关于新公共管理与乡村治理的思考

□王 帅，胡奇志

（贵州中医药大学人文管理学院 贵州 贵阳 550025）

1 新公共管理在乡村治理中的问题

新公共管理不是理论或教条，而是公共行政领域意识形态发展趋势的体现。新公共管理理论有两个主要来源。

一种是以激进自由主义为代表的现代西方社会思想，主张使用宪政保护个人权利，限制政府权力以及单方面确认个人自由和市场标准。另一种是西方经济理论，以布坎南提出的公共选择理论为代表，其特征是利用经济方法和工具研究政治及政府管理问题。作为外部公共行政理论，新公共管理是否能够解决中国的问题仍需检验。

总体来说，许多政治家都同意将新公共行政理论作为我国农村民主建设的参考。在实践中，我国重点在公民社会的建设和村民的独立性方面进行了探索。一些学者认为，新公共行政理论仍然面临着发展中国家的适用性问题。

批评新公共行政管理理论并不意味着完全否认这一理论。作为公共行政的工具或机制之一，新公共行政理论并未因宏观理论层面的僵局而丧失其有效性。具体而言，在我国新公共行政的研究中，要解决以下问题。

在微观特别是地方层面，明确面临什么样的管理困难，政府、社会和市场的新组合是什么，如何克服管理中的困难。在此基础上，分析其是否能构成可翻译分析理论的模型。

因此，在中国实施新公共行政不能完全复制新的西方公共行政理论和实践。只有结合我国国情，才能使其与我国的现实相协调[1]。

2 新公共管理思想的本土化诉求

从以上讨论可以看出，新公共管理理论在理论和实践上都存在缺陷。在民主建设的过程中，基于我国公共行政管理实践，将新公共行政管理应用于我国农村治理的过程中面临理论和实践上的困境。

从意识形态的角度来看，新公共行政理论基本上是公共行政理论，但具有一定的资产阶级色彩。因此，在学习新公共管理理论时，应该作出正确判断。新公共行政的理论之一是极端自由主义，因此要求在处理国家与社会之间的关系时实行社会集中制，并且允许政府干预。许多国家的实践表明，不良的政治方向有时会导致灾难性的后果。

从经济发展角度来看，新公共管理理论是纠正和减轻传统的国家经济困难和金融危机，基于西方国家的国情、政府职能和角色的限制，对管理问题的多样性、多中心权力、行政与社会问题之间的相互作用等的讨论。因此，对于中国来说，该理论无法很好地解决发展中出现的所有问题。

从土壤的角度来看，新公共管理理论是基于公民的高素质形成的合作概念，这个概念深深植根于资产阶级自由、民主和平等的西方公民社会。因此，在运用新公共行政理论分析解决中国的问题时，必须清楚其理论的适用性。

3 乡村治理思路

3.1 推进村级自治

当前的乡镇制度在历史上发挥了重要作用，但是随着现代化发展以及农村经济、社会和政治的进步，应整合机构，实行村级自治。根据授权行政机关的规定，由于我国城市和乡村的领导人较多，公共物品的供应不是在城镇一级，而是在乡村一级，乡镇仅负责必要的汇总统计和监督。换句话说，与西方的乡镇自治不同，我国应在村级实行自治。

有人认为，在实行村级自治的基础上，应统一考虑区、镇、村三级改革，完善乡镇并加强县、乡镇之间的联系；在省一级建立机构，着重提供必要的公共行政和公共服务；在有利的条件下，可以在地区一级直接选举领导人。

3.2 实行乡直管村事务

持乡直管村事务观点的人认为，随着城市化的发展，我国将像世界发达国家一样，城市人口将大大增加，许多农民将离开村庄，村庄数量将减少。因此，乡村事务必须由乡镇来管理。

“乡镇管理”体现了乡村的独立性，社区服务是主体，行政决策是补充。乡镇管理者统一制定财务制度和人事制度，以防社会恶势力篡改农村的自治权。镇长由选民直接选举产生，城镇的独立代表机构由选民选举产生。城镇干部是行政官员，应包括当地公务员、市长等。将政府组织扩大到行政村，建立政府派遣机构。乡镇办事处可容纳1～3 人，成员由镇政府任命、当地公务员负责，公共资金由镇级单位承担。同时，在行政村成立村代表大会[2]。

