北京市怀柔区发展壮大农村集体经济路径研究

张英洪 刘 雯 缐佳鑫 李元元 毕 珊

一、怀柔区农村集体经济发展现状

北京市怀柔区现有14个镇乡、284个行政村，共有村级集体经济组织284个、乡镇级集体经济组织14个，乡村两级集体所有制企业35家，涉及农户7.4万户、成员股东数16.1万人。2019年，全区农村集体经济账面资产59.6亿元，总收入6.88亿元。近年来，怀柔区在搞活农村集体经济方面开展了多项探索实践。

党建引领建强农村基层组织。实施“头雁领航”工程，积极开展“头雁论坛”等党建品牌活动，加强基层组织建设，着力培养一支具备奉献意识和致富能力的村党组织书记队伍。加强农村“两委”班子建设，在全市首个实现市派第一书记当选村党组织书记、村委会主任，选育储备108名农村党建助理员，其中15人进入“两委”班子，为班子建设注入了新活力。加大农村实用人才、新型职业农民、基层农技人员培育使用力度，选派副处级和优秀科级干部一对一抓薄弱村，帮助村集体在企业引进、项目落地等方面进行协调和扶持，为发展集体经济提供人才支撑。

创新思路壮大农村集体经济。在怀柔科学城加速建设进程中，怀柔区积极探索推进集体经济与科学城“融合”发展，做大做强镇村集体经济。如怀柔镇对接海淀区海淀镇，签订互助合作框架协议，整合怀柔新城04街区及周边村庄土地、闲置厂房等资源，打造“科研创新小镇”。雁栖镇陈各庄、乐园庄村与科学城公司合作，实施农村集体租赁住房项目建设，尝试以农村集体建设用地入股分红的方式参与科学城项目建设，全力推进雁栖小镇、国际社区人才公寓、长城文化国际村、科学家工作室、交界河美丽乡村、山区百亩榛子园、蘑菇大棚等项目建设，积极探索集科技服务、乡村旅游、农业种植为一体的农村集体经济组织新形式。

因地制宜发展特色农业产业。依托优势资源，因地制宜培育发展特色农业产业。通过与实力雄厚的企业、高校、科研单位结对共建，依托其在科技、信息、市场、人才等方面的优势，建设一三产融合发展的现代农业产业园区，实现村集体增收。如北房镇宰相庄村引进北京盛世果王农业科技发展有限公司，承租1000亩闲置用地建设现代高效果园，村集体每年获得租金收入200余万元，劳务收入超过50万元。宝山镇四道河村引进北京农学院承包1万亩林地建设科技教育培训实践基地，村集体每年获得租金收入超过130万元，同时解决了当地村民就业。

盘活资源壮大农村集体经济。盘活农村闲置农宅、中小学校舍、供销社、敬老院、旧厂房等，发展乡村旅游、高端民宿、休闲养老等产业，为农村集体经济注入了新的活力。如渤海镇将废弃学校租赁给社会资本，投资2200万改造成渔唐精品酒店，一次性获得租金320万元，目前酒店年营业额600万左右。渤海镇田仙峪村盘活农村闲置房屋，采取“农户+合作社+企业”的经营模式，发展全市首个乡村休闲养老试点社区。桥梓镇前辛庄村、喇叭沟门满族乡上台子村开展农村集体林场改革试点，由村集体出资成立新型集体林场，统筹组织实施林木抚育和浅山区造林管护，因地制宜发展林下经济、森林旅游、森林康养等多种经营，发展壮大集体经济。

二、存在的主要问题和制约因素

产业用地较为短缺。《怀柔分区规划（2017年-2035年）》中明确了城乡建设用地减量类型和减量途径，即以违法建设拆除、农村集体工矿用地整治、废弃矿山修复治理、生态环境建设、实施土地一级开发、棚户区改造、美丽乡村建设及居民点整理等多种途径实现减量目标。乡村地区将作为建设用地减量的重点区域，对发展观光休闲、农产品加工等二三产业所需建设用地一定程度上形成了约束。

