我国农村宅基地抵押贷款问题及对策分析

□ 韩家伟

（湖南工业大学城市与环境学院，湖南 株洲 412007）

一、我国农村宅基地抵押贷款的现状

我国农村宅基地抵押贷款虽然受到大部分农民的欢迎，但仍然缺乏国家法律法规和相关政策性文件的给予明确的解读与支持。在近几年的中央一号文件中，多次提出要推动更多的财力下乡。通过对我国宅基地抵押贷款在宏观政策、投融资、还贷能力等方面存在的金融风险以及宅基地流转过程中存在的问题展开研究，分析出如何更好地完善我国农村宅基地使用权抵押模式开发过程中的相关问题的方法，建立住房评价体系，使农村住房与资本市场有效衔接。

2015年8月24日，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出，赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益；推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务；建立抵押物处置机制，做好风险保障；完善配套措施，提供基础支撑；加大扶持和协调配合力度，增强试点效果；稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。从国家政策和法律的角度看，顶层设计要以宅基地抵押为基础，政府要完善风险防范机制，明确推进农村宅基地抵押贷款制度的平稳运行。遵循社会主义市场经济规律。通过探索“多户联合保障”机制，实现宅基地抵押贷款的风险控制，对我国农村经济健康发展具有进步意义，促进了农村经济的市场化。土地是农民的根，宅基地是重要的土地资源，是国家为农民居住提供的基础和保障［1］。随着中国农业发展迅速，农民的精神及物质生活逐渐完善，这使得农民在从事农业生产以及教育、医疗等方面的更多日益增长。而由于我国农村金融缺乏快速发展，小农户“用钱难”的问题逐渐暴露，其中，农民缺少金融抵押物，已成为农村借贷机制正常运行的重大阻力。农村宅基地属于农村建设用地的主要组成部分之一［2］。因此，要解决中国农村目前抵押难、贷款贵等问题，就要进一步拓展农村金融抵押物，盘活农民手中的宅基地和及住宅等资产，使之成为农民抵御重大风险的金融保障。

二、我国农村宅基地抵押贷款存在的问题

（一）宅基地法律法规尚未建全

虽然我国农村宅基地抵押贷款制度仍在不断完善，但是现行相关法律法规成为我国农村宅基地抵押贷款发展的政策性制约因素。无论是法律法规还是政策，都对我国宅基地的流转和抵押做出了严格规定，宅基地抵押贷款工作举步维艰。若宅基地做好明确的相关登记，且严格按照流程操作，在经济利益调整中，方可保证产权主体对社会资源的有效利用［3］。目前，我国农村的宅基地抵押贷款大多在同村农民私下约定流转，加之农民本身对房产的需求不是特别强烈，因此，农民无法通过买卖和抵押宅基地来化解农民资金短缺问题。

（二）宅基地抵押贷款市场不够完善

我国宅基地使用权抵押贷款还处于初步探索阶段，面临着担保难、抵押难、风险大等困境［4］。宅基地抵押贷款程序复杂、成本高，参与宅基地流转的农民思想保守，经济素养较低，面对高风险交易，特别是出现流转信息不对称时容易产生观念偏差，激进的交易行为导致合同履约率偏低，进而阻碍宅基地抵押贷款市场的发展与成熟。

（三）宅基地权属划分模糊

自从农村土地制度改革以来，村民生产、自治组织结构缓慢发生变化，农村生产生活越来越强调个体，有关“集体”的定义日渐模糊，如何定义集体组织，没有具体指标，由于宅基地所有权属于集体，导致宅基地只能在村民个体之间私下约定进行。宅基地抵押贷款完成后，宅基地使用权本身不属于“产权”范畴，如若发生借款人不能按期还付贷款，则银行及金融机构将很难将宅基地收回，也会产生相关金融风险。

（四）宅基地价值难以评估

农村宅基地历史遗留问题多、有偿使用推进困难、退出机制不顺畅、管理基础较为薄弱［5］。当前，由于我国农村宅基地抵押及流转市场缺乏有效建设，未形成比较成熟的宅基地价值评估体系，加之农民对宅基地价值不了解，导致我国农民对于自家宅基地及其住房的金融价值没有清晰的认识。宅基地流转改革工作完成前，不允许宅基地的抵押与交易，无法形成标准化宅基地抵押市场，加之缺乏科学战略与监管，宅基地价值难以评估。