3.3 优化治理方法

新时代，农村治理要与乡村振兴战略相协调，完成农村转型升级，改变原有的经济文化环境。农村环境的实际变化，可以改变农村的治理方法。村委会要扮演服务提供者和带头人的角色，始终把工作重点放在农村发展和综合建设上。在治理的过程中，除了加强与地方政府的沟通外，还要务实，以人为本。如果涉及村民利益，要通过村民的决议，赋予村民更多的话语权和监督权，尊重村民的意见和提案，寻找解决问题的方法。

同时，新时代需要大力发展农村经济，加强农村市场建设和治理，建立健全乡村市场经济体制，这是充分发挥市场领导作用和实施乡村治理的前提。一是加强农村市场基础设施建设。改善农村市场环境，使农民、涉农相关企业、新农村经济合作组织等可以自由参与市场活动。二是完善农村市场网点布局和市场体系，解决农民交易难、交易成本高、融资难等问题。三是努力形成城乡市场协调发展模式，以补齐农村经济发展短板[3]。

4 新公共管理思想下乡村治理策略

4.1 大幅削减政府事务

西方国家于20 世纪30 年代中期广泛开展政府工作，政府急剧扩大财政支出，特别是社会福利支出占国民收入的比重急剧上升，财政负担越来越重。在20 世纪70 年代的经济衰退期，政府出现了严重的问题，人们开始质疑政府，提出了改革政府的新思路和新计划。这个问题在我国农村治理中也很突出[4]。

各级政府特别是与人民群众有直接联系的人民政府管理着许多事务，例如农业生产、农民就业、村干部选举等。

农村治理存在许多问题，相关人员必须意识到问题的严重性和危害性，坚决克服失去权力的恐惧，以《行政许可法》的推行为契机，加快行政事务改革，显著减少政府事务。

4.2 大幅精简乡镇机构

乡镇及其机构改革存在一种趋势，即废除乡镇，使我国的行政管理水平与国际标准保持一致。但是根据我国的国情，现在和将来仍然需要长期保留乡镇及其机构，但是必须尽快调整其数量、功能和工作方法。为了减少乡镇数量，目前的乡镇应至少简化2/3。

一般来说，一个县可以保留4～5 个乡镇并实行区管理。为了填补权力真空并简化事务，合并城镇的地区可以借鉴德国的做法，设立办事处，让公民负责处理相关事务。

同时，及时监督和了解村民自治及法律法规的执行情况。对于当前大量的乡镇雇员，可以选择一个小组进行培训，明确职位、配额和职责，提高工作效率。其他雇员可以提前退休，政府提供适当的福利。人员分配政策要明确、透明、公开，政府在保障方面给予适当支持，否则容易发生纠纷[5]。

4.3 加大基层自治力度

一般来说，我国的乡镇人数相对较多，在乡镇一级难以实现人民群众自治，在村庄一级较容易实现，但并不排除少数地方可以实现乡镇自治。因此，必须全面加强和深化村级自治工作，重点加强立法和执法，统一村级自治的许多重要环节，解决关键问题。在基层实施自治是民主国家治理的重要方面，也是监督政府科学管理和执政，以及提高服务质量和缓解冲突的重要有效途径，这也是世界上大多数国家农村管理的普遍做法和成功经验。因此，不应该害怕村庄一级扩大自治范围，必须顺应潮流、更新观念、改进方法、积极引导、大力促进[6]。

5 结束语

使用新公共管理理念进行农村治理的一系列措施不是独立的，而是一个整体，因此应以统一的方式排列并以协调的方式进行提升。在实施过程中，避免出现“一刀切”的情况，从现实出发，选择一个或几个县进行试验，探索道路，汇集经验，然后稳步前进。