谈谈部门预算项目支出绩效评价

王 锦

党的十六届三中全会首次提出了“建立预算绩效评价体系”。此后，中央和地方财政部门相继出台若干办法，逐步探索形成了“事前绩效评估管理、事中绩效目标及运行监控、事后绩效评价及结果应用管理”的预算绩效全过程管理模式。2020年财政部颁布的《项目支出绩效评价管理办法》，对项目支出绩效评价的含义、基本原则、依据、评价对象和内容、绩效评价指标、评价标准和方法、评价组织管理和实施、评价结果应用及公开等作出了明确规定。与此同时，中央第一次将“绩效评价信息随决算公开”纳入年度各省份高质量发展考核，绩效评价信息将随当年决算一并公开。由此可见，绩效评价工作越来越重要。但是，不可否认，在实际操作中，部门预算项目支出绩效评价仍存在着一些问题。本文以某行政事业单位2019年绩效评价为例，分析其过程中存在的主要问题，并提出相应对策。

一、部门预算项目支出绩效评价实践管理存在问题

本次绩效评价主要为2019年财政拨款项目，按业务类和投资发展类项目分别进行统计，评价项目151个，项目内容涉及科学技术支出、节能环保支出、农林水支出、自然资源海洋气象支出等。在部门绩效自评的基础上，省级预算绩效评价中心预算又进行了绩效评价复核，主要存在以下问题。

（一）对绩效评价工作重视程度较低

预算绩效评价体系建立初期，预算单位认为编制预算就是申请资金，对预算编制要求不闻不问，更不了解绩效评价体系和内容。在建立绩效指标体系和进行考评工作时，也多由财务部门代编，财务人员侧重的主要是资金管理和会计核算，对整个项目实施内容和过程缺乏了解，这就导致编出的绩效目标较为粗略，缺乏针对性，致使财务指标与业务指标不匹配，不能很好地反映项目实施内容，更不能根据项目实施内容把控资金支付进度。这样一来，绩效目标的编制不仅没有助推项目实施成效，反而成了预算编制的“负担”，后续绩效评价管理也仅仅被动地浮于制度层面，并未将其真正落实到实际应用中去。

（二）绩效目标设定不科学

一是绩效目标指标值设定不规范。预算编报时确定的绩效指标，由预算执行情况和年度绩效目标完成情况两部分构成，其中预算执行情况是考察资金支付进度，年度绩效指标主要考核指标完成情况，包括产出指标、效益指标、服务对象满意度指标三类，每类指标又分别设立四级指标。2019年省级预算编制要求业务类项目只编制产出指标，投资发展类项目编制产出指标、效益指标、满意度指标，且所有项目可量化指标达到50%以上。但在2019年绩效评价过程中发现，个别项目指标值设置不全，可量化指标不足50%，且许多单位使用“有效提升”、“基本保障”、“效果显著”等词汇作为指标值内容，在进行绩效评价时没有客观的评价标准，比如如何考核项目的效益，达到什么数值可称为基本保障，主观评价因素较大，难以有效评价。二是绩效目标权重设置不合理。原则上预算绩效目标权重统一设置为预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。如有特殊情况，除预算执行率权重不得变动外，其余指标权重可做适当调整。在评价过程中发现，有些单位修改指标权重，增加容易达标的指标赋分，减少不容易达标的指标赋分。比如在评价满意度指标时，需要通过网络问卷、电话回访等方式测评，工作量大、整理时间长，因此在绩效评价赋分时就对此指标分配较低分数，即使工作未完成，此项指标得分不高，也不会对总的评价结果造成太大影响。这样就会弱化关键性指标，以“利于得分”为主，而不以客观重要程度设置相关指标。

（三）项目执行与绩效指标不匹配

在绩效评价过程中发现，参与评价的项目中有21个项目预算执行率低于60%，但是11个项目评价结果为“优”，10个项目评价结果为“良”。之所以出现预算执行率偏低，评价结果却为较好的原因：一是在项目执行时未充分考虑项目资金运行与绩效目标的关系，使资金支付进度与绩效目标完成情况不匹配；二是在项目实施过程中，出现了某些不可知因素导致不能完成预期设定指标，或者用较少的资金即可完成年初设定目标值时，未能及时调整项目支出预算和相应绩效目标。这都反映出预算单位在对预算编制和绩效评价体系设计时，理解过于片面化，造成预算执行与绩效目标脱节，项目实施效果大打折扣，评价结果失真，从而失去绩效目标设置的基本作用。

