构建粤港澳大湾区科技创新协同体研究

文雅靖

综合开发研究院（中国·深圳）港澳及区域发展研究所，广东 深圳 518082

1 引言

粤港澳大湾区承载着国家科技创新和科技产业发展的重大任务，“科技湾区”是粤港澳大湾区的首要目标。国家“十四五”发展规划提出，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区纲要》）将“建设国际科技创新中心”列为7大重点之首，强调要推进“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设，构建开放型区域协同创新共同体，打造高水平科技创新载体和平台，优化区域创新环境，“建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地”。

粤港澳大湾区具备建设国际科技创新中心的良好发展基础，集聚了众多科创型企业，科研实力突出，已成为国家技术创新体系的重要组成部分。改革开放40多年来，粤港澳三地科研合作得到了长足发展，但仍然存在规模小和合作松散、科技研发与产业创新优势未被充分激活等问题。鉴于此，如何落实《大湾区纲要》关于“构建开放型区域协同创新共同体，深化创新合作、加快推动国际科技创新中心建设”具体要求，是政府和学界高度关注的重点问题。

纵观，学界多从三个视角切入破题。一是从建设创新生态系统角度，提出“粤港澳大湾区应在互惠互利的基础上，合力打造多主体联动、要素充裕且流动自由、制度高效协同的创新生态系统”[1]；二是从主体角度提出构建创新共同体，提出要激发参与主体活力（包括企业、大学、研究机构等）、发挥政府作用、强化项目合作等，建设粤港澳大湾区创新共同体，加强创新要素互动[2]。三是从创新合作的体制机制角度，提出打造方式协同合作机制、空间协同合作机制、资源要素合作机制、创新主体合作机制等[3]。客观而言，上述三个方面做好，粤港澳大湾区科技创新合作必能更加深入。

然而，粤港澳三地科技创新合作正面临着前所未有的新挑战。中美摩擦、疫情影响以及香港本地发生的政治社会问题等背景下，叠加“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”独特性对科技要素流动的影响，粤港澳三地科技创新合作需要新模式和新路径。鉴于此，本文通过综合比较粤港澳三地科技创新资源优势，结合粤港澳大湾区国际科技创新中心建设面临的新形势新情况新挑战，分别从宏观制度环境以及微观主体参与合作的两个视角总结粤港澳三地科技创新合作存在的实际问题。从解决问题的角度出发，提出构建粤港澳大湾区科技创新协同体，加快推动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的策略及建议。

2 粤港澳大湾区科技创新合作的发展基础

创新资源集聚是大湾区发展科技创新产业的重要基础，四个核心城市的科技创新资源要素各异，在大湾区建设框架下高度互补，协同发展空间较大。在国家和地方政策的引导下，高校、研究机构、企业等不同主体互动良好，有利于促进科技成果转化和培育一批国际科技创新企业。

2.1 发展沿革

得益于内地与港澳更紧密经济合作，以及CEPA、《珠江三角洲地区发展规划纲要（2008-2020）》、《粤港合作框架协议》等“顶层设计”的不断完善，内地与港澳科技创新合作逐步深化。[4]2004年科技部与香港原工商及科技局签订《内地与香港成立科技合作委员会协议》，以及2005年内地与澳门签订《内地与澳门成立科技合作委员会协议》，标志了内地与港澳科技创新合作机制体制初步建立，对统筹三地科技创新合作起了关键的保障作用。这一时期，三地科技合作互动不强，内地承担了激活三地科创合作的重要任务，主要体现为三地政府通过签订政府间区域合作协议、投入专项资金、设立合作项目等行政手段落实和推动跨境科技创新合作。如2004年香港特区政府和广东省推出“粤港科技合作资助计划”①，2007年香港特区政府与深圳市政府签订《“深港创新圈”合作协议》，2012年科技部设立港澳台科技合作专项，推动在生物医药、电子资讯、新能源及新材料等领域的研发合作。