经营人才相对较少。目前，全区村党组织书记和村“两委”干部年龄偏高，整体眼界素质与发展壮大集体经济的要求不相适应，市场经营和管理能力存在一定局限性。此外，吸引人才返乡创业发展集体经济的相关政策不多，具有企业家精神和懂经营管理的人才较少。

集体经济组织内部治理有待完善。全区改制后的部分新型集体经济组织还没有建立起规范的法人治理结构，股份合作制优势尚未充分显现。作为特殊法人的集体经济组织市场地位仍缺乏具体实现路径。如有些镇乡尽管持有农村集体经济组织登记证书，但由于缺少相应的法律法规对特殊法人的明确规定，集体经济组织进入市场经营审批环节存在依据不足、难以操作等问题。

三、思考与建议

坚持党建引领，夯实集体经济组织建设。一是加强农村基层党组织领导。进一步强化村党支部领导核心地位，选优配强村党支部书记，推行党支部书记通过法定程序兼任本村集体经济组织负责人。各村党支部积极组织动员党员、村民发展壮大集体经济，注重强化干部监督激励机制，把发展村级集体经济的成效作为干部考核的硬指标。二是加大农村干部人才队伍培养力度。全面提高农村“两委”干部整体素质，深化以“头雁论坛”为抓手的“头雁领航”工程，培养一批想干事、会干事、能干成事的基层党组织带头人。进一步加强本地农村实用人才队伍建设，在资金、资源和项目等方面加大对实用人才的扶持力度。三是加强农村集体经济监督管理。强化对村级资金资产资源的监管力度，确保村级组织运转规范有序。乡镇要切实按规定行使管理权和监督权，协助完善村级经济会计核算、审计监督和村务公开等制度。建立村集体经济组织内部经营管理与监管分离的制约机制。集体经济组织要依法依规接受监察审计等监督，同时实行集体经济组织负责人离任审计。

围绕“1+3”融合发展拓思路，发展支持服务型集体经济。一是在区级层面，加强顶层设计，因地制宜发展壮大农村集体经济。探索区级统筹利用集体建设用地模式，成立土地股份联合社，负责统一开发利用有关镇乡集体建设用地，为怀柔科学城提供配套服务，所有收益按照各镇（乡）持有的土地股份分配。二是在镇（乡）级层面，探索“联村联营、乡镇统筹”的合作共赢发展模式。根据科学城开发建设的实际情况，成立镇级实体资产管理公司，在尊重各村民主意愿的基础上，负责统筹考虑全镇范围内旧村改造、项目开发，参与科学城的园区建设、基础设施建设和生态环境建设。三是在村级层面，探索村级集体经济组织积极参与科学城开发建设。支持村集体联合组建经济实体，在科学城新开发建设的区域内，以新组建的经济实体联合购买商业用房，并委托实体统一对外出租经营，租金收入由各村按股份比例分享；支持村集体异地开展公益性或准公益性项目建设，建立村集体出资建设、政府或使用单位租赁经营、村集体获得租金的合作模式。同时，借助怀柔科学城建设的资源优势，开展集体经济组织和集体企业经营管理人员的科技培训，提高科技在集体经济发展中的贡献率。

适应“疏整促”要求，培育首都功能承接型集体经济。一是统筹谋划承接中心城区功能。科学谋划推动农村集体经济组织及集体企业参与首都“四个中心”功能的建设，主动承接从中心城区疏解出来的相关功能。如围绕首都国际交往中心建设，可在推进雁栖湖国际会都建设的同时，将农村集体经济组织作为载体，谋划建设中国式的“安纳伯格庄园”，为国家领导人的个性化、田园式外交活动提供新舞台。通过发展休闲农庄、合作农场、高端民宿等，为国际交往提供更多的田园牧歌式的怀柔乡村场地，使怀柔的美丽乡村成为辅助中心城区开展国际交往等功能的重要场所。二是加强农村基本公共服务供给和村级自治，提高乡村地区承接非首都功能的承载力。提升集体组织建设管理能力，使集体经济组织、集体企业、村民全面参与到基本公共服务的建设和供给上来。如集体经济组织承担林场管护、物业、绿化、保洁等公共服务或参与涉农工程建设等。三是依托各镇乡资源禀赋，规划建设特色小镇。顺应疏解非首都功能和逆城镇化发展趋势，充分发挥集体经济组织和集体企业在特色小城镇建设中的重要作用，统筹规划建设企业总部小镇、国际组织小镇、科研大学小镇、健康养生小镇等特色各异的小镇，使其既承担首都中心城区疏解的部分功能，又助推乡村振兴和集体经济发展。

