经理团队依法行使职权，维护出资者利益，实现经济效益最大化，使国有资产保值增值。而设立国企党组织，是为了巩固与扩大党的阶级基础和群众基础，培养社会主义劳动者，保证党的路线、方针、政策在国有企业中的贯彻执行，使国有企业体现其政治属性。国企党组织发挥思想政治优势，通过健全组织、发展党员、凝聚职工等多种方式，支持董事会、监事会与经理团队依法行使职权。

图1表明，在广义国有公司治理结构中，“老三会”与“新三会”（“三会一层”中的三会）之间有一定的独立性。在“三会一层”体系中，由于股东（大）会不是常设机构，所以董事会成为其中心，履行重大决策职能、战略制定职能等。党委是“老三会”的核心，代表党和国家履行监管职能，管干部、管人才，是国有公司的领导核心与政治核心。董事会与党委之于国有公司，犹如鸟之两翼、车之两轮。因此，国有公司有效治理的一个重要基础就是国企党委和董事会之间的职权协调。

图1 广义国有公司治理结构及各治理主体的基本关系

国企党委与董事会之间职权协调的关键在把握“领导核心”与“决策中心”的定位，以及双方的有效分工。“领导核心”意味着全面领导，党委可以领导国有公司的一切工作，董事会应尊重党委的职能及权力，听从领导，虚心听取党委的意见、建议。“决策中心”意味着董事会在经营管理方面的中心位置，党委也要尊重董事会的职能及权力，尽可能多让董事会作决策，包括投资、战略、人事等决策。而有效发挥“双向进入、交叉任职”领导体制的作用，亦能巩固与完善双方的协调局面。

需要注意的是，仍应把国企党组织定位成独立于“三会一层”的组织，它是适应中国国情、负有特定使命、领导其他治理主体的组织。相互的独立性也能保障权力制衡与有效监督。

（二）国企党组织与“三会一层”的权力融合和平衡的现状

“三会一层”的权力平衡了改革开放前国企党组织的传统权力，或者说制约了后者过大的权力。而改革开放后，“三会一层”的权力越来越大，党组织被边缘化，因此，当前的重要任务是，恢复党组织在国有企业中的领导核心地位，制衡“三会一层”的权力，减少“内部人控制”现象。

我国当前正努力探索国企党组织的权力与“三会一层”权力的融合和平衡，并且在政策方面，对恢复党组织在国有企业中的领导核心地位有所侧重，但也不能使国企党组织的权力过大。对此，邓小平（1980）有过论述：权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力集中于第一书记，党的一元化领导往往因此变成了个人领导。所以，改革开放后进行了较大调整，国企经营与管理不能再回到过去的状态。

虽然前一段讲，改革开放后，“三会一层”的权力越来越大，但实际上很多重大权力仍由主管部门掌握，这是政企分开、政资分开不充分的结果。未来，随着国企党组织与“三会一层”更有效地相互配合、相互支持，政企分开与政资分开将更充分、有效。因为作为股东和主管部门（包括国企党委的上级党委），政府（包括国资委）乐见国有企业在经济和政治两个方面的发展都愈发稳健（政治方面包括党委双核心地位的确立、企业战略与发展方向的政治正确性），政府也更愿意卸下直接管理与干预的重担，改为重点做好监管工作，更遵循市场经济规律，就像新加坡政府与淡马锡集团的关系那样。

反过来看，政企分开、政资分开的效果越好，国有企业各治理主体的权责就越明晰，也有利于国企党组织更好地履行职权并更好地与“三会一层”实现职权的融合和平衡。

从党组织的角度考虑融合和平衡其职权与“三会一层”的职权，需要注意以下事项。在执行方面，党组织应支持经理团队行使职权，动员党员和群众执行董事会决议，发挥党员的模范带头作用和支部的战斗堡垒作用；在监督方面，党组织要加强党内监督，保证国有企业改革的正确方向，监督企业的关键人员、关键岗位和关键环节，监督公司决策的执行，保障国有资产的安全与保值增值，提高国有资产监督管理的有效性。

接下来，笔者从四个方面论述国企党组织与“三会一层”履行职权中的问题及对策。

二、党组织与“三会一层”的定位和目标不尽相同导致的问题及对策

（一）党组织与“三会一层”的定位和目标不尽相同导致的问题

国企党组织肩负着重大政治责任，包括巩固党在基层的执政地位，强调社会责任；而“三会一层”肩负着公司利润最大化的重要责任，以及考虑股东、经营管理者和职工利益的均衡。国企党组织体现的是引领方向、注重思想、善于协调的特性，在决策过程中遵循民主集中制原则，采用民主决策、集体决策、集体负责的决策办法。国有公司治理结构以产权为纽带，将权力制衡理念贯彻到日常经营里，决策方法主要有专家决策、科学决策、共同决策。评价干部时，“董监高”不太重视政治素质考核。这些会导致双方的职能目标可能有冲突，履职过程中也可能有矛盾。