“十二五”规划期间，粤港澳科技创新合作迎来更大发展空间，多个重要合作平台落成（如前海、南沙和横琴建设的粤港澳青年创新创业平台等），大湾区成熟科技企业以在港澳设立研究中心、与港澳企业开展共同研发项目、与港澳高校设立联合实验室等方式积极参与科技创新合作。如华为在香港的诺亚方舟实验室、中兴与香港移动通信合作4G业务、腾讯—香港科技大学人工智能联合实验室等均是这一时期的合作成果。

2016年国家“十三五”规划提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”，标志了大湾区建设上升成为国家战略。《大湾区纲要》明确提出建设“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊，科技创新合作的重要性和紧迫性进一步凸显。

“十四五”规划把河套深港合作区纳入粤港澳四个重大平台之一，同时明确支持香港建设国际创新科技中心，科技创新合作按下加速键。

粤港澳建设框架下，内地与港澳特区科技创新合作工作机制进一步健全，港澳在国家科创体系建设中的地位进一步提升。2018年国家科学技术部与香港特区政府签订《内地与香港关于加强创新科技合作的安排》《科学技术部与香港特别行政区政府创新及科技局关于开展联合资助研发项目的协议》，成立“内地与香港联合资助计划”并于2019年4月正式推出。随后，2019年澳门特区与科学技术部签订《内地与澳门加强科技创新合作备忘录》，为内地与港澳科技创新合作定下清晰的目标和行动指南。2019年，中央在粤港澳大湾区建设领导小组第三次会议后公布，符合特定条件的香港大学和公营科研机构在内地设立的分校、医院或分支机构可列为试点单位，独立向科技部申请人类遗传资源过境赴港进行研究。在此背景下，粤港澳三地创新合作无论在合作领域、形式、广度和深度层面都有很大提升，在基础建设、项目研究、人才交流、科技奖励等方面合作效果良好。

2.2 资源基础

粤港澳大湾区内有较多的国际一流大学、国家实验室、企业研发中心等基础研发机构，汇聚了众多国内外高端人才，科技创新基础夯实。以下重点梳理广深港澳科技走廊节点城市科创资源。

2.2.1 广州创新资源

广州高校资源丰富，创新力量集聚。截止2021年1月，5所高校18个学科入选“双一流”、8所高职院校10个专业群纳入“双高计划”。国家、省重点实验室达21家和241家，分别占全省70%和61%。高新技术企业从1919家增至1.2万家，国家科技型中小企业备案入库数连续三年居全国第一。全社会研发投入年均增长15.6%，占地区生产总值比重由2.1%提高到3%。专利、发明专利授权量比2015年分别增长2.9倍和1.3倍。共获国家级科技奖励104项。技术合同成交额突破2000亿元，是2015年的8倍。颁发人才绿卡7623张。在穗工作两院院士增加38人，总数达115人。缔结中小学国际友好学校88对、穗港澳姊妹学校271对，试点开办港澳子弟班25个②。2021年中国城市科技创新指数发布，总量指数的前5名分别为北京、上海、广州、深圳和南京。2021年审议通过的《广州市2021年科技创新领域新型基础设施建设实施方案》提出，2021年广州力争国家级科技创新平台数量达到170个。

2.2.2 深圳创新资源

科技创新型企业、国家重点实验室等是深圳的突出科创资源优势。据统计，深圳全社会研发投入占地区生产总值比重达4.93%，市级科研资金投入基础研究和应用基础研究的比重从12%提高到30%以上，PCT国际专利申请量连续17年居全国城市首位，深圳在国家创新型城市创新能力排名中位居第一。国家级高新技术企业达1.86万家，五年增长237%。科技创新平台方面，深圳部署了大湾区综合性国家科学中心、鹏城实验室等国家战略科技力量，逐步推进河套深港科技创新合作区、光明科学城等重大创新平台建设，新增肿瘤化学基因组学国家重点实验室和首批国家应用数学中心，新设立12家基础研究机构。③

