“格拉斯哥”之后，各种博弈仍在继续

王煜　高曼

2021年2月7日，人們走过美国芝加哥的积雪。当日，寒潮侵袭芝加哥地区，风寒指数达零下20 摄氏度至零下25摄氏度。

2021年的格拉斯哥气候峰会被认为是达成了全球应对气候变化领域的重大突破，新的能源转换目标被提出，“去煤”被列入各国的气候行动议程。

从化石能源向清洁能源的转变，是否能顺利开展？不同种类的国家又面临着怎样的现实挑战？

发达国家争夺领导权

包括美国、欧盟在内的发达国家最终在《格拉斯哥气候协议》上签字;尤其是在此之前的11月10日，中国与美国发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，美国展现出在气候变化议题上愿意与中国合作的姿态，这似乎给全球应对气候变化的前景增添了一抹亮色。那么，发达国家是否会真诚地落实本次以及历届气候峰会达成的系列协议？

“大国可以通过竞争与合作推动全球应对气候变化的共识和行动，实现全球气候治理，但是也有可能陷入领导力之争，对全球气候治理造成损害。这取决于主要大国更多是出于个体理性还是集体理性的逻辑参与全球气候治理。”上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员周伟铎向《新民周刊》记者表示。

在他看来，格拉斯哥气候峰会上美、欧两大经济体的表态确实起到了为全球提振信心、凝聚力量的作用。与此同时，美欧双方存在明显的气候博弈。

自1990年，国际社会在联合国框架下启动关于应对气候变化的谈判和随后《联合国气候变化框架公约》签署之后，美欧两大经济体就开始作为全球气候治理的领导者，围绕气候领导力展开博弈。

“当前，美国拜登政府通过构建双边、小多边和多边机制，提出倡议，组建联盟，力图重建自身的国际影响力。”周伟铎说。例如，在美国主办的“领导人气候峰会”上，拜登提出了美国温室气体排放到2030年比2005年减少50%-52%水平的新目标，并推动日本、加拿大、英国提出了新的减排目标。美国还推出旨在支持发展中国家实现净零目标的“全球气候雄心倡议”，推出由美国和加拿大主导的国际组织“绿色政府倡议”，与重要的油气生产国形成“净零生产论坛”，与印度建立2030年美印气候和清洁能源议程伙伴关系，支持拉丁美洲和加勒比海地区国家的清洁能源发展，发起包括澳大利亚、博茨瓦纳、加拿大和秘鲁在内的能源资源治理倡议，加入或创建新能源汽车、小型模块化反应堆等具体行业或技术的相关国际联盟等。

另一方面，欧盟以《欧洲绿色协议》为框架打造零碳欧洲，将“气候中和”作为展示欧盟普世价值体系的重要抓手。2019年12月发布的该协议提出：欧盟力争到2050年成为世界第一个气候中和的大洲。

西方国家倡导并极力推广一系列所谓普世价值观，包括民主、人权、法治、自由贸易，以及自由市场经济等，这被视为西方主导的全球秩序的基石，但是这套普世价值观正在遭受来自欧盟内部及其他国家的质疑。当前，绿党在欧洲议会、德国、法国、英国、芬兰和爱尔兰等都是重要的党团，积极应对气候变化作为“政治正确”的价值观，具有强大的民意基础。欧盟推出《欧洲绿色协议》，体现了其希望再次领导全球气候治理的诉求，该协议将成为欧盟增强内部凝聚力的共同行动纲领

同时，《欧洲绿色协议》将加大减排力度，有助于欧盟达到《巴黎协定》履约目标，保持或提升欧盟在全球气候变化治理中的领导力。

美国在特朗普政府时期，一度放弃了全球气候治理的领导权，欧盟与中国密切合作，共同发挥全球气候领导力。而随着美国重返《巴黎协定》，并重新发挥气候领导力，欧盟需要适应美国的气候战略，而欧盟传统的全球气候领导力有可能被削弱。同时，美国和欧盟在对中国等国的清洁技术投资方面存在竞争关系。