（五）农户参与积极性较弱

我国农村宅基地制度具有公益性与保障性，农民的日常务农收成与收入通常只能自给自足，房屋作为最后的保障体现其重要性，小农户不会轻易将自住房屋进行抵押贷款。小农户对于宅基地抵押贷款持怀疑、保守态度，除非家庭遭遇重大灾难，否则不会轻易将宅基地进行抵押贷款。我国现行的农村土地制度也在一定程度上限制了宅基地的自由流转，由于宅基地土地与宅基地上的房屋在空间上不可分割，导致农民不能正常将宅基地进行抵押贷款。

（六）农村金融机构的抗风险能力较弱

目前，我国农村三次产业融合加速发展，随着农业产业规模化的形成，农村产业发展的金融需求也不断增大，而我国传统的贷款模式已经难以满足当前农村地区生产生活的需要，主要原因是农户缺少有效的抵押品。为促进农村金融产品多元化，农村宅基地抵押贷款应时而生。但是，农村金融机构普遍规模较小、抗风险能力弱、管理体制尚不完善，这也为农村宅基地抵押贷款的发展带来挑战。我国农村金融机构缺乏高精尖人才投入，技术落后，农村金融产品缺乏应用试验，基本上照搬城市金融制度，没有做到因地制宜发展农村金融机构，导致我国农村金融机构的抗风险能力偏弱。

三、农村宅基地抵押贷款的对策建议

（一）完善相关法律规定

建议最高人民法院以司法解释或判例的形式，明确农村宅基地抵押贷款的合法性。放宽对宅基地使用权流转和抵押融资的限制，赋予宅基地使用权完全意义上的财产性权利。政府相应监管部门应形成合力，加强对农村宅基地抵押市场的监管和治理，严厉打击损害农村宅基地抵押制度和抵押市场的违法犯罪行为。促进农村宅基地流转市场的良性发展，强化农户和经营主体办理抵押贷款的意愿，重振市场信心。

（二）建设流转市场

在保证土地流转管理和服务的基础上，建立县、村、镇（乡）三级农村宅基地流转服务机构，尽快促进农村宅基地流转的自发意识。提倡农信社、农商行等农村金融机构在农村宅基地抵押贷款问题上的服务机制。加快建设以农村金融机构为主的宅基地流转市场建设，积极培养农民土地流转与金融业务意识。建议政府对宅基地抵押贷款实行优惠政策，鼓励大规模抵押农村宅基地。

（三）选择试点金融机构

我国农村宅基地抵押贷款的开展和实施，不仅需要地方金融机构的参与，还需要我国广大的国有和私立商业银行的积极参与。建议政府在充分调动地方金融机构开展农村宅基地抵押贷款试点工作的前提下，采取有效措施，通过法律法规和激励政策吸引金融机构开展农村宅基地抵押贷款业务，为金融机构顺利开展工作保驾护航。实践中，第三方担保机构主要是由政府行政部门监管设立的专门机构，如土地承包经营合作社、村集体和农业融资公司等。组成部分涉农专业人员较多，熟悉农业生产经营，有利于转变农地经营管理职能。

（四）建设评估市场

做好宅基地价值评估工作，研究适合我国不同经济发展程度地区的农村宅基地发展模式，科学分析我国农村宅基地抵押贷款的实现路径，建立健全农村宅基地评估机构，出台相关法律、业务指导等评价管理和技术规范，引进高端人才，大力推广农村信用社为农村宅基地抵押提供评估服务。

（五）完善风险防范机制

积极倡导农户和经营主体参保，引入更加规范的商业保险经营机制，为农户和经营主体建立风险防火墙。同时，进一步完善政策性农业保险理赔机制，提高理赔效率，根据农业生产实际，推出更加丰富合理的商业保险品种。进一步发挥专业担保机构的担保作用，完善风险补偿机制，将风险问题在一定程度上化解在金融机构和农户之间，为农村宅基地抵押的融资提供保障。