前述差异可能造成党组织履行职权的障碍。例如，2017年1月，在上海证券交易所上市的某国有公司，其股东大会对把有关党委、党建的章节加入公司章程的提案，不予批准——该提案未获出席会议股东所持有效投票权三分之二以上的票数。该国企的股权结构高度集中，大部分股权集中在国有投资者与其关系人手里，反对该提案的意见主要来自散户。根据上述股权结构可见，散户的意见是非常一致的，否则不可能出现上述投票结果。另外，不排除还有其他类型股东的反对意见。

从该案例得到的教训如下。对中小股东而言，该提案是否过于激进，超出他们的接受范围？是否将提案修改得缓和一点，以争取被纳入公司章程？然后再循序渐进，逐步使提案更符合中央的精神。另外，过去与目前，该公司的党组织履行职权中是否有明显欠缺，导致中小股东对其缺乏信心？如果确实如此，那么首先要克服这些欠缺，把工作做到位，使中小股东树立信心。

（二）关于上述问题的对策

围绕公司中心工作开展党建，能使国企党组织与“三会一层”的目标和定位更协调一致。国有公司开展党建工作，并非党委、支部的“内循环”，实际上与公司整体密切相关。因为“三会一层”中的许多干部、职工都是党员，这些干部都是党的干部，自然负有为党工作、努力实施党和国家的方针政策的责任。如果因为自己是“董监高”或中基层经理中的一员，就淡化自己的党员身份和义务，显然不是合格的党员。即使拥有个人投资者身份的党员，同样要牢记党员身份，履行党员义务。而国企党建工作发挥的作用之一，就是经常提醒党员、加强党员们的这种意识。

当前，国企党组织需要注意一个倾向，即把精力过于投入到生产经营业务方面的治理工作中，尤其过于强调参与重大事项决策，甚至就是为了争取更大的控制权，争取经营主导权，而不太愿意做一些“小”事和实际工作，例如干部候选人调查工作、干部考察，还有，关注职工思想动态，踏踏实实做好宣传工作，等等。

在这种不当思想的指引下，党组织很容易出现“抓大放小”的问题——抓的是有实权、显地位的事，例如重要干部任免、重大事项决策；放的是大家似乎不太在意的事，而实际上是党组织日常应该做好的本职工作，例如，做好思想政治工作，引领精神文明建设，关心职工困难。中央政策与《党章》都规定了党组织在国有公司的领导核心与政治核心地位，国企党组织没有必要在日常工作中再处处争权、争地位。

三、“新三会”与“老三会”的职权冲突及对策

（一）“新三会”与“老三会”的职权冲突

新、老“三会”在性质和设置目的上存在差异，因而很可能存在职权冲突。“新三会”是基于产权关系的、用于制衡委托方与代理方权力的组织体系，主要是为了效率目的而设置；“老三会”则主要基于政治目的而设置，是我国政治体制在基层单位的体现，目的是实现党的领导和职工的主人翁地位，当然，它们对提高企业的经营效率也大有帮助。

国企党组织与“三会一层”在履行职能中可能相互排斥。过去一直强势的党委可能不肯放权，仍想大包大揽；而我国加强现代公司体制建设后，当前强势的“三会一层”可能排挤、抑制“老三会”，影响后者履行职能。例如，党管干部、党管人才原则在有的国有公司就难以有效落实，董事会、高级经理、股东会不愿让党委“插手”高管、高级人才乃至中层经理的任免、考察与监督。党组织履行教育、培养各级各类干部（包括基层干部）职能的制度保障也需要加强。

从我国国有企业发展历史看，国企党建与现代国有公司体制建设都是维持、促进国有企业经营与发展的手段或力量。前者的历史长，后者是新生力量，它们之间应该是相辅相成的关系，共同支持、促进国有企业发展，而不是相互对立。即使从产权角度看，“三会一层”的主体是终极所有者全体人民的代理，而共产党完全代表人民利益，国企党组织则是其组成部分，两者也不是相互排斥的关系。

职工代表大会与代表股东的董事会之间的目标不尽相同，存在利益冲突，尽管此处的股东是国家；职代会与经理团队同样有权益冲突；工会的中心工作是维护员工的合理权益，与董事会及经理团队也有权益冲突。