2.2.3 香港创新资源

香港在基础研究、融资能力和国际化等方面具有显著优势，成为香港科技创新产业发展的重要支撑。香港高校的科技研究、教学水平受国际认可，根据《QS世界大学排名（2021）》显示，QS全球大学2021排名前50中，内地共有8所大学上榜，香港有4所大学，其世界级大学密集度超过中国内地的北京（2所）和上海（2所）。泰晤士2021全球化大学排名中，香港大学、香港中文大学位列第一和第三（内地大学暂未上榜前100）。虽然香港R&D开支总量、占GDP比低于大湾区内地城市，但基础研究支持强度高于大湾区内地城市。如表1。

表1 2019年香港与广东省R&D开支构成（亿港元、亿元人民币、%）

目前，香港6所高校先后获国家科技部批准与内地合作成立16所国家重点实验室伙伴实验室（2018年正式更名为国家重点实验室）。由于香港的知识产权制度建立较早并在介入全球经济体系运行的经历中不断修订完善，目前已经跟国际接轨，得到国际认可。科研人才方面，特区政府于2018年6月推出科技人才入境计划，为输入的海外和内地科技人才来港从事研发工作实施快速处理安排。香港特区政府亦已推出大湾区青年就业计划，当中特设创科职位，期望能增强香港青年人对大湾区内地城市的认识。为更好发挥大湾区各城市的优势互补，特区政府会继续推动区内人才、资金、物资、信息等科研要素流动。有关工作亦取得了不少重要进展，例如至今已有超过3亿4千多万元人民币内地科研资金跨境拨付给本地的大学及科研机构，进行约140个研发项目、参与建立19个粤港澳实验室及建立一个实验室的香港分部。此外，至今已有4所由香港的大学在内地设立的分支机构获国家科技部确认符合特定条件，可列为试点单位，独立申请内地人类遗传资源出境来港以进行研究。⑤

2.2.4 澳门创新资源

澳门作为微小经济体，科技创新产业尚未形成规模，科技创新优势主要集中在澳门大学、澳门科技大学、澳门理工学院等高校。澳门现有四个国家重点实验室，均依托澳门高校设立，是澳门参与粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的重要载体。澳门高校在计算机工程、月球与行星科学、旅游、酒店管理等方面具有优势。近年来澳门在微电子领域中的科研成果丰厚。如表2。

表2 澳门高校的部分优势学科及研究领域

2.3 合作模式

产学研合作对于技术的创新、知识的掌握与传播以及企业的发展起着至关重要的作用，其优点包括协调各方面的研究计划，加强高校与企业的协同作用，提升地区科技发展水平等。研究表明，产学研合作的频率与企业在科研与创新上的投入之间呈正相关⑥。此外，校企合作可以使高校的研究更加具备实用意义，促进科研活动商业化，并提高劳动力在公共与私营部门间的流动性⑦。高校的科学研究也与区域经济发展水平同步演进、相辅相成⑧，形成一个正循环。总而言之，产学研合作是国家创新体系的基本模式，是实现国家创新的基本途径[5]。《大湾区纲要》提出，要“加强产学研深度融合”“建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”等具体要求。高校、研究机构和企业是产学研结合的重要参与主体，其合作样态多元，难以机械地予以类型化和概念化。大致上，可以从“港澳高校（科研机构）—内地企业”“港澳高校（科研机构）—内地高校（科研机构）”“港澳企业—内地企业”及“港澳企业—内地高校（科研机构）”四个维度对其相应合作模式进行分析描述，总结不同主体间合作的典型表现以及对科技成果转化或科技创新企业培育的优势。

