宁夏水资源税改革实施进展及建议

刘福荣，牛有为，万 毅，穆祥鹏，许凤冉

（1.宁夏回族自治区水利调度中心，银川 750002；2.水利部水资源管理中心，北京 100038；3.中国水利水电科学研究院，北京 100038）

为加强水资源管理，促进水资源合理开发利用与节约保护，2016年5月，财政部、国家税务总局、水利部联合印发《水资源税改革试点暂行办法》（财税〔2016〕55 号），在河北省进行水资源税改革试点。2017年12月，财政部、国家税务总局、水利部再次下发《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税〔2017〕80号），将试点范围扩大到北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、陕西、宁夏9个省（直辖市、自治区）。宁夏回族自治区（以下简称“自治区”）作为全国第二批水资源税改革试点省区之一，于2017年12月起顺利实施水资源税改革，目前改革运行平稳，效果显著。

2020年10月以来，为深入了解宁夏水资源税改革实施进展和经验，更好开展改革工作，对自治区有关部门和银川、石嘴山、吴忠、中卫、固原及宁东能源化工基地等地改革实施情况进行了调研走访，系统评估自治区水资源税改革试点的实施成效和问题，并提出深化改革的对策建议。

1 实施成效

水资源税改革启动以来，自治区工作平稳推进，水源结构、用水效率呈现优化趋势。财政、税务、水利等部门密切配合科学制定税收政策，形成了水资源税收共治的良好局面。通过近三年的积极努力，试点工作进展顺利，取得了初步成效。

1.1 水源结构得到优化

通过对地下水和地表水的差别税额设定，使企业开发利用地下水的税收成本增加，加大公共供水、再生水的使用比例，促进了地下水的压采［1］，在银川和石嘴山地区较为明显。例如，银川市宁夏电投西夏热电有限公司等单位相继关停了自备井，改用再生水或自来水；石嘴山市中能钢铁集团有限公司主动关停自备井6 眼，每年减少使用地下水300 万m3。银川市（市辖区）2018年地下水开采量为1 379 万m3，2019年开采量下降到926万m3，2020年第二季度和第三季度地下水超采区水位分别上升3.24 m 和5.45 m，上升幅度分别位列全国108个城市第4位和第1 位。石嘴山市2017年、2018年、2019年地下水开采量分别6 629、5 747和5 101 万m3，地下水超采区面积得到控制，其中大武口沟、汝箕沟洪积扇漏斗消失。

1.2 企业节水改造动力增强

水资源费改税后，企业积极采取技术革新、维修管网、水循环利用等多种措施来加强取用水管理。一是规范取水，做好取水计量，加强取用水设备、管道巡查维护。二是加大节水设备改造投入力度，应用高效节水工艺和技术措施。三是不断加强污水处理和再生利用。例如，宁夏曼悦海温泉度假酒店有限公司安装节水循环利用设施，2018年用水量为5 289 m3，较上年减少1 430 m3。石嘴山市中色（宁夏）东方集团有限公司主动投资200多万元建成再生水泵站，使厂区绿化全部使用再生水。

1.3 水资源管理进一步规范

改革过程中水利、税务部门深化合作，密切配合，水利部门水资源管理专业优势与税务部门征管优势相结合，建立“取水必办证、用水必核量、登记必缴税”三环相扣的改革工作模式，促使水利部门进一步规范取用水管理，对没有取水许可证的用户及时补办取水许可证。部门间的合作使得水资源税的征管相对之前更加规范，利用水资源税的税收刚性，使取水许可、计划用水、计量管理等工作日趋规范。

1.4 信息化管理水平显著提升

宁夏在全国率先开发部署了水资源税征收取用水信息管理系统，实现了取用水在线核定。系统覆盖自治区5 个地市22个区县，实现了纳税人在线申报实际用水量并拍照留底，各级水利局业务人员在线审核水量并生成水量核定书。核定书作为税务部门据实收税的依据。达到“逢户必登，逢证必验，逢表必检，逢底必录，逢错必究，逢险必查，数据融合，阳光征管”的使用成效，为全国水资源税征收信息化管理系统的全面部署运行提供了示范。