发达国家之间的在气候领导权上的争夺，可能导致他们为了实现各自利益而将人类共同利益置于次要地位的局面，这是全球应对气候变化面临的一大挑战。

发展中国家情况各异

在《格拉斯哥气候协议》进入投票前的最后一刻，印度方面“戏剧性地”提出要将“逐步淘汰”（phase out）煤炭修改为“逐步减少”（phase down）。这一临时“变卦”行为让大会主席夏尔马“几乎要哭了”。不过，这个变化得到了中国的支持，最终得以在协议中确认。

“对发展中国家来说，我们应该根据实际情况来制定各国应对气候变化的目标。有的时候定的目标可能看上去没那么高，但可以落实得更好一些。”周伟铎向《新民周刊》记者表示。

目前，全球前三大碳排放国分别为中国、美国、印度。不过，若以“人均碳排放量”衡量，美国在此领域的数值接近全球平均水平的3倍、印度的7倍。印度约占全球人口的17.7%，但其碳排放量占全球总排放量的5%左右。

2021年11月1日，印度总理莫迪出席了格拉斯哥气候峰会开幕式，并承诺印度将于2070年前实现净零排放目标。这比英国、美国、澳大利亚等国承诺的2050年晚20年，也比中国、俄罗斯和沙特阿拉伯承诺的2060年晚10年。尽管这样的承诺附加了“需要获取一定额度的资金援助”的条件，这仍是印度首次对气候变化所做贡献设定期限。

印度面临的“去煤化任务”十分艰巨：一方面，印度的空气污染问题很严重，降低煤炭的使用与其国内民生息息相关而更显迫切;另一方面，该国的工业化程度还较低，煤炭作为成本低廉的能源，不可能很快被停用。

非洲的发展中国家也在“去煤化”上挑战重重。尽管非洲整体温室气体排放仅占全球的2.73%，却生活着13亿人口，仍有约一半的居民无法接入稳定的电力。当地工业发展方兴未艾，而全球的气候行动要求各国尽快脱离使用化石能源，这对非洲当地的发展和转型带来了难题。

同时，非洲国家也是遭受气候变化冲击最严重的地区之一。由于短期内减排行動尚不足以减缓全球升温，海平面上升、极端天气增多、陆地升温将持续冲击非洲沿海和内陆地区的居民。因此，大部分非洲国家都希望敦促主要排放国尽快减排、尽早实现碳中和，避免引发更严重的后果。

在格拉斯哥气候峰会上，印度总理莫迪承诺2070年实现“零排放”目标。

然而，非洲不同国家对能源转型的态度也各不相同。11月4日，全球39个国家和机构签署了《全球退出海外化石能源投资倡议》，宣布2022年前结束对海外化石燃料的公共资金支持，这也是全球主要国家承诺终止海外煤电投资后，首个承诺结束石油和天然气融资的国际承诺。签署该倡议的包括布基纳法索、埃塞俄比亚、加蓬、冈比亚、马里、南苏丹、赞比亚7个非洲国家以及东非发展银行。

但是，部分非洲国家在限制化石能源发展上持有不同意见。在石油天然气方面，非洲大陆已探明的原油储量超过1000亿桶，分布于11个国家，其中利比亚和尼日利亚处于全球10大产油国之列，尼日利亚、阿尔及利亚、莫桑比克三国的天然气储量约占全球的6%。这些油气主要出口国家拒绝在限制油气能源使用的协议上签字。

除了争议较大的天然气，非洲的煤电转型也得到了较高关注。非洲煤炭资源主要集中在南部非洲国家，其中，南非煤炭产业较为成熟，是世界第七大煤炭生产国、全球第五大煤炭出口国，其国内约90%的电力供应依靠燃煤发电。南非已经和欧洲发达国家签署协议，获得后者提供的85亿美元支持来改进技术，推进减少对煤炭的使用。

小岛屿国家形势严峻

在气候变化领域，别的国家谈论的是话语权、资金以及发展的问题，而小岛屿国家面临的却是“生存”问题。

尽管格拉斯哥气候峰会上“脆弱的胜利”被认为是“最不坏的结果”，但有专家提出，风险的承担者始终是小岛屿国家。《联合国气候变化框架公约》共有近200个缔约方，其中最弱势的就是小岛屿国家。因为他们的排放量小，受影响却较大，海平面上升可能会淹没其陆地空间。如果情况没有得到有效控制，到2100年，曾经存在过的一些小岛屿国家会变成汪洋一片。

