广东省职教基地首期EPC工程总承包模式探析

王洪波

广东工程职业技术学院，广东 广州 510520

2001年中国加入WTO，将建筑业列入保护行业，并利用资质管理手段，暂时关闭了外国施工企业进入中国的通道。根据WTO规则，中国应该最晚在2007年无条件开放建筑市场，但时至今日，几乎没有看到国外建筑公司在国内承揽工程，其重要原因在于我国的工程承包模式为与国际接轨。工程总承包模式是发达国家工程建设管理的主流模式。

2016年2月，中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包。2016年5月，住房和城乡建设部印发的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中提出，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，优先采用工程总承包模式。2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中要求政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。2019年12月，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，要求从2020年3月1日开始执行。四川、湖北、江苏、福建、辽宁等省也纷纷出台了工程总承包管理办法实施细则。

1 工程背景

广东省省级职业技术教育示范基地（以下简称广东职教基地）进驻了5所高职院校，占地面积4000亩，建筑面积达169.8万m2，总投资86.9亿元，于2018年开工建设，2019年首期工程投入使用，2021年底全部建成。2019年，广东省委省政府同意再增加6所高职院校和1所应用型本科院校进驻，将广东职教基地升格为“广东省职教城”，培养更多服务粤港澳大湾区和深圳先行示范区的高水平专业技能人才。

根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法》，该项目实行代建制，考虑时间紧、任务重和地理位置等因素，省政府委托清远市政府组织代建，2016年清远市政府确定清远市省级职教基地筹建办公室作为代建主体，采用EPC（工程总承包）项目承包模式。

广东作为粤港澳大湾区的重要组成部分，经济发展水平较高，EPC模式的问题也率先在此显现。文章以广东职教基地首期工程EPC模式为例，分析EPC模式的优势和存在的问题，为完善EPC项目管理模式提供参考。

2 EPC工程总承包模式特点

EPC（Engineering Procurement Construction）工程总承包模式是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。EPC工程总承包模式是当今发达国家采用的主流建设模式，主要具有如下优势。

2.1 减少招标环节，缩短招标时间

传统建设模式下规划、勘察、设计、采购、施工可以分别招标，也可以部分合并招标，有时甚至招标代理单位的选择也要招标，每个招标环节至少需要1个多月时间，如果出现流标、废标的情况，招标时间更长。EPC工程总承包模式采用打包方式招标，缩减了招标时间。

2.2 减少合同环节，提高管理效率

传统建设模式下业主要分别与设计、施工、采购等多个承包商发生合同关系，工作界面交叉，责任划分不清，推诿扯皮的情况时有发生。EPC工程总承包模式下业主仅需与总包（或联合体）签订合同，减少了管理层级和管理幅度，提高了效率，节省了管理成本。

2.3 激发总包潜能，有效控制造价

传统建设模式下各参建方全局观念不强，数据共享性差，导致变更签证增加，很难控制“三超”现象。广东职教基地采用的EPC工程总承包模式，总价包干合同，迫使总包方广东建工集团不断优化设计方案，使经济效益和社会效益最大化。

2.4 减少等待时间，加快工程进度

传统建设模式下，设计完成后方可开展施工，先后关系非常明确，而EPC模式下可以实现交叉进行。广东职教基地确定总包单位后，设计院启动设计，施工单位就着手场地平整、土方调配、临设搭建，节省了2个多月的时间。

3 广东省职教基地EPC工程总承包模式效果

3.1 组织架构

广东省职教基地首期工程采用代建制，经省发改委批准，5所学校统一委托清远市政府代建，清远市政府成立省级职教基地筹建办，筹建办下设5个项目组，分别对应5所高校，每所学校派出代表，负责跟进联络。其组织架构如图1所示。

图1 清远市省级职教基地筹建办组织架构图

3.2 主要优势

（1）选择清远市政府作为代建单位加快了工作进度。清远市政府专门成立了省级职教基地建设指挥部，由市长挂帅，下设筹建办，履行代建职责，具体抓落实。为了简化审批流程，省政府将有关审批权限下放至清远市政府相应职能部门，这样在征地、规划、设计、概算、报建、施工管理等环节节省了大量审批时间，和EPC管理模式共同发挥作用，总工期节省了约1/3的时间。选择当地政府作为代建单位，减少了沟通环节，有利于市政配套设施的接入。

（2）有利于选择综合实力强的总承包商。EPC模式对工程总承包商的设计能力、协调能力要求更高。广东省职教基地首期工程的5所学校每所建筑面积都在12万m2左右，规模不小，而且高校工程的特点是投入使用的时间一般在秋季（开学季），因此工期有限，这对总包单位提出了更高的要求。

（3）有利于形成竞争局面。5所学校选择不同的总包单位，大家你追我赶，比进度、比质量，相互借鉴、相互学习，形成了良性竞争的局面。因为是首期工程，总包单位希望给业主留下良好的印象，这样有利于继续获得二、三期项目总包资格。

3.3 启示

（1）EPC招标应具备哪些条件？在哪个阶段启动招标？该项目在可研批复后招标，仅完成了概念性规划，用户需求还比较模糊。业主单位都不是专门的建筑专业单位，对程序也不是很清楚，随着时间的推进，业主的使用需求、美观需求越来越清晰，期望值增加，对工程造价提出了更高要求，5所学校都不同程度地出现了超概问题，造价控制成为双方博弈的焦点。对于这种需求多样化而非标准化的项目，建议在完成初步设计后再行招标。

（2）EPC招标必须明确界定承包范围，划定双方责任。该项目招标时，项目用地并未完成“三通一平”，甚至连征地拆迁都尚未与当地村民达成协议，导致总承包单位承担了超过承包范围的事务。另外，该地块地质条件复杂，有的地方存在溶洞，有的地方地下卵石层较厚，基础处理成本高，业主将责任转嫁给了总包单位，而合同中对这种类型的问题处理方法缺乏约定。

（3）采用EPC模式的项目总投资控制要有一定的弹性。广东省的财政投资项目原则上不允许超概，动用预备费的手续也较复杂，高职院校的校舍建设造价标准比本科院校低不少，因此，万一出现不可预见因素，可回旋余地太小，结果就是扯皮困难多、结算时间长。

4 结束语

随着中国“一带一路”的实施，中国建筑企业越来越多地走向国际市场，加之改革开放的不断深入，工程承包模式也应尽快与国际接轨。EPC模式作为国际上普遍采用的承包方式，有别于中国传统的规划、勘察设计、采购、施工分阶段招标模式，近些年得到了国家的推广，特别是在财政投资项目中鼓励使用EPC模式，并且也取得了一些经验，产生了示范效应。但同时存在一些问题，如招标前置条件的把握、造价控制、业主与代业主关系处理等方面还有很多需要研究的问题。希望文章研究能促进EPC模式的推广。