1.5 水资源税收入逐年增长

试点过程中实行差别化税额标准，对地下水超采区、超计划用水、城市自来水管网覆盖范围内的水资源税税额标准大幅提高；利用税收刚性推动增强纳税主体的纳税主动性、自觉补办取水许可、安装计量设施、落实用水计划及主动申报取用水量和税额等，使纳税申报率和税收总量较水资源费征收时期都有了明显提高。水资源税收入逐年增长，2018年入库水资源税3.4 亿元，较2017年水资源费增幅为118%。2019年入库水资源税3.56 亿元，2020年入库水资源税3.68 亿元。

1.6 水资源利用效率得到提高

2017年以来，宁夏深入推动水资源税改革，为最严格水资源管理制度、双控行动、节水型社会建设等一系列工作提供了有力支撑，用水效率不断提高。2019年，自治区总取水量69.9亿m3；万元GDP 用水量186 m3，比2017年降低2.6%；万元工业增加值取水量35 m3，比2017年降低14.6%；农田灌溉水有效利用系数达到0.543，比2017年提高3.6%［2］。

2 主要经验做法

试点期间，自治区有关部门和各地市充分发挥主观能动性，通过加强组织领导、深化部门协作、建立健全制度体系、规范取用水管理、加强政策宣传等方式，实现了水资源费税改革的平稳推行，积累形成了一些行之有效的经验做法。

2.1 强化制度保障

为了指导各地市开展水资源税改革的各项工作，自治区财政厅会同税务、水利部门（以下简称“三部门”）制定印发了《宁夏回族自治区水资源税改革实施办法》《宁夏回族自治区水资源税征收管理暂行办法》（公告〔2018〕1号）《宁夏回族自治区水资源税纳税人信息核查办法（试行）》（宁地税发〔2017〕89 号）《水资源税纳税人信息移交办法（试行）》《水资源税征管应急预案》（宁地税发〔2017〕90 号）《自治区与市县水资源税收入划分方案》和《自治区对市县水资源税奖补办法》等政策文件，明确了改革内容、范围、时限及责任主体和管理要求，在改革过程中注重调研政策实施情况并加以完善，为水资源税改革的顺利推进提供了制度保障。

2.2 促进水利和税务部门协作与信息共享

在自治区层面成立了改革试点工作领导小组，在自治区人民政府常务副主席任组长的税制改革领导小组统筹领导下，财政、税务、水利三部门建立了高效紧密的联动协调工作机制，实施联合税收征管模式。按照“同级移交，属地管理”原则，按时完成水资源税纳税人移交；由水利部门负责水量信息获取和核准，及时向税务部门提供纳税人取水许可情况、实际取用水量、超计划取用水量、非法取水处罚等信息；纳税人申报后，税务部门负责比对水利部门提供的相关信息后征收税款。构建起了“水利核量、纳税申报、税务征收、联合监管、信息共享”改革模式，形成治税合力。税务、水利部门通过电话、微信、腾讯通等进行信息交流传递，初步建立了信息共享机制。

2.3 采用水源与用水类型相结合的税额标准

综合考虑地表水、地下水不同水源和不同行业取用水类型设置税额标准。在水源方面促进使用地表水和自来水，抑制取用地下水。在用途方面进行有针对性的分类调整，将税负区分用水类型转移给用水户。对城镇公共供水按照用水对象分为居民、特种行业、其他行业等差别征税，在保证城镇居民正常用水的情况下，抑制高耗水行业用水。税额设置与现行水资源管理分类方式相衔接，比较符合用水实际。

2.4 强化纳税人信息与取用水计量管理水平

为规范纳税人取水许可，强化计量监控，水利和税务部门建立了水资源税纳税人信息核查工作机制，一是对无证取水不符合取水许可规定的，停止接入公共供水管网。二是对未安装计量设施或计量设施检定期逾期的取用水户，要求限期安装或检定。三是积极推进安装重点取用水户远程在线计量设施，实施矿井疏干排水计量监测。银川市逐年增加安装在线监测设备，目前市区自备井在线监测设备安装率达90%，使纳税户实际用水统计更加科学、准确。水资源税取用水信息管理系统通过与金税三期系统的集成，为水资源税征收工作从水量申报核定到最终税款征收的全过程提供信息化支撑。