（二）对策：认真执行现有法规、制度，使新、老“三会”的工作相得益彰

遵循“双向进入、交叉任职”领导体制并经过法定程序，例如股东会中的选举，党委委员进入“董监高”队伍；职代会或工会选派代表进入董事会与监事会。如此，“老三会”就可参与重大问题决策。董事会在对重大问题作决策前，事先须听取党委的意见，即遵循党委的研究讨论作为前置程序。对涉及职工切身利益的事项、公司重大事项，应采取职代会讨论、审议在前，股东会审议在后的复议制度。董事会、监事会及时向党委汇报重大事项，尊重党委的双核心地位。国企党委在发挥双核心作用时，聚焦政治领导、思想领导、组织领导，就能减少不当干预“三会一层”职能的情况，也能减少双方履职时的冲突。

四、国企党组织参与公司治理的制度保障问题及对策

（一）国企党组织参与公司治理的制度保障问题

《公司法》只是规定了企业党组织存在和活动的合法性，未规定其职责权限，党组织履行职能，尤其参与公司治理的职能，似乎缺乏充足的依据与抓手。一些国有公司的党组织也制定了参与公司治理的制度，但“三会一层”方面的认可、支持力度明显不足，导致制度实施乏力，党组织参与治理的深度、广度不足，履职效果不好。

（二）利用现有条件，使党组织在发挥领导作用方面更积极作为

有很多人认为，《公司法》未规定公司党组织在公司履行的职能和拥有的权利，因此党建工作有较大障碍。其实，应克服这种等待客观条件、等待万事俱备的思想，法律常常是抽象、概括的，不是行动手册，也不能覆盖各个方面，修改或制定相关法律也并非一件容易的事，加强国企党建可以借助现有的制度力量。党中央关于加强国企党建、确立党组织在国有企业中的领导核心与政治核心地位等方面的制度、政策、精神，《党章》的若干规定，还有2019年12月，中共中央发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》都是重要基础。开展国企党建工作，发挥党组织的双核心作用，更需要党组织在现有制度基础上发挥主观能动作用，因为即使制定了相关指导规范，它也难以面面俱到。

《公司法》虽未规定企业党组织的职权，但也未规定党组织不能涉及的事务。因此，依据上述的制度、政策、精神、《党章》、《条例》，还有规定了党建工作事项的公司章程，党务工作者完全可以理直气壮地搞好党建工作，国企党组织完全有底气领导企业的一切工作。注意，是“领导”，不是事无巨细什么都干预，更不是与“三会一层”争权，既然是领导者，就要有领导者的气度，“领导”还包含做好服务工作。在某些方面，在一定程度上，党组织应配合“三会一层”做好经营管理工作。过度“领导”会抑制“三会一层”的作用，抑制“董监高”等主体的积极性，影响国有公司的经营效率与发展，这显然不符合国企党建的理论、目标与思想。

2018年，新修订的《公司法》仍未列出关于国企党组织参与公司治理的条款，难道不也暗含这样的意味吗？类似“把党的领导融入公司治理各环节”这样的提法过于强势，国企党组织参与公司治理，也是为了使国有公司更健康地发展，如果过多地束缚国有公司，例如不当地牵制“三会一层”，使其不能高效运作，就违背了国企党建初衷。

国企党组织在参与公司治理中，应勇于创新、敢于尝试，不应一味等待上级的指令与办法。“双向进入、交叉任职”制度的雏形就是上海的国有企业创造出来的，后逐渐在全国推广。国内外优秀家族公司的领导、管理体系是如何与现代企业体制相互支持、有效结合的，其中也有值得我国国有公司研究、借鉴之处。

五、“双向进入、交叉任职”领导体制的不足及对策

“双向进入、交叉任职”领导体制是当前融合和平衡国企党组织职权与“三会一层”职权的一个常用方法，笔者将分析其若干不足并分别提供对策而不是集中提供对策，以适应本节条目较多的情况，方便读者对照阅读各条不足及其对策。

（1）目前，许多国有企业采用“双向进入、交叉任职”领导制度，使国企党组织与“三会一层”相互配合，更有效地履行职能、发挥作用。但是两方面职位的任职资格的差异，尤其董事职位的专业化要求，对实施这种制度形成一定的阻力。

对策

采用双向培养，既加强培养党委委员在公司经营管理方面的能力，也加强对“董监高”党员的党性教育和党纪要求，吸收符合条件的“董监高”入党。进一步发展职业经理市场，建立董事、监事人才库，但有的措施的效果并非立竿见影。

