民生实事代表票决制：人大践行全过程人民民主的浙江“金名片”

贺伟军

习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念，为推进新时代中国特色社会主义民主政治提供了根本遵循。近年来，浙江在市县乡层面全面推行“民生实事项目人大代表票决制”，追根溯源，就是发端于习近平总书记在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。“票决制”借助人民代表大会制度平台的载体优势，抓住了群众关切的“关键小事”，使民生实事项目由原先“政府部门自己定自己办”转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”，实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合、全过程贯通，真正把人民群众所需、所盼、所忧之事办实办好。“票决制”就是“为民办实事”长效机制的升级版，是以人民为中心发展思想的具体实践，是发展全过程人民民主的最好诠释和鲜活载体。

注重依法行权，提高民主议决的法定性

习近平总书记指出，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治区别于西方形形色色资产阶级民主的显著特征，它是全链条、全方位、全覆盖的民主。就民主实践各环节的连续性而言，全过程人民民主保障人民依法实现民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的权利。从“票决制”贯穿整个民主实践的过程看，它涵盖了民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个要素，即使没有民主选举的内容，但在形式上采取差额票决的形式实现人大议决的结果，具有类选举特质，契合了新时代对人民民主的现实操作需求。从“票决制”工作的本质属性看，它首先是人大行使重大事项讨论决定权的一种形式，使其更加具体化，对政府拟实施的重大民生实事以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予相应的法定效力，具有政府和社会一体遵循、确保项目全面实施的强制性和约束力。也就是说，“票决制”以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力。经过人大票决的项目，就产生了法律意义上的强制力，政府及有关部门在相应时限内（一般为本年度）实施到位。这种通过票决赋予民生实事项目法定效力的方式，集中体现了人大行权的法定性，也彰显了人大议决的强制性。

注重多方酝酿，提高民主协商的柔韧性

马克思和恩格斯指出，“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题在于确定民主的真正意义”。习近平总书记提出“四个要看、四个更要看”，尤其强调“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”。“票决制”的程序设计，为人民群众参与公共决策和监督公共事务提供了制度载体，为民意介入公共决策提供了可行路径。这种制度设计，既有国家权力机关实行票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，把票决结果的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来，改变了以往政府民生实事项目由政府单方拍板决定的状况，充分体现了民情民意，实现了多元利益的权衡和整合。从目前各地的做法来看，“票决制”充分体现了民主协商的真谛。票决项目的甄选，经“几上几下”的过程，把群众真正急需解决的民生问题反映上来，“有事好商量，众人的事由众人商量”，特别是借助互联网渠道采取无议题、海选式的征集方式，最大程度汇聚民意，真正把群众急难愁盼的问题摆在优先办理的位置，为实现民主全链条化奠定坚实基础。同时，人大代表自始至终参与其中，人民群众可以通过人大代表会前走访、公告票决结果、公示项目进展等方式，加强与有关方面协商共建，推进了对民生实事的落实。

注重程序设计，提高民主决策的科学性

马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出，“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定”。人民是国家制度的主体性力量，这就是以人民为中心发展思想的理论源泉。而实现以人民为中心这一根本目的、确认人民当家作主这一根本保证的国家根本政治制度，就是人民代表大会制度。“票决制”集中体现了人民代表大会制度的全过程人民民主价值，巧妙地将民生实事项目的选定、决议、监督、评价等诸多环节引入到人民代表大会制度轨道上来，是对人民民主而不是其他民主制度的一种具体演绎，契合马克思所讲的“民主的价值属性”，回应了人民主体对参与决策的现实需求。这对于充分发挥人民代表大会这一民主主渠道作用，以“看得见、摸得着、可参与”的方式，诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛，具有十分重要的实践意义。“票决制”的核心理念在于“还权于民”，政府民生实事项目的征集和筛选由全民参与、实施项目由代表票决确定、实施过程由代表跟踪监督、完成结果由代表民主评议，从而扩大公民有序政治参与，实现由“为民作主”向“由民作主”转变。实践中，通过人代会前后的意见征询会、论证会或辩论会，人代会期间的代表集中审议，使政府意见与代表呼声形成最大公约数。这种由人民选出的人大代表对民生实事项目进行票决的方式，最大程度体现了以民为本的执政理念，也最大程度集中汇聚了民意。“票决制”最为明显的特征，就是通过人大职权的综合行使最大程度保障公共决策的科学性。它是在人大制度框架内，在遵循既有相关法律和制度规定基础上进行的增量变革，是对现行地方组织法、监督法、代表法等法律要求的制度性补充和程序性完善，应当作为一个相对独立的载体予以确认。“票决制”始终立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，充分发挥人大代表作用，真正把人大决定工作做实、把人大监督工作做深、把人大代表工作做活，形成了人大综合行权的集成效应。