2.5 利用税收刚性作用促进规范化管理

利用税收的刚性作用，规范取用水户及时申报水量及水资源税。为促进对取用水户的水量监管和积极报税工作，将取水许可及取用水计划与全国水资源税系统相结合，明确告知各取用水户按时按量申报当季度水量及水资源税，逾期或未进行水量申报的取用水户，视为当季度未用水，列入下一年度用水计划及用水指标配置，并抄送税务部门。

2.6 结合本区实际灵活运用改革政策

在遵循水资源税改革按用途征税原则的基础上，考虑到宁夏工矿企业和农业生产的实际情况，针对性地细化制定了改革政策。一是对自建供水设施用于居民生活用水的情况，按照城镇公共供水居民用水税额标准计征水资源税。按照对工矿区“企业办社会”的特殊情况，对居民生活用水以及企业用水分别征税，避免增加企业和居民负担。二是对农产品种植加工企业取用水，为减轻企业负担，区分用途，其中农产品种植用水按照农业生产取用水对应的税额标准计征，农产品加工取用水按其他行业对应的税额标准计征。

2.7 制定水资源税过渡政策

宁夏水资源税改革前，有4个县（市）、区城镇公共供水没有按照规定征收水资源费，城镇公共供水价格较低。改革后对这些地区给予6 个月过渡期，过渡期内对居民用水户由于前期水资源费政策执行不到位而增加的负担，由所在县（市、区）人民政府统筹解决。避免将水资源税增加的负担转嫁给居民，不提高水价。同时，做好政策宣传解释工作，过渡期满后依照规定征收水资源税，有效促进了改革平稳运行。

3 水资源税改革的难点和问题

水资源税改革取得显著成效的同时，在具体实施过程中也存在着一些难点和问题。由于改革尚处于试点探索阶段，政策范围、税收标准、配套政策、信息化建设、征管机制等方面仍需要在实践中不断完善。

3.1 减免税政策有待进一步优化

各地市对试点政策规定的六项减免税政策基本无异议，但仍存在优化空间。一是规模化种养殖业改革前征收水资源费，用水量较高，税改后不应划入农业，享受减免政策。二是公共绿化、公园、部分持有林权证且林地被认定为国家防护林带的单位，具有公益和民生性质，改革前没有缴纳水资源费，税改后不属于减免情形，承担了较大的经济压力。三是未考虑宁夏浅层地下水利用的特殊情况，与控制灌区盐碱化和减轻深层地下水开采的政策导向不符［3］。四是对节水载体建设等节水行为缺乏减征鼓励政策。五是对农业用水的纳税限额尚无明确界定。

3.2 城镇公共供水的征税环节尚不统一

“财税［2017］80号文件”中第三条规定直接取用地表水、地下水的单位和个人，为水资源税纳税人。但对于城镇公共供水在取水环节征税，还是在售水环节区分用水户差别征税，目前存在争议。在取水环节征税更符合税理，有利于区分地表水、地下水不同水源的税额，促进供水企业减少使用地下水并减少输水环节的漏损率，且便于税收征管。对售水环节征税主要是考虑到用水大户税额巨大的情况，供水企业没有足够的流动资金进行垫付，由用水大户企业自行申报可降低供水企业的资金压力。

3.3 特种行业分类范围仍需完善

“财税［2017］80 号文件”规定，对洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等特种行业取用水，从高确定税额，以促进这些具有高耗水、高利润特性的行业节水。但是将所有洗车、洗浴行业纳入特种行业过于严格。处于城乡结合部、乡镇等一些直接服务居民的大众化洗浴场所，主要针对普通居民集中洗浴，盈利能力不强，面向的用户群体为普通大众甚至是低收入人群，关系民生问题，将其不加区分的定义为特种行业从高征税显得过于严格。同时，食品饮料［4］、室内外游泳池和室内外滑冰场等高耗水、高利润的行业未纳入到特种行业征税。

3.4 农村用水水资源税征收存在困难

农村人口基数大，农业生产取用水难以准确计量，具有分散性、不稳定性的特点，土地种植季节性强且时常流转，一是税源零散且不稳定，给纳税人认定和信息采集工作带来困难；二是计量和征管的成本过高，安装计量设施和及后期维护需要投入大量的人力和物力成本。三是对农业生产取用水征收水资源税存在舆情风险。四是宁夏农村集中式生活饮水安全工程大部分为高扬程、远距离输水，现状供水成本较高，如再加收水资源税，水价成本随之增加，造成管理维护资金不足。