一是港澳高校（科研机构）与广东省企业之间的合作。主要特征是广东省企业通过与港澳高校（科研机构）合作，借助港澳基础研发优势，解决企业需求。具体方式分为共建实验室、联合研发、委托研发、合办企业、赞助学术研究等。港澳高校（科研机构）与广东省企业之间的企业参与方主要为成熟科技创新企业，其目的是利用港澳高校（科研机构）的基础研发优势或专业技术攻坚能力，解决企业前瞻性项目难题。对于中小科技企业，寻求港澳高校合作的动力不足。从成果产出看，由于企业对市场需求和产品发展方向较为了解，可“精准”采购特定技术或就特定项目进行长期合作，弥补高校资产薄弱和市场开发能力不足的缺点，实现优势互补。

二是粤港澳高校（科研机构）之间的合作。可分为合作开展学位教育（香港高校与内地高校最早的合作方式）、设立分校或独立学院、设立研究机构、设立服务型社会机构或经营实体等。部分高校间（科研机构）合作仅侧重于教学与科研，部分则对“教学、科研、成果转化”三者均重视。早在2000年前后，香港的各所大学就开始积极地寻找其能与深圳高校合作的方向，提出港深高校合作的建议。在深圳市政府的大力支持及香港高校急于向高速发展的深圳市场延伸的需求下，两地高校的合作得以实施，并在近年来有了较大的进展与成果⑨。近年来，香港高校于深圳的研究分支在其具有优势的领域十分活跃，例如香港中文大学深圳研究院的机器人与自动化、香港城市大学深圳研究院的信息与通讯技术、香港科技大学深圳研究院的工商管理，以及香港大学深圳研究院的电子商务技术等⑩。基于高校间（科研机构）管理体制相似、科研人员充沛等方式，这一合作模式有利于攻克前沿基础科学难题及培养人才，但在成果转化方面成效并不明显。

三是港澳企业与广东省高校（科研机构）之间的合作。这种合作模式并不活跃，原因一是广东省高校（科研机构）基础研发优势不如港澳高校（科研机构），港澳企业可直接向港澳高校（科研机构）购买技术；二是港澳科创企业主要为中小企业，资金、人员、信息流动等均存在制约，与内地高校合作意愿不强。

四是粤港澳科创企业之间的合作。这一模式以商业项目合作为主，利用香港平台“走出去”，如香港电讯与华为合作开展端到端的数字化商业转型项目等。实践中，粤港澳大湾区科创企业间合作的主体主要为大型科创企业，又以广州—香港、深圳—香港合作为主，内地城市与澳门合作以及港澳之间的合作互动不强。

总体而言，粤港澳大湾区科技创新合作更多依托港澳高校（科研机构）带动，从合作范围和内容看仅限于基础科学研发合作，产学研推动作用不大；高校（科研机构）与企业合作模式中企业主体以大型科技企业为主，受惠范围面不广，中小企业难以参与。因此，必须探索多方主体共同参与、共建共享科技创新合作成果的合作模式。

3 构建粤港澳大湾区科技创新协同体，加快推动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的建议

立足粤港澳大湾区科技创新合作面临的新情况新挑战，坚持“一国两制”原则、市场化法治化推进原则以及秉持互利共赢原则，构建目标协同、要素市场协同及规则协同的科技创新生态，加快推动粤港澳大湾区国际创新中心建设。

3.1 粤港澳大湾区创新协同体的概念及内涵

粤港澳大湾区科技创新协同体，是指充分考虑“一国两制”框架内、充分考虑粤港澳三地所处不同关税区、适用不同法律制度和行政管理制度的基本前提下，以强化目标协同、推动要素市场协同、推进规则协同的科技创新“共同体+生态圈”。具体而言，是要求三地科技创新主体之间交叉交融、互补共生，三地科技要素资源流动共享，三地科研体系、产业体系融合发展，从而打造“一国两制”科技创新领域协同发展一体化体系。