（四）绩效评价结果应用不足

绩效评价的目的，是通过评价发现预算编制和项目实施过程中的问题，并对问题进行反馈及整改。评价工作结束后，项目实施单位应当对当年未完成绩效目标或者得分较低原因进行仔细分析和归纳梳理，找出预算项目执行进度慢、评价效果不好的具体原因，并对绩效评价中发现的绩效目标执行偏差和管理漏洞，及时采取措施分类加以纠正，以此作为完善下年绩效管理工作的依据。但是在实际工作中，预算单位完成本年度绩效评价后，并未进行相应的总结和改进，致使同样问题反复出现。

二、提高部门预算项目支出绩效评价质量对策

开展预算支出绩效评价，是落实《中华人民共和国预算法》和《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》的具体举措。针对上述存在的主要问题，应对绩效评价制度进行认真分析、明确责任、仔细研究，按要求考核项目支出绩效目标的完成情况，提高部门整体绩效管理水平。笔者结合实践，建议从以下几个方面加以改进。

（一）加强绩效评价组织制度建设

完善本部门绩效管理和评价制度，为资金资产合理配置提供有效依据。一是坚持实事求是原则，做到谁申请资金谁编制目标，单位要组成绩效评价工作领导小组，强化领导重视程度，保证预算工作的客观性和真实性。设立财务人员和业务专家组成的绩效评价小组，财务人员主要负责评价方案的解读，组织实施绩效评价工作；业务专家主要负责指标体系的建立、指标权重的设置和绩效评价的核实工作。二是根据实际情况，制定部门财政预算资金绩效管理办法，对财务人员进行相关知识培训，提高各单位对绩效管理的认识，深化绩效管理理念，落实评价工作主体责任，抓好绩效评价管理队伍建设和业务指导。

（二）制定绩效目标考核标准

部门要从绩效目标设置的源头抓好绩效管理工作，根据项目建设具体要求，建立统一的预算绩效评价指标体系。完善考核标准能够将各部门职能进行明确划分，并具体落实到岗位职责，有利于对预算绩效评价指标的真实性进行合理监督。同时，应明确考核标准，进一步细化量化绩效目标，以便于定量考核绩效目标完成情况。比如如何考量是否产生了经济效益和社会效益，对于受益对象满意度具体怎么衡量等，以避免考核人员避重就轻、为得高分随意改变权重的现象，使其能够对预算绩效评价结果信息作出精确判断和精准核算处理，提高自身绩效管理工作的合理性、准确性。

（三）建立绩效结果与预算安排挂钩机制

加强预算执行与绩效监控的衔接，重点监督资金使用与绩效目标的实现情况，对照年初设定的绩效目标，分析目前收集到的有关信息，对偏离年初绩效目标的问题进行纠正，对特殊原因造成的偏差进行分析，以发现问题、找出管理的薄弱环节，及时调整绩效目标。结合绩效监控和本年收支变化因素，在编制下年预算时，优先保障绩效管理较好的政策和项目，压减绩效较差的政策和项目。通过此种方式，进一步加强绩效管理责任约束，积极改善资金使用与管理偏差滞后的状况，使预算执行与绩效运行“双监控”成为预算管理常态。

（四）提升绩效结果应用水平

部门应进一步完善项目绩效评价指标体系，严格执行绩效评价考核标准，对绩效评价发现的问题，及时查找原因，采取有效措施进行整改，提高资金使用合理性和科学性，提升绩效评价工作效率。研究、关注绩效管理理论与实践发展的新思路、新动向，增强绩效评价结果的可比性、可信度，进一步提高财政资金使用效益，形成事前有规划、事中有监控、事后有反馈的工作机制，做到绩效管理贯穿资金管理全过程，逐渐实现绩效管理的规范化、常态化。

（五）将绩效评价工作作为部门内部审计重点

以往的内部审计主要是针对预算执行和经济责任审计等，今后要将绩效评价审计列为内部审计的重点。针对绩效评价，部门内部择优成立绩效评价复核小组，对照财政部门绩效评价复核工作的要求，主要对绩效评价基本理论和知识，实施预算绩效管理主要任务、路径和方法，绩效评价指标设定、评价标准和评价报告的撰写要求等进行审计，倒逼单位提高对绩效管理的认识，设定内容完整、权重合理、数据真实、结果客观的绩效指标，落实评价工作主体责任，抓好绩效评价管理队伍建设和业务指导。

综上所述，加强部门绩效管理，加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现项目制定、沟通交流、评价结果等全过程的良性循环。只有在绩效目标提升的持续循环过程中，才能有效提高财政资源配置效率和使用效益，提升部门预算项目支出绩效评价水平，从而强化部门绩效管理政策的实施效果。