关于修订《行政单位财务规则》的几点思考

吴 翊

现行《行政单位财务规则》(以下简称《财务规则》)于2012年12月6日由财政部发布，2013年1月1日起施行。《财务规则》为规范行政单位财务行为，加强行政单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障行政单位工作任务的完成发挥了重要作用。近年来国家加大对财政管理体制及政府会计改革力度，对《预算法》、《预算法实施条例》进行了修订；制定、颁布了新的政府会计准则、政府会计制度；对行政单位实施内部控制建设、全面推进管理会计体系建设提出了要求。为适应上述变化，应对《财务规则》进行必要修订，以适应新发展阶段行政单位财务管理要求。

一、明确财务管理责任主体

行政单位承担单位财务管理的主体责任，单位财务活动由财务部门统一管理。为做好行政单位财务管理，《财务规则》应明确行政单位要建立财务管理责任体系，明确责任主体，建立和形成单位主要负责人、分管负责人、财务部门和业务部门负责人及直接经办人权责明确、传导顺畅、问责有据、协同有力的财务管理责任体系。在行政单位财务管理工作中，单位主要负责人对本单位财务管理工作负主要领导责任；分管负责人对本单位财务管理工作负重要领导责任；财务部门和业务部门负责人及经办人对本单位财务管理工作负直接责任。

二、预算管理

（一）实行全面预算管理

新《预算法》建立了由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”组成的全口径预算管理体系。《财务规则》应要求行政单位积极推行全面预算管理，单位的所有收支必须纳入预算，在预算年度内不制定新增加财政收入或支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。同时要建立跨年度预算平衡机制，在关注年度资金预算的同时，也要兼顾以后年度资金的使用情况；在预算管理上要同时兼顾财务预算、债务预算、资本收支预算以及其他资金收支预算。

（二）预算编制

行政单位的年度预算编制必须做到全面精细，科学合理。《财务规则》应明确行政单位编制预算须根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，除了要考虑年度工作计划和相应支出需求、以前年度预算执行情况、以前年度结转和结余情况、资产占有和使用情况等因素外，还应当考虑有关支出绩效评价结果和本年度收入预测等因素。行政单位要将单位各项收入和支出全部纳入部门预算管理，确保预算编制的完整性。

（三）预算执行

新《预算法》改进年度预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制。《财务规则》要明确行政单位应当按照批复的额度和开支范围严格执行预算，合理安排支出进度，不能无预算、超预算支出。行政单位应当建立预算执行分析机制，对预算执行情况实施动态监管，及时发现执行差异，提出纠正编差的措施，提高预算执行的有效性，对预算调整事项要严格控制和规范办理。

（四）预算绩效管理

新《预算法》进一步加大对财政资金使用绩效管理，要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。《财务规则》应当增加预算绩效管理的内容，明确行政单位加强预算绩效管理，加强对财政资金使用管控，建立全过程预算绩效管理机制，扩大绩效管理范围，拓展绩效评价重点，通过合理设置评价指标，采用横向比较法、纵向比较法、对标法等对预算执行结果进行绩效评价，并加大绩效评价结果的应用，从而促进财政资金使用效益提高。

三、收入、支出管理

（一）重新界定收入、支出含义

现行《财务规则》有关收入和支出的定义是从预算会计层面进行界定的，主要是指预算收入和预算支出。“收入”是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入；“支出”是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。政府会计基本准则的“收入”既包括预算会计的预算收入，也包括财务会计的收入；“支出”既包括预算会计的预算支出，也包括财务会计的费用。因此《财务规则》的有关收入与支出，应根据政府会计准则分别按预算会计与财务会计两个层面进行重新定义，以规范行政单位预算会计与财务会计有关收入、支出(费用)的确认及计量，并根据预算会计及财务会计的要求，对收入、支出(费用)进行相应核算。

（二）完善收入、支出管理内容

根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《内部控制规范》)完善收入、支出管理的内容。《财务规则》应明确行政单位须建立健全收入、支出内部管理制度，财会部门归口管理单位的各项收入，严禁设“账外账”；单位应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。同时单位要确定经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。

四、结转和结余管理

财政拨款结转结余资金管理是预算执行管理的重要组成部分，行政单位应加强对其资金管理，避免财政资金闲置、浪费或挪用等情况发生，影响预算执行的效率性和严肃性。现行《财务规则》对结转结余资金管理，主要是阐述结转资金及结余资金的定义，对如何管理结转资金和结余资金没有具体明确，只是规定按照同级财政部门的规定执行。新《预算法》对结转资金进行了具体规定，有效促进并盘活存量资金，提高财政资金使用效益。《财务规则》应结合新《预算法》的要求，明确行政单位对上一年预算结转资金，应当在下一年用于结转项目支出；连续两年未用完的结转资金作为结余资金管理。

五、资产管理

（一）对资产的定义、范围和分类进行重新界定

《财务规则》将行政单位的资产定义为单位占有或者使用的，能以货币计量的经济资源，包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等。为了全面如实反映行政单位资产情况，政府会计准则对行政单位资产的定义及核算口径进行了调整，将行政单位的资产定义为：过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源，具体划分为流动资产和非流动资产，其中流动资产包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等；非流动资产包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。政府会计准则将行政单位资产的范围进行了拓展，对公共性资产的确认、计量、管理进行明确，使得大量未入账的资产得以入账，这有利于完整反映政府财务状况，摸清政府家底，确保国有资产安全。《财务规则》应结合政府会计准则对资产的定义及范围进行调整，与政府会计准则保持一致。