3.5 计量监测与信息化水平仍有提升空间

纳税人取用水计量设施的安装、准确计量和及时传输尤为必要。目前大部分用水户安装简易机械水表，部分计量设备使用年限较长，信息化程度低，设备计量准确率有待提高，且缺少设备维护人才，给水量核定带来了困难。部分地市主要依靠使用报税系统、取水核查登记系统和用水统计直报系统，还需按照国家水资源监控能力建设项目标准，进一步推广安装水量在线监测设备，使取水量信息能实时准确的传递到税务部门在线监控信息平台，以便准确核定取用水量，提升管理效率。

3.6 疏干排水难以界定和准确计量

对疏干排水回用、外排再利用、直接外排等情形缺乏认定标准，在水量核定工作中易产生征纳双方争议。有些地方对回灌的疏干排水未征税，出现计税范围偏窄现象；有些地方对回收利用界定较为宽泛，也可能存在计税范围较广的问题。同时，采矿疏干排水普遍缺乏计量设施，或由于设备老化、淤积、腐蚀严重，普遍计量不准。目前仅按排水量计征水资源税，造成水资源税低于水资源费，远不能补偿其对地下水资源的破坏，违背水资源税改革“税费平移”的原则。城市建设中同层回灌的疏干排水，是否应当计入排水量，存在较大的征纳矛盾。

3.7 其他问题

在面临上述问题的同时，在城镇公共供水管网覆盖范围、异地取水、无证取水、地源热泵等方面还存在难以操作的问题亟待解决。管网覆盖范围及其动态变化情况缺乏权威部门进行界定和更新，且由于历史原因、供水能力限制、市政道路规划等因素，有的取水口暂时无法接入公共供水管网，被迫取用地下水，从而按照较高税额标准征收水资源税，纳税人对此争议较大。异地取水情况下，取水和纳税所在地两地水利、税务部门如不能密切配合，可造成异地取水的重复缴税。对无证取水三倍征收水资源税，缺乏上位法的支持，未实现对违法取水行为的有效管理，相当于默认了其合法性。鼓励地源热泵回灌的政策导向可能影响当地的地质构造，污染地下水及土壤。

4 对策建议

自治区水资源税改革试点情况良好，总体达到了改革的预期目的。根据上述难点和问题，为深化推进税改工作，提出如下对策建议。

4.1 细化税收分类与税额标准

建议出台规模化种养殖业的认定办法，并适当提高其税额标准。在洗浴行业区别大众浴池与高档洗浴的规模，对高档洗浴按照特种行业征税，对普通大众洗浴则按照其他行业征税。适当扩大特种行业种类和范围，将具有高耗水特性的食品饮料业、纯净水制造业、酒业、游泳场、滑冰场等逐步纳入特种行业的范畴，以倒逼该类企业采取节水措施。

充分考虑地下水位变动和抑制盐碱化的实际需求，对一定深度的浅层地下水开发利用（如宁夏引黄灌区井深小于70米的浅层地下水）从低确定税额标准。为有效保护地下水，建议区分不同水源、不同用途确定城镇公共供水的税额标准。

4.2 完善税收优惠政策

建议给予省级人民政府一定的税收减免权限，对于公共绿化用水、节水改造成效突出的企业等情况，可由省级财税部门向财政部、国家税务总局提出申请，经批准后适当减免水资源税。

鉴于疏干排水和地源热泵取用水对地下水形成了破坏，同时在征管过程中，税务部门和水利部门对回收利用地下水如何界定还存在争议。建议对疏干排水和地源热泵不从低征税，按照对应地下水税额标准征收水资源税。

4.3 完善征收管理和部门协作机制

建议对城镇公共供水在取水环节进行征税，从源头上调节取水行为，引导供水企业进行节水改造，减少地下水的开采。对于取水量与售水量相差漏损水量的水资源税，可由供水企业和用水户分别承担。建立供水价格和水资源税的联动机制，当国家调整水资源税征收标准时，供水价格按水资源税调整额度同步调整。