（2）实施“双向进入、交叉任职”制度的难度也不小——如果严格按照现代企业制度的规定实施的话。例如，党委委员成为董事或监事并非按以往的行政任命方式那样（如果还采用这种方式，说明该公司还未真正建立现代企业体制），可以较容易实现，而要按照《公司法》的要求，按法定程序经选举，方可进入董事会或监事会。即使希望党委成员兼任高级经理，虽无需经股东（大）会选举，但需要董事会或总经理的聘任，这又涉及党委与董事会、高级经理层之间的协调——按照现代企业制度的规定，仍然不是党委自身说了算，更不应是公司的主管或监管部门拍板定下来。

对策

党员董事、监事和高级经理进入党委的程序相对简单一些，所以在实践中，更多的是按这个方向实施“双向进入、交叉任职”。这样的实践少了些“双向进入”的优点，即从党委委员兼任“董监高”这个方向，更好地加强党委的领导作用。弥补的方法是，党委加强对上述进入党委的“董监高”的领导、教育，使他们能决策中有效表达党委的意见。这些同志都是党员，上述弥补方法具有一定的可行性。

（3）双方相互接受的问题、工作安排的问题、工作量平衡的问题等。这里的接受包括接受对方的观点，工作安排涉及职责范围，工作量平衡涉及“一肩挑”的同志如何平衡好公司经营管理和党建、党组织管理工作。

对策

这方面的问题往往是工作中的一些具体问题，需要双方多协商，既坚持原则又善于团结同志，懂得换位思考，以积极的态度和有效的方法克服这些问题。

（4）根据2010年7月中办、国办印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，“董事会研究‘三重一大’事项时，进入董事会的党委成员应当贯彻党组织的意见或决定”。而《公司法》（2018年版）第一百一十二条规定：董事应当对董事会的决议承担责任；第一百四十七规定：公司董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。股东推荐的董事、监事与经理，在决策时还要考虑股东的意见，否则职位可能不保。

可见，董事等高管在表决或决策时会碰到两难问题，实际上，他们还要考虑公司的利益、其他利益相关者的利益以及他们自身的愿望与诉求，容易产生角色冲突。“双向进入、交叉任职”制度不一定能达到人们希望它在融合和平衡国企党组织的职权与“三会一层”的职权方面可以达到的效果。

对策

应尊重董事等高管在表决与决策时发表个人意见的权力，而不是强求他们完全、绝对地代表党组织或机构股东、董事会等组织表达诉求，否则就成“传声筒”了。例如，“双向进入、交叉任职”的高管既是党委委员，也是董事或总经理等高管，他们既要代表党组织表达意愿、作出决策，也要站在“三会一层”的立场思考、表达意愿与决策。

他们表达的意见一般已平衡了他们代表的各组织的诉求，已综合了他们的不同角色应表现出的言行和愿望。不管是党组织还是机构股东或董事会等组织，既然选举他们做自己的代表，就要信任他们，并给予他们表决和决策的选择权。从相反的角度看，上述组织如果对自己的代表不满意，可以在下一轮选举中选其他代表，而非在本期或本届把自己的意愿强加给代表。此道理与议会制、人民代表大会制度的规则是一致的。还有一个解决此问题的办法，就是区分重大议案与一般议案，前者由党委委员董事按党委的指示表决，后者由该董事独立表决。

（5）党组织参与重大问题决策是一种组织行为，需要健全党委集体决议制度，而非简单以少数身兼董事的党委委员代替党委参与重大问题决策。而且，随着一些国有公司的非执行董事数量增多，进入董事会的党委委员人数也会被压缩。

对策

目前不能对“双向进入、交叉任职”领导体制寄予过高的期望，需要在组织、制度、程序等方面保证和加强党组织参与重大问题决策。实际上，现在的一些制度，例如关于党委研究讨论的前置程序规定，已能在一些方面、一定程度上弥补“双向进入、交叉任职”的不足，参见《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019年版）。

整体上看，“一肩挑”干部有倾向于支持董事会、经理团队、股东（大）会意见的可能，无论其原来的身份仅仅是“董监高”，还是仅为党委委员。这既有角色改变（一些党委委员开始兼任“董监高”）的原因，也有保住职务压力的原因，还有“重业务、轻党务”习惯思想的原因。只要是企业员工，都有保住职务的压力，包括“董监高”与党委委员。例如，董事也是股东（大）会选举出来的，即使某董事自己也是股东，也要顾及其他股东对自己的看法。