突出生态优势谋发展，构建生态文明建设型集体经济。一是重点发展乡村休闲旅游和医养健康产业。进一步扩大与周边地区的合作联动，构建乡村旅游集群片区，形成跨区域、大尺度、高水平的生态发展空间和乡村旅游线路、景区。用好市级生态沟域发展政策，结合长城文化带规划，强化生态沟域单元发展，打造一批覆盖京冀的乡村旅游精品工程。从新冠肺炎疫情中总结经验教训，规划和发展大健康产业，推动医疗保健、养老养生、影视文化、休闲旅游、体育健身等多业态深度融合发展，加强农村公共卫生事业建设，将医养健康产业与乡村休闲旅游一道培育成农村集体经济发展的重要支柱产业。二是支持怀柔地域特色农产品的生产流通。鼓励村集体经济组织以提供统一管理、有偿服务等形式，领办创办各类服务实体，创新开展农村电子商务服务，为各类农业经营主体提供产前、产中、产后服务。坚持走“质量兴农”之路，大力发展生态有机农业，将优质安全的生态有机产品作为乡村集体产业发展的金字招牌。三是拓展生态控制区和限制建设区集体经济发展空间。对处于怀柔水库和怀柔段京密引水渠一级保护区的村庄，规划实施有序搬迁，切实维护被搬迁村集体经济组织和村民的正当利益，并给予迁建村集体经济组织发展资金和政策支持。对处于怀柔水库和怀柔段京密引水渠二级保护区的村庄，应对发展乡村旅游产业带来的水污染影响进行科学评估和决策，杜绝“一刀切”禁止发展乡村旅游的简单做法。对于允许一二三产业融合发展的乡村地区，要用好相关产业用地政策，在编制和实施乡（镇）域规划时，预留规划城乡建设用地指标，统筹安排农村公共设施、民生工程、农业生产、农业科研、生态旅游等用地需求。

强化市场导向激活力，形成内在动力驱动型集体经济。一是全面深化农村集体产权制度改革。因地制宜推进剩余10个村的集体产权制度改革，建立健全新型集体经济组织的法人治理结构，大力推进按股分红，严格控制举债分配。明确集体资产股份采取集体成员内部转让（赠与）等方式退出，与时俱进地开展集体资产股份权能有序继承和抵押、担保，积极拓展集体资产股权质押权能。优先选择有积极性、有条件的镇乡推进集体产权制度改革试点。根据新的《土地管理法》，开展农村集体经营性建设用地入市实践。尽快落实生态资产确权和生态产品交易，启动自然资源资产产权确权登记工作，促进农村集体生态资源的资产化、可量化、可经营。二是创新体制机制，引进培育优质资源要素参与发展集体经济。加快建立健全有利于集体经济吸纳人才、科技、资金、管理、信息等要素的体制机制和政策体系。如在全面推行向集体经济薄弱村选派第一书记的基础上，鼓励和引导大学生等年轻外来人才到集体经济组织和集体企业就业、创业，同等保护其各项合法权益。可借鉴陕西省袁家村的股份合作经验，坚持集体经济的产权主体地位，在集体经济组织成员入股的基础上，创新设置交叉股、混合股、限制股等允许集体经济组织成员以外人员购买的股种，吸引外界人才、资源入股，建立社会化、多元化、复合型的股权结构。三是深化农村金融体制改革。鼓励建立政府性融资担保公司或设立风险补偿资金，扶持发展经营风险小、长远效益好的村级集体经济项目。此外，应当实行村集体经济组织和村民自治组织账务分离，积极探索剥离农村集体经济组织社会性负担的有效途径。四是加快构建集体经济法治化、规范化发展环境。建议积极争取试点政策，加快清理有关限制集体经济组织和集体企业发展的体制弊端和政策障碍，加大对集体经济发展的政策支持力度。