注重闭环管理，提高民主监督的实效性

习近平总书记指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。“票决制”名为票决，然而票决出民生实事只是程序上完成项目确定，要真正落地见效必须发挥好人大的监督职能作用，重中之重是做好“实施篇”的文章。因此，必须坚持“把好事办实、把实事办好”的目标导向，坚持“督要督准、督有力度”的效果导向，强调全过程监督、闭环式管理，正视现有人大力量难以覆盖所有政府性投资项目的现实，把握好人大监督覆盖面广与监督力量有限的矛盾，选取重大民生实事开展监督以缩小监督管径，以小博大，精准发力，强化人大依法监督、精准监督、有效监督，赋予人大监督更加丰富的法治内涵、更加务实的运行价值和更加广泛的社会效应，从而达到“四两拨千斤”的功效，避免那些华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。人大代表是人民代表大会的主体，也是推动“票决制”的主体力量。“票决制”的实施，只有有效激发了人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情，才具有持久的生命力。從监督环节上来说，无论是方案制定、活动组织，还是建议提出、整改反馈等等，都具有很强的过程性，代表全程参与其中。同时，“票决制”也为代表闭会期间有效履职搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，实现项目“事事有监督”，进度“步步有标准”，代表“人人有任务”，使人大监督变“事后跟进”为“全程参与”，监督实效更上一个层次。

注重跟踪问效，提高民主评价的权威性

习近平总书记指出，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”，要“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。人大履职行权的成效，最终体现在人民群众对党和政府工作的满意程度。“票决制”贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰。实践证明，“票决制”实施情况的评价，必须与现行的领导体制机制、提升基层治理现代化的现实需要相适应并深度嵌入，才能更加有效管用。党委加强对“票决制”工作的集中统一领导，把党的领导贯彻落实到“票决制”实施的全过程各方面，是做好票决制工作的根本保证。党委要把“票决制”工作纳入重要议事日程，经常听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关、全维指导，及时解决“票决制”实施中遇到的重大问题。对于满意度测评结果的运用，人大须报同级党委，并纳入党政年度工作考核，從而提高结果运用的叠加效应。对未能如期完成的民生实事项目，政府应向人大代表作出解释与说明。对执行不力造成严重后果的，人大应当通过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督，还可引入第三方评估，以数据监督、以事实说话，提高民主评价的客观性、权威性。

注重综合集成，提高民主沟通的系统性

当前，浙江正以数字化改革为牵引撬动各领域全面深化改革。各级人大要紧跟数字化改革步伐，运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对“票决制”工作进行制度机制、方式流程、手段工具的全方位、系统性重塑。紧扣人大核心业务和人大代表依法履职两大核心，依托全省统一的基础设施、应用支撑平台和公共数据资源体系，建立和完善人大公共数据资源库、多跨应用场景和工作运行机制，以“票决制”的数字化革新成果为打造“数字赋能、高效协同、整体智治”的数字人大2.0版提供样板。建立“票决制”信息化应用系统，在试点工作基础上，探索开展全省应用系统建设，为“票决制”三个阶段六个环节的工作提供数字化支撑，建立全省民生实事项目库，实现项目全周期的规范化管理，推进全省项目数据归集共享，通过连年滚动实施，积极回应群众诉求。加快推进民生实事项目征集初定、审议票决、监督评价等各个环节工作数字化、网络化、场景化，人大代表可通过系统实时了解项目进展情况、开展在线监督、提出监督意见，人民群众可以快捷反映民生实事实施过程中遇到的问题，项目实施部门可以在线反馈意见处理情况，形成线上全流程管理闭环，全维度畅通民主沟通渠道。

注重总结提升，提高民主管理的法治性

经过近年来的全面推行和探索实践，各地在民生实事项目票决制工作上都形成了一些较为成熟的运行机制，应适时进行全面系统的迭代升级。一方面，建议省市级人大从立法角度把这些经验成果予以固化，为“票决制”工作提供坚强法制保障，更好地保障“票决制”工作成效。目前这项立法已经纳入浙江省十三届人大及其常委会立法调研库，期待法规的出台对于进一步全面规范提升我省各级人大民生实事项目票决制工作起到很好的规范引领作用。另一方面，要提升人大代表和人民群众对“票决制”工作的参与感和体验度，从“用户体验”的角度来优化民生实事项目的征集系统和终端设计，让更多人大代表尤其是人民群众参与到对实事项目的征集筛选中来，最大限度体现民意诉求。同时，适当延伸“票决制”的运用，不仅局限于通过人代会票决的方式来办民生实事，而是坚持发散性思维，充分运用大数据、云计算技术，把甄选、监督、评价民生实事这一系统方法逐步集约化、模块化、常态化，短平快扩大深入到更多的政府治理、社区治理、乡村治理的具体实践中，提高治理法治化水平。

（作者系浙江省人大常委会办公厅会议处处长、浙江省人大工作研究会理事）