对无证取水依法严格进行执法处罚，要求停止取水行为或补办取水许可。考虑到一些企业出于历史或政策原因未取得取水许可证的特殊情况，可由水利部门认定后暂时按照正常取用水用户管理，正常对其征收水资源税，无需三倍加征。

进一步完善财政、税务与水利部门长效协作机制，继续密切财政、税务和水利部门的协作配合，探索建立取用水与缴税情况联合核查工作机制。完善水资源税收入分配体制，使水资源税收入能够“取之于水，用之于水”，尤其加大计量设施安装和在线监测信息化管理费用投入和人员补助［5］，加强水利和税务部门协作的经费支持。

4.4 强化信息化支撑能力

建议持续推进重点纳税人取水量在线监控联网的全覆盖。扩大在线监测设备安装使用范围，实现对重点取用水纳税人的取水量实时监控，并逐步完善“在线监控、网上申报、信息共享、核查对比”的水资源税信息化征管工作机制，降低水量核定误差。

建议加强水资源税征收管理信息系统的现代化建设，使水利税务信息共享成为水资源税改革的助推器。尽快打通水利与税务部门金税系统、水利部与各省水利厅（局）之间的交换通道，实现对水资源税相关的基础数据收集、水量核定、数据传输等，做到数据实时共享、资源有效整合、优化工作流程、减少用户负担，建立水利税务信息共享平台系统，以实现水利和税务信息及时共享和交换、申报数据比对及第三方信息的获取与应用等，保障用水户（纳税户）、取用水量、用水结构、纳税额、监管工作进展等信息同时被两部门掌握，实现数据信息互联互通和校核反馈，进一步提高税收征管效率。

4.5 暂缓或减免征收农业农村用水水资源税

目前农业生产用水在管理体制、取用水限额标准、农业用水纳税人认定、用水计量、取用水许可管理等方面都存在诸多不完善的地方。而且对一般农业用水户征收水资源税可能面临较大的舆情风险。建议统筹考虑农业水资源税征管实际问题和征收难度，完善基础工作，强化节水宣传教育和计量管理，对小规模生产模式的超限额农业用水征收水资源税给予一段缓冲期。

鉴于宁夏农村生活饮水安全工程存在收入成本“倒挂”的实际情况，为进一步推进“脱贫富民”战略实施，建议允许省级行政区根据各地实际对农村人口生活集中式饮水工程用水制定水资源税减免政策。

4.6 规范疏干排水和地源热泵等特殊类型用水管理

明确疏干排水管理中“回收利用”的认定标准和计量方式。出台具体的认定标准和办法，对将疏干排水经过污水处理设施，回收利用于生产、灌溉、绿化等用途的，可认定为“回收利用”；对有非法外排污水违法行为的，认定为“直接外排”。由于采矿的规模程度、地质结构、地下水的超采情况等不尽相同，可根据实际采用计量或者核算的方式，具体折算方法由各地市研究确定。

将地源热泵是否能够完全回灌、回灌过程中管道中的重金属离子是否会污染地下水等问题作为实行从低征税的前置条件。基于地下水回灌检验、水质测验结果，对地源热泵能够完全回灌或者较大部分地回灌，并能够保证地下水水质安全的情况给予从低征税政策。

5 结 语

通过对宁夏水资源税改革实施情况的系统调研，发现改革实施3年来取得了明显成效，试点实施情况良好，积累形成了水利和税务部门协作与信息共享、强化纳税人信息与取用水计量管理、制定水资源税过渡政策等成功经验做法。同时，也存在着减免税政策还需优化、公共供水征税环节不统一、特种行业分类不完善、农业用水水资源税征收困难等实际操作上的障碍，是下一步需要重点解决的问题。本文针对税收分类、税额标准、税收优惠、征收管理、部门协作、信息化建设、农业农村用水等方面提出的对策建议，可在下一步深化改革过程中由易到难，分期实施。各地在结合实际情况进行探索过程中，可以在不违背水资源税改革基本方针政策的前提下，允许省级行政区针对本区域内一些特殊问题制定详细具体的地方性法规、政策制度、执行办法，根据实际情况对规模化种养殖业、特种行业、疏干排水等纳税管理进行探索完善。□