（二）明确对固定资产计提折旧

现行《财务规则》与以收付实现制为基础的原《行政单位会计制度》衔接，对固定资产不计提折旧，只有在固定资产增加和减少时才反映固定资产价值的变动。对固定资产不计提折旧，不利于客观真实反映固定资产的价值，不利于国有资产保值增值。政府会计建立了预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，为固定资产计提折旧提供了核算基础。《政府会计准则第3号——固定资产》基于权责发生制会计核算要求，对政府会计主体固定资产折旧作出统一规范，要求固定资产应计提的折旧，根据用途计入当期费用或相关成本。在《财务规则》中明确行政单位应按要求对固定资产计提折旧，有利于推进政府成本会计核算与管理，有利于权责发生制的政府财务报告编制。

（三）对行政单位银行账户管理做出具体规定

《财务规则》应明确行政单位要按规定程序开设银行账户，规范公款存放管理，按规定用途使用银行账户，不得通过零余额账户向本单位实有资金账户转拨资金。

六、负债管理

（一）对负债的定义进行重新界定

《财务规则》将“负债”定义为行政单位所承担的能以货币计量、需要以资产或者劳务偿还的债务，包括应缴款项、暂存款项、应付款项等；政府会计准则将“负债”定义为政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的、预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。将负债按照流动性分为流动负债和非流动负债。流动负债包括应付及预收款项、应付职工薪酬、应缴款项等。非流动负债包括长期应付款、应付政府债券和政府依法担保形成的债务等。政府会计准则将负债定义侧重于单位的现时义务，并将负债的分类加以明确，应将《财务规则》有关负债的定义及分类根据政府会计准则的相关内容加以调整。

（二）明确行政单位不能举债

为有效防范债务风险，新《预算法》对举债主体、用途、规模、方式、监管等方面作出了限制性规定，明确了只有省、自治区、直辖市一级政府才能举借债务，举借的债务只能用于公益性资本支出，不能用于经常性支出，除此以外，地方政府及所属部门不得以任何方式举借债务。新《预算法》明确除了省、自治区、直辖市政府外，任何行政单位不得以任何方式举借债务；在《财务规则》有关负债管理内容中，应依法对这一点加以明确。

七、政府会计报告及财务分析

（一）政府会计报告

现行《财务规则》中的财务报告是以收付实现制为基础编制的预算会计报告，具体包括财务报表和财务情况说明书。财务报表包括资产负债表、收入明细表、支出明细表、财政拨款收入支出表、固定资产投资决算报表等主表及有关附表。《财务规则》中的财务报告侧重于反映行政单位的预算执行情况。政府会计改革要求政府主体编制政府决算报告和政府财务报告。政府决算报告是综合反映政府会计主体年度预算收支执行结果的文件，包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表。政府财务报告是反映政府会计主体某一特定日期的财务状况和某一会计期间的运行情况和现金流量等信息的文件，包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表。《财务规则》应根据政府会计准则有关政府会计报告内容重新进行调整。

（二）财务分析

财务分析是财务管理的重要职能，通过财务分析可以了解单位资产负债情况、资金使用情况、预算执行情况。现行《财务规则》财务分析侧重于预算执行分析，内容包括：预算编制与执行情况、收入支出状况、人员增减情况、资产使用情况等，主要分析指标有：支出增长率、当年预算支出完成率、人均开支、项目支出占总支出的比率、人员支出占总支出的比率、公用支出占总支出的比率、人均办公使用面积、人车比例等。在修订《财务规则》时，除了进行预算执行分析外，还应当增加财务状况分析。分析方法可以采用比较分析法、趋势分析法、比率分析法、结构分析法、因素分析法等决算分析方法，对单位各项收支预决算差异和项目绩效目标与绩效结果差异进行比较，分析差异产生的原因，并提出应对和解决措施。为掌握预算收入完成情况，可以增加预算收入执行指标；为掌握单位支出绩效情况，可以增加单位主要绩效评价指标；为综合反映单位财务状况、偿债能力、发展分析能力，可以增加资产负债率、固定资产成新率等财务分析指标。

八、信息管理

现行《财务规则》没有规定信息管理的内容。随着信息技术快速发展及广泛运用，将信息化手段运用到行政单位财务管理中，对实现单位财务共享和财务资源整合利用起着重要的作用。另外，新修订的《预算法》要求单位对经批复的部门预算、决算及报表以及政府采购应向社会公开。因此有必要在《财务规则》中增加信息管理相关内容。

（一）财务管理信息系统建设

行政单位应将信息化应用到财务管理工作中，可以提高财务管理效果。财务管理信息化建设要与单位经济业务相融合，以预算管理为源头，对现有财务管理流程进行梳理，建设涵盖预算管理系统、会计核算系统、资产管理系统、采购管理系统、项目管理系统、合同管理系统、动态监控系统、报表管理系统、财务服务系统的财务管理信息系统，实现各信息系统对接、数据资源共享。

（二）信息公开

新《预算法》对预算公开作出了全面规定，《财务规则》应明确行政单位要根据新修订的《预算法》规定的时间、方式向社会公布本单位的部门预算、决算及报表，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明；同时还应当将“三公”经费信息及政府采购情况及时向社会公开。行政单位除了要全面公开预算内容外，还要细化预算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。除了财务信息对外公开外，行政单位还应当完善单位内部公开公示制度，对涉及重要事项和重大资金收支业务，应当依法依规在单位内部予以公开公示，接受内部广泛监督。

九、建立行政单位内部控制

在行政单位建立内部控制，可以合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务效率和效果，有利于提高单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设。《财务规则》应增加内部控制的内容，明确行政单位应当加强内部控制建设，单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调单位内部控制工作；并根据《内部控制规范》的要求，建立适合本单位实际情况的内部控制体系并组织实施。