3.2 强化目标协同，加快推动港澳融入国家科技创新发展体系

目标协同，是推动粤港澳大湾区科技创新合作的关键所在。科技创新是粤港澳大湾区的根本气质，也是粤港澳三地目标高度一致的重点发展产业。当前，落马洲河套地区“港深创新及科技园”是粤港两地政府高度关注的科创平台，香港侧落马洲河套地区“港深创新及科技园”是香港有史以来最大的科创平台，将提供最先进措施，作为科技、高等教育、文化创意和其他辅助功能之用。2019年11月粤港澳大湾区建设领导小组会议会后公布的领导小组同意的16项政策措施中，明确提出“中央政府将会在便利人员、资金、货物、信息等要素流动方面制定配套支持政策”。横琴“粤澳深度合作区”则是澳门积极参与科技创新走廊建设的重要载体，澳门特区政府《2020年财政年度施政报告》指出：“做好横琴大文章，把握大湾区深港澳科技走廊建设机遇，有选择地探索高科技技术产业。”由此，在科技创新产业发展方向以及科创平台建设上，粤港、粤澳已初步达到目标协同，为使协同目标充分“落地”，需要根据港澳科技创新基础进一步推动港澳融入国家科技创新发展体系。

3.3 推动要素市场协同，促进科技创新要素跨境高效便捷流动

欧盟科技体系的发展历程表明，必须在顶层进行科研区域一体化设计，才能推动重大科研活动的跨国跨区实施[9]。因此，“一国两制”下，粤港澳大湾区国际科技创新建设必须设计一套有利于人员、货物、资本、信息、技术等要素市场协同的特殊政策。建议一是畅通科研物资跨境流动，明确规定对科研物资免税并开辟通关“绿色通道”，对从港澳进入深圳的研发设备、标本、辅材等实行备案管理，实现免检或一次检查快速通关。二是消除科研资金流动跨境限制，明确深港合作科研资金使用规定。对于粤港澳高校科研合作项目，全面放开科研资金流动限制，采用特殊的资金使用安排，涉及外汇结算的，在限额内实行外汇自由结算。对于企业科研合作项目的科研资金流动，建立资金池制度，一定额度内允许企业按需配置资金。三是便利大湾区科技人员跨境流动。对参与内地科创项目的港澳科研人员作出特殊政策安排，允许其不受183天约束直接按照港澳税制纳税，试点允许港澳科研人员在港澳的社会福利体系在大湾区内指定机构使用。对大湾区赴港澳参与科创合作的内地科研工作人员给予特殊签注。

当前粤港澳三地在科技创新的管理体制、法律规则、范式标准等方面都具有一定的差异性，只有做到科创体制机制和规则标准的衔接和协同，才能切实促进协同生态形成。

3.4 推进规则协同，调动和激活市场主体推动三地深化合作

一是以对港澳单向认可为抓手，推动科创体制机制规则协同。策略上可适用“单向认可”模式，即中央政府或地方政府直接认可港澳科技创新领域的规则、监管和法律在内地具备同等效力，允许港澳科创领域国际化、科学化、规范化标准在大湾区内地城市适用。建议争取中央支持，在落马洲河套地区“港深创新及科技园”及横琴“粤澳深度合作区”率先落实对港澳规则制度的单向认可，在守住风险前提下逐步探索科技创新要素的自由流动。

二是丰富创新科技合作参与主体，推动建立高校、企业强联系的创新企业。在现有合作模式基础上，充分发挥大湾区内地高校、港澳企业、第三方中介结构、社会团体乃至在科创领域的重要领军人物和企业家等的作用，从而形成“政府+”“企业+”“高校+”“社会+”“技术转移中介+”等多方主体参与生态。特别地，应充分发挥港澳基础科学研发能力优势，从国家科研体系完善与提升角度，进一步激活港澳高校及科研机构的潜能，加快推动粤港澳高校（科研机构）及科技创新企业合作。为进一步推动三地在人才培养、职务发明产权归属及科研成果商品转化等规则协同，借鉴境外高校、企业融合发展模式，鼓励粤港澳三地高校、企业之间建立创新企业、科学园区等。发挥创新企业市场化“活性”，以市场力量调配和解决技术引进、人才不足、专利权属不清等问题，加快科研成果商品化转化，并利用企业化商业运营模式把商品化科研产品推向世界。同时注重政府引导资金的作用，以设立专项基金或子基金方式，引入市场化基金定投科研项目，助力科创企业孵化。

表3 高校、企业合作推动产学研发展的国际借鉴举要

三是推动营商环境协同发展。营商环境是科技创新合作必不可少的“软配套”。建议探索推动营商环境协同发展，广东省与港澳相关政府部门积极沟通，打通三地政府及高校相关行政服务数据和系统，允许港澳市场主体通过行政服务系统办理参与大湾区科技创新合作项目有关行政服务事项。提高政府引导基金及高校科研基金审核和发放等行政效率，彻底解决科研资金“过河”到账慢、到账难、税收高等问题。服务企业“走出去”的中介平台也尤为必须。以知识产权销售为例，国外条款尤为复杂，直接进口中国难以本地化，需要熟悉国际规则、善于国际企业谈判的中介服务企业介入。建议政府支持引入国际专业服务机构，为湾区企业更便利地利用国外高新技术提供优质服务。

四是探索建立粤港澳大湾区科技创新人才共享机制。科研人才不足是高校、企业突出反映的问题。高校方面，科研项目的主要力量是硕士和博士研究生，目前内地高校每位导师可招硕博士研究生人数有限，因而科研团队人员缺口较大，不利于更好开展跨境合作项目。企业领域，科创企业需要众多骨干科技人才支撑产品研发，但目前广深房价高、优质学位紧缺等问题使得国内外骨干人才“招聘难、留用难”；此外，企业对通用人才具有较大需求，但政府人才政策一般关注高精尖人才，通用人才重视不足。科创合作深化必须解决人才缺口实际需求，建议由内地政府牵头，创新人才联合培养造就的体制机制，推动建立粤港澳大湾区科技创新人才交融共享的路径模式。发挥政府引导作用，引入知名招聘网站、人才中介等机构共同推动粤港澳联合招才。制定粤港澳大湾区高校、企业科技创新合作的人才引进和项目引进计划，为引入港澳科技创新团队、推动科技创新产业高质量可持续发展扩容聚才。

注释：

① 至2020年，有关计划已超过140个粤港或深港共同资助的项目获批，涉及“创新及科技基金”金额约2.9亿港元，数据来源于香港立法会CB(1)987／20-21(03)号文件。

② 数据来源于2021年广州市政府工作报告。

③ 数据来源于2021年深圳市政府工作报告。

④ 图表引自“香港基金会.创建香港在粤港澳大湾区中的新优势”. [2021-08-20]. http://www.2022foundation.com/images/GBA_Phase%202_full_report_chi.pdf.

⑤ 2021年7月7日香港立法会会议过程正式记录. [2021-08-20]. https://www.legco.gov.hk/yr20-21/chinese/counmtg/floor/cm20210707-confirm-ec.pdf.

⑥ Scandura, A. (2016). University-industry collaboration and firms' R&D effort. Research Policy 45(9), pp. 1907-1922.

⑦ Guimón, J. (2013). Promoting university-industry collaboration in developing countries. Innovation Policy Platform, OECD and World Bank.

⑧ Lehmann, E. E., and Menter, M. (2016). University-industry collaboration and regional wealth. The Journal of Technology Transfer 41, pp. 1284-1307.

⑨ The University of Hong Kong (2011). Opening Ceremony of HKU Shenzhen Institute of Research and Innovation. Retrieved from http://www.hku.hk/press/news_detail_6696.html (Asscessed May 6th 2020).

⑩ Sharif, N., and Tang, H-H. H. (2014). New trends in innovation strategy at Chinese universities in Hong Kong and Shenzhen. International Journal of Technology Management, Vol. 65, Nos. 1/2/3/4.