在历届缔约方会议上，当发达国家因为气候领导力、发展中国家因为发展权问题而展开激烈交锋时，丧失话语权的小岛屿国家很多时候只能被动观望。

面对气候变化带来的艰险生存困境，小岛屿国家只能用自己的方式进行博弈。例如，太平洋岛国斐济作为饱受气候变化影响的小岛屿国家，在应对全球变暖领域始终位居一线，是小岛屿国家关切气候变化的典型代表。2017年10月17日，斐济成为首个发行绿色主权债券的发展中国家，计划筹集5000万美元用于减缓气候变化，这一举措也为其他的小岛屿国家起到了鼓励和示范作用。

在2017年的第23届联合国气候会议上，斐济做了充分准备和策划，提出了“Talanoa Space”的概念，意为不要互相指责，要互相信任，以集体利益为重。该国还特别提到了气候变化中的性别问题，因为斐济三分之一的人口参与非正规经济活动，如小规模农业、林业和渔业，这些经济活动的主力又是妇女。因此当气候变化影响到这些部门，就会对处于农业或其他领域的弱势边缘的妇女产生重大影响。这项提议受到了同为太平洋岛国的汤加等国的认可，并承诺将性别保护纳入气候行动中。

在气候变化领域，别的国家谈论的是话语权、资金以及发展的问题，而小岛屿国家面临的却是“生存”问题。

随着小岛屿国家的不懈努力，近几年来，他们的呼声和诉求逐渐进入全球视野。2009年哥本哈根气候大会上，最终出台的协议并没有考虑小岛屿国家关于温度控制的呼声，依旧坚持将全球应对气候变化的中期目标设定为将工业化以来温度上升幅度控制在2摄氏度以内;但在今年达成的《格拉斯哥气候协议》中，再次明确了《巴黎协定》中达成的“努力将气温增幅限制在工业化前水平以上1.5°C”的全球共识。

小岛屿国家的经济和技术水平显著落后，对气候资金援助也十分敏感。2009年，发达国家在哥本哈根气候大会上作出承诺，将在2020年之前每年向发展中国家提供1000亿美元用于支持气候缓解和适应行动;但十多年过去，这一承诺并未兑现。根据经济合作与发展组织（OECD）公布的最新数据，发达国家2019年气候援助资金增长到了796亿美元，但这仍与1000亿美元的目标有超过20%的距离。

《格拉斯哥气候协议》敦促发达国家缔约方到2025年至少将其向发展中国家缔约方提供的用于适应的气候资金总额从2019年的水平增加一倍。但究竟这样的要求能否实现、如何衡量是否实现，仍待观察。周伟铎告诉《新民周刊》记者：发达国家向发展中国家提供的气候资金并不是统一操作的，而是分散在“全球环境基金”“绿色气候基金”“气候投资基金”“气候变化特别基金”“适应基金”等多处，这给准确统计也造成了一定困难。

同时，一部分发展中国家希望成立一个新的“损失与损害基金”。这些国家认为：以美国和欧洲国家为代表的发达国家需要为工业革命以来的主要排放负责，发展中国家尤其是一些小岛屿国家如今正在承受前者导致的气候后果。然而，这一诉求并未体现在最后的《格拉斯哥气候协议》中。

周伟铎表示：在2013年的华沙气候大会上，“最不发达国家”和“小岛屿国家联盟”坚持建立一个国际机制处理气候变化带来的损失，并在会上得到了77国集团及中国的支持，达成“华沙损失损害国际机制”。2019年的气候变化大会上，“圣地亚哥损失与损害网络”建立，旨在前述“华沙机制”下，推动向极端气候脆弱的国家提供相关技术援助。

尽管如此，“华沙机制”和“圣地亚哥网络”并未充分运行并发挥作用，大部分工作仍停留在文本、会议的阶段。《格拉斯哥气候协议》中明确“将向圣地亚哥损失与损害网络提供资金与技术支持”，但在具体资金量和落实方式上，只是表述为“建立长期对话机制以讨论损失与损害资金”。

在格拉斯哥，命途多舛的小岛屿国家相较于之前确实取得了实在的利益;然而，由于其自身的环境以及话语权的限制，接下来如何应对气候变化带来的挑战，或许更多还是要依赖发达国家的资金、技术支持，以及全球范围内的共同